农村社区网格化治理中多元主体协同共治之道

卢 彩

（广东工业大学法学院）

一、问题提出与文献综述

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，经济社会发展呈现出一系列新特点新趋势，对基层社会治理提出了新的更高要求。为有效应对社会发展变化带来的治理难题，基于互联网平台支撑的网格化管理成为农村社区治理的重要方式。党的二十大指出，要“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能……完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。这表明以社会多元主体协同、精细化和专业化为特征的网格化治理成为新时期完善基层治理平台的重要载体和具体方式。然而在治理场域中多元主体协同模式受到一些因素制约，如何突破困境进而实现农村社区网格化治理的协同化与精细化目标仍需探索。当前学术界关于网格化治理的研究主要集中在行为逻辑和运行机制、网格化治理的技术优化等方面，为深入探讨网格化治理提供了理论来源与实践思路。但总体看，关注农村社区网格化治理中多元协同共治问题的研究较少，虽有少数研究将多元协同治理机制作为网格化治理实践的应对举措，但大多只是点到为止，缺乏对网格化治理过程中多元协同不足背后深层次因素的探讨。基于此，本文对农村社区网格化治理中多元主体协同不足的表现加以阐述，指出各参与主体协同不足的内在原因，并提出相应的解决措施，以推动农村社区网格化治理协同化、精细化。

二、农村社区网格化治理中多元主体协同不足的表现

（一）乡镇政府引导作用不够好

在农村社区网格化治理过程中，政府发挥自身资源优势和政策导向作用吸纳社会力量参与解决居民所面临的问题，主要承担着提供资本、确定服务内容、维护公共利益、设立标准、制定法律法规等多种责任。近年来，党和国家高度关注“三农”问题，制定了一系列惠农政策来增加农民收入，缩小城乡差距。在这个过程中，乡镇政府承担着繁重的工作任务。但由于部分基层工作人员认识有限，对自身的角色定位和职责认知存在不足，在与社会主体协作过程中，更多关注的是职能减负的问题，将网格化治理中多元主体协作当成“甩包袱”的手段。另外，社区治理模式的创新给政府管理带来了新挑战，由于缺少经验，如何与各方对话、如何协调各方利益以及稳定协同秩序等问题的解决具有一定难度，因而对乡镇政府参与公共服务协作过程的积极性有所影响，本应起到的引导作用并不明显。

（二）企业参与积极性不够高

在网格化治理过程中，企业能够提供社区医疗、教育、养老等技术性和专业性服务，推动智慧社区的建设。然而，企业具有逐利的天性，本质上是不愿对获益不高的项目投入大量资源的。而农村社区的公共事务服务带有较大的公益性属性，利润较低。两者之间的矛盾给农村社区治理带来了一定冲击，不仅会破坏社区公共服务的公益性和均衡性，甚至还会出现企业对利润较低的部分合约条款敷衍塞责并降低承诺服务质量的现象。

（三）社会组织定位模糊

社会组织作为社区网格化治理中社会服务的提供者和社区活动的组织者，主要采用自主对接和受政府委托两种方式来为社区提供服务，然而在实际协同行动中或因功能性缺失导致协同失灵现象发生。一方面，社会组织的资金来源主要为社会捐赠和政府补助，这种社会自发机制使其很难获得足够的资源来支撑活动的开展，且社会组织发展规模较小，还不能成为公共服务的有力承担者；另一方面，为获取合法性关键资源，社会组织通过“‘制度性嵌入’与‘关系性嵌入’主动置身政府的政策与关系网络中”，从而形成对政府的非均衡性依赖关系，主体定位受到影响。

（四）居民个体缺乏主动意识

尽管社区网格化治理多元主体协同机制中明确了社区居民参与的重要性，但实际情况多为政府处于主导者地位而居民个体处于体系边缘。也就是说，居民个体参与公共事务决策的形式多为有限吸纳型参与和告知型参与，而真正具有决策意义的决策型参与并不多见。这严重影响了他们对自身社区公共事务决策参与者、监督者以及评价者的身份认知，甚至有少部分人态度淡漠，认为“公共服务事不关己，即使参与也起不到多大作用”。

三、农村社区网格化治理中多元主体协同不足的原因

（一）目标难以统一

清晰的共同目标是行动者协作的起点，然而由于掺杂了组织和个人的因素，共同目标的达成并非易事。政府部门、企业、社会组织、居民个体共同构成了网格化治理的多元主体，显然每个参与主体的利益目标都复杂而交叉地共存于整体的目标系统之中，并体现于协作行动过程中的价值选择、行动方式和利益分配中。乡镇政府作为基层行政机构，资源的分配使用、政策的贯彻执行都由其负责，工作任务繁重，再加上基层干部素质普遍有待提高，他们的工作重心大都放在完成上级交办的各项行政事务上，有时会将网格化治理中的多元主体协作当成“甩包袱”的手段；企业作为参与主体，趋利避害的特性难免会使其忽视农村社区治理的公益性属性；农村社会组织囿于当前的质量与规模，还不能成为公共服务的有力承担者，他们更多关注的还是自己的组织发展，缺乏真正的治理实践的参与；居民个体是为了满足个人利益诉求。多元主体间目标的显著差异使协作的磨合阶段变得曲折而漫长。

（二）“权力点”相对固化

“权力点”是指权力以点位形式在不同主体间转移和变动，并影响协同行为的实施。受传统观念影响，农村基层一些年龄偏大、资历较深的干部思想较为保守，他们在农村社区协同治理过程中的资源分配和话语权上的优势，影响了协作体系的“权力点”在不同协同主体之间的流动。同时各协同主体特别是社会组织因依赖政府的培育和扶持而具有强烈的依附性特征，于是就会在合作互动过程中明显处于弱势地位，无法利用利益博弈来实现“权力点”的流动，导致各主体的协同自治能力较低。

（三）主体之间缺乏足够信任

信任是一个组织权威和凝聚力的重要影响因素。当前农村社区网格化治理中关系复杂的协作系统内多方信任有所缺失。一方面，在协作过程中，协作者往往基于自身利益来决定行动，这无疑会对协作体系的信任度产生较强的影响。例如，企业的逐利性特征导致其在行动过程中会表现出较强的自利性趋向；社会组织也逐渐呈现利他性退化、营利性增强的倾向。另一方面，服务能力不足也导致信任缺失。当前，农村社区由于发展较慢，各方面条件相对较差，无论在人力资源还是资金保障上都还比较欠缺，在实际的项目设计与运行上存在专业性不足、工作能力较低等情况，不能有效解决农村社区的现实问题和满足其服务需求，居民会因此而对其产生不信任感和疏离感。

（四）主体关系模糊复杂

随着经济发展和社会进步，大量有能力的农村年轻人选择到城市工作，造成农村人口在年龄结构上的分布不合理。由于人力不足，农村社区网格化治理的协作主体会同时参与多个协同体系，而部分主体本身素质不够高，难以有效协调多种治理事务，在面临多重角色的冲突时容易造成自我认知困难，导致协同行为的无序化、不协调和不统一。与此同时，在农村社区网格化治理多元协作体系中，协作者的法律地位、权责范围以及协作过程的运作规则、合作途径等还不够明晰，更多的是依赖面子和人情这种柔性力量和私人交流的情感性非正式关系进行协同参与，导致协同行动存在一定的盲目性和随意性。

四、农村社区网格化治理中多元主体协同共治之道

（一）重塑理念共识以整合目标差异

坚持以人为本、人民至上，积极整合多元主体在农村社区网格化协同共治过程中的价值认知和价值诉求。首先，基层政府应进一步提高工作能力，优化治理结构，改变疲于应对各类繁杂事务的现状，保证政府组织在实施社区治理时发挥足够的引导作用，科学调控资源以提升社区公共性。其次，加强文化宣传，积极培养企业的社会责任感，引导企业树立收益源于社会也应回馈社会的价值理念，秉持以人为本的理念为农村居民提供高质量服务。最后，面对当前农村社会组织发展较为迟缓的现状，政府部门应完善相关机制，为社会组织的发展提供资源保障，强化其公共性价值诉求。同时还应加强对居民个体的宣传教育，发挥基层党组织优势，主动帮助他们提升认知，理性参与社区公共事务治理。由此，各主体参与协作都是在社区公共利益导向下开展，能够产生较强的凝聚力与向心力。

（二）建立制度规范以促进权力流动

实现协同治理需要放权并确保权力的有序流动。一方面，应构建农村社区网格化多元协同共治的制度体系，确定协同主体地位及其权责边界，促进社区治理过程中的“权力点”根据管理过程和合作活动的需要而在不同主体间有序流动。另一方面，建立健全管理、监督各协同主体权责行为的政策法规，推行协同主体行为监督法治化，为规范协同主体权力行使提供有效的制度保障，切实提升权力的运转效率。

（三）健全考核标准以打造协同信任

基于当前农村社区网格化治理中多元主体间信任不足的现状，一方面，要通过完善奖惩机制建立起协同主体共同遵守的信任契约。由协同主体以及社区居民公开评审并根据评审结果对守信主体进行物质和荣誉奖励，对失信主体依法追究其经济和行政责任，增强整个协作体系的凝聚力。另一方面，积极培育和发展农村社区的公益性、服务性、互助性社会组织，加强对社会组织能力建设的培训与考核，提高社会组织的公共参与能力、资源获取能力和专业服务能力，以“有为”在社会生活中求“有位”，有效满足居民日益多样化的服务需求，增强协同信任度。

（四）完善网格体系以明晰主体关系

主体角色明确、权责清晰是有序参与农村社区网格化协同共治的基本保障。首先应进一步明确协同的运作规则及主体职责范围。借鉴“小微权力清单制”，编制农村社区网格化治理中各协同主体的责任和权力清单，使参与主体的行动能够在明确范围内有序进行。其次，进一步完善网格职能框架，杜绝陷入“全能网格”“网格泛化”怪圈，坚持协作主体主业主责，提高协作主体工作的专职化、专业化程度，促进主体协同行为协调。最后，建立长效联动机制。想方设法吸引高校毕业生到农村社区进行网格化治理实践。新时代的大学生具有丰富的理论知识，掌握科学创新的管理方法，可以进一步缓解治理主体缺乏和治理不足的情况，壮大农村网格化治理主体力量，推动农村社区网格化协同治理水平的提升。