由面及体:基层党组织引领“三治结合”的乡村治理之整体性建设研究

赵 琨

(中北大学 马克思主义学院,山西 太原 030000)

一、问题意识

中国共产党作为马克思主义执政党,是乡村治理体系建设的组织者和引领者。2019年出台的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出,要“建立健全乡村治理机制。建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。党的二十大报告进一步明确了坚持大抓基层的鲜明导向,强调抓党建促乡村振兴,推进以党建引领基层治理,持续整顿软弱涣散基层党组织,把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。

马克思主义是中国特色社会主义建设的根本指导思想,而乡村治理作为中国特色社会主义建设的有机组成部分,必须坚持马克思主义理论的指导地位,坚持党管农村工作的基本原则。列宁指出:“党是阶级的先锋队,它的任务绝不是反映群众的一般水平,而是带领群众前进。”[1]当前我国乡村治理体系建设仍处于探索之中,张文显、王文彬、左停等学者都广泛认同党建引领下自治、法治、德治(统称“三治”)结合的政策构建方向[2-4],但是其研究着重于自治、法治、德治三者间概念界定、关系探讨和“三治结合”生成逻辑和路径选择。党的领导是我国的政治优势和制度优势,缺少基层党组织引领的乡村治理体系是不完整的,完善的乡村治理体系应当是党组织引领和“三治结合”的有机统一。因此,在明确“三治”之间关系的基础上,党的领导与之形成何种关系以及如何发挥引领作用仍然需要在学理和实践层面进行深入研究。

“以人民为中心”的发展思想是马克思主义基本原理与中国特色社会主义实践结合的产物。基层党组织作为乡村基层治理的核心,通过实现农民切身利益、落实乡村治理政策、整合乡村治理资源,追求乡村治理的有效性来践行“以人民为中心”的理念。首先,基层党组织与农村、农民联系紧密。农村基层党组织产生于农村并扎根于农村,在乡土社会中发展壮大,代表农民最根本的利益,与农民具有天然的乡土联系,而密切联系群众又是党的“三大作风”之一。基层党组织通过与农民的密切联系,了解农民的基本诉求,反映农民的真实愿望,代表并维护广大农民的根本利益。这既是保持基层党组织稳定发展的基础,也是实现乡村有效治理的目标所在。其次,作为农村建设的领导者,基层党组织是联系治理主体的纽带。从职能上而言,农村基层党组织通过协调农村社会多元主体,推动党和国家的方针政策落地,统筹协调农村工作的开展,通过吸纳治理主体有序参与到农村治理实践当中,推动乡村治理的进步,维护乡村的稳定发展。最后,农村基层党组织是乡村治理体系科学构建和顺畅运行的保证。基层党组织通过创新自身建设方式,强化党员干部服务意识,为乡村治理提供队伍保障;通过培育农村建设的新主体,为乡村治理提供人才保障;通过协调“两委”成员关系为乡村治理提供班子保障。

国家在政策层面上将党组织领导下的“三治结合”乡村治理体系建设作为当前解决农村问题的主要手段。而在根本立场和行动层面上,中国共产党始终代表最广大人民的根本利益,基层党组织通过发挥与广大群众密切联系的优势,对乡村的既有治理要素进行挖掘整合,通过国家政策引导其与“三治”形成有效结合的整体性治理模式;同时从顶层设计的维度引领乡村治理体系构建。而自治、法治与德治作为现代化农村发展所必须依托的三种治理要素,需要在党的领导下克服其天然的内在张力而实现有机整合,从而有效发挥三种要素的治理合力。这既是后“政党下乡”时代治理农村问题的新方式,也是中国式乡村治理现代化的新样态。

二、“三治结合”在乡村治理体系中的互动关系

从马克思主义理论的整体性视角来看,社会是一个“一切关系在其中同时存在而又相互依存的社会机体”[5],“不同要素之间存在着相互作用”[6],其客观性特点要求以整体性的方法来分析问题[7]。乡村治理体系作为马克思主义理论指导下中国特色社会主义建设的有机组成部分,同样需要进行整体性分析。将党的领导与自治、法治、德治三要素纳入整体性分析的视域中,其相互结合的作用方式就构成了有效治理之面,自治、法治、德治三要素“两两结合”构成乡村治理的三角结构。而党组织作为“三治结合”的主导,在更高维度上与三者互动,通过乡村治理要素的合理化配置,建立和谐的乡村秩序,引导并共同构建乡村有效治理体系,形成治理之体(见图1)。

图1 党的领导与“三治”一体化

(一)“三治”中“两两结合”的治理之面

1．乡村治理视域下自治与德治具有内在一致性。村民自治是中国社会主义民主建设的基本内容,是马克思主义群众自治思想的实践,是“以人民为中心”理念下实现农民自我管理、自我教育和自我服务的一种政治制度;德治作为乡村治理的传统资源,以村规民约和行为准则等非正式制度约束村民的行为。二者均伴随着乡村共同体的出现而形成,不受国家强制力保证实施且均以村民个体为作用对象。在乡村治理的实践中,德治通过规范村民行为提升村民的集体认同感,使得自治更具效度。建立在有序自治基础之上的德治能够最大化发挥德治示范效应,帮助村民形成共同体意识,使乡村德治之效事半功倍。权力具有两面性,发挥权力的正面效用需要依靠基层服务管理者较高的政治素养和服务意识,同时也需要乡土社会内生的伦理美德,否则,权力天然的支配性和强制性会在自治过程中被异化,产生治理腐败进而使乡村治理失序。为此,德治在权力的行使过程中展现出的引导和约束作用,贯穿于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程,保障村民自治权利的行使。乡村自治要重视德治精神的培育,可以促使乡村治理的多元主体达成共识,减少乡村治理成本,激发村民的政治参与热忱,增强自治实效。

2．乡村治理视域下自治与法治具有对立统一性。法治是依靠法律进行国家治理的方式,是一种由国家主导自上而下的建构性制度形式,通过立法、司法和执法三个维度保证社会的良性运转,强调对政治权力和个人自由的消极约束。而我国村民自治是在农村政治实践中依靠自内而外的社会力量自发形成的一种制度形式,追求权力行使的积极性和意见表达的多样性。因此,自治和法治在乡村就表现出对立的特征。但是在乡村治理的实践中,二者又表现出统一的关系。法治为自治提供保障,由外而内引导村庄内部关系的形成,稳定村庄内部秩序,而良好的自治秩序则自内而外减少了法律资源下乡的成本。一方面,在法律约束下设立自治规则,能够优化村规民约的制定流程,将村规民约的制定民主化、公开化,完善村民利益表达机制,回应村民利益诉求,填补法律在基层具体实践中的空白,有效实现自治与法治的结合。另一方面,自治和法治的结合能够完善村民自治监督体系的建设,将自治和法治落实在干群矛盾与群众纠纷的化解中,在法律框架下扩大自治空间,增加自治效度,减少法律资源的占用。

3．乡村治理视域下法治与德治具有功能互补性和立场统一性。在乡村社会具体治理实践中,德治主要通过舆论、文化思想与传统习俗等软约束促使乡村实现善治,法治则依靠明确、具体的法律条文等硬约束实现善治。作为两种不同形式的制度规范,法治依靠国家强制力保证实施,德治依靠认同感自觉遵守。因此,在推进法治和德治结合过程中,不能仅仅依靠单一元素实现治理,不能因为法治具有强制力而忽视道德对法治价值的指导性。同样,道德建设也不能离开法治保障,德治和法治需要在同时发挥治理作用的基础上实现互补、协调发展。“法律是成文的道德,道德是内心的法律,法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。”[8]作为乡村治理的手段,德治与法治表现出立场的统一。一方面,法治和德治均通过对乡村行动主体的行为进行约束来创建乡村的良好秩序;另一方面,德治发挥伦理感召力和凝聚力,引导村民参与到乡村治理的事务中,为乡村法治创造良好的应用条件,助推依法治村和以德治村相结合目标的实现。

(二)党的领导与“三治”一体化联动的乡村治理之体

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。《中国共产党农村工作条例》强调党在农村工作中的政治基础地位,突出了党对农村工作全面领导的重要性。党组织在乡村治理中,通过落实目标任务、实施方针政策、联系发动群众,发挥凝聚基层力量的核心作用,深度介入自治、法治、德治的结合中,既指导了“三治结合”有效治理结构的形成,又是乡村有效治理之体的必要构成部分,为乡村治理体系的建构提供保障。

1．基层党组织政治功能的发挥是乡村自治健全发展的依托。党领导下的乡村自治通过多种创新实践丰富了乡村治理的形式,例如基层“两委”换届、“一肩挑”的治理实践提高了自治的效率,“党群理事会”的建设增强了乡村自治的活力。基层党组织通过在自治团体中培养预备党员和组织联系人,强化党组织对乡村自治的领导,并引导乡村多元主体参与到乡村自治中,实现乡村公共资源的利用最大化,优化乡村社会秩序。

2．党组织领导下的德治,通过构建党建文化与道德文化联合体,利用不同层级党组织的宣传作用,选树党员群体中具有代表性的先进典型,为村民做好表率,扩大党支部的影响力。党组织还能组织村民深入开展文化挖掘活动,针对不同村庄的特色打造文化项目,实现以文化人、成风化俗的目标,从而提升德治的有效性。

3．党组织领导下的法治,能够推动法治乡村的建设。“中国特色社会主义法治道路的核心要义,就是坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。”[9]乡村法治的实现需要党的领导以及基层党组织的参与,而基层党组织的领导也需要乡村法治保障。通过党员干部带头守法,提升基层政府依法行政能力,在现行法规的约束下,改善农村社会环境、化解基层矛盾纠纷,在保证乡村治理有效性的基础上强化基层党组织的权威性。

三、“三治结合”下乡村治理体系的建设困境

国家治理的现代化转型改变了乡村社会的发展面貌,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系既是解决我国当前乡村治理困境的重要抓手,又是我国乡村社会治理的现实诉求。因此,厘清“三治”在国家治理体系现代化背景下存在的现实问题是建构乡村治理体系的关键所在。

(一)乡村自治活力缺乏

作为一个农业大国,我国亿万人口生活在农村,推动乡村治理和乡村自治对于乡村社会的发展具有深远意义。同时,乡村社会治理作为国家治理不可或缺的组成部分,推进乡村治理现代化是实现国家治理现代化的必然要求。相对于“他治”而言,自治强调主体的自发性和自愿性,依照自我意愿实施行为、表达自我意志,是一个通过自主行动和自我权利的有效实现不断完善自我管理的过程。因此,乡村自治活力的激发主要通过个人参与志愿性、制度结构合理性和乡村利益统一性三个维度保证,其分别具有基础性、保障性和动力性作用。对于国家治理现代化进程中的乡村治理来说,乡村自治受到传统乡村自治规范与党和国家方针政策的共同影响,在农村政策调整和社会变迁的大背景下,呈现出显著的阶段性发展特征。

我国乡村社会的治理传统很长时间遵循“皇权不下县,县下皆自治”的双轨政治模式,县域下的乡村社会主要依靠士绅的绅权、宗族的族权以及与统治者利益相关联的一系列制度进行治理。由于多数农民并不真正掌握治理要素,近代社会出现了各种政权自上而下推行的国家政权建设与乡村自治运动,破坏了传统社会“双轨治理”的形式,使乡村治理陷入“专政劣治”的困境。自新中国成立之后,乡村治理逐步走向了国家主导的单轨制路径,党和国家全面引领社会主义农村建设。在经历政权下乡的乡村政权初建和人民公社主导的乡村全能治理阶段后,家庭联产承包责任制在全国范围的推广激发了农民的生产积极性,家庭成为承担生产工作的主要单位,乡村的生产要素开始逐步松动。改革开放后,乡村治理一元化格局被打破,乡村进入了以“乡政村治”为主要特点、以村民自治为核心的乡村治理阶段。随着城乡关系发展和乡村社会的变迁,基层民主自治在取得重大成效的同时,以“乡政村治”为特征的乡村治理模式所暴露出的问题日趋增多。

第一,社会整体流动性增强削弱了村民参与乡村自治的志愿性。马克思主义认为,物质生产与劳动力相结合是人类社会任何历史发展阶段从事生产的条件。城镇化的快速发展和交通便利性的提升加速了社会的流动性,农村社会物质生产与剩余劳动力无法协同是致使乡村人口大量转移的重要原因。乡村人口的大量转移导致一批具有领导能力的精英群体离开农村,从而造成自治缺位。另外,农村人口大量转移致使农村“空心化”,也造成基层党组织人才流失,弱化了基层党组织的影响力,出现村民自治能力不足的问题。

第二,“乡政村治”制度性困局导致乡村自治保障性不足。“乡政村治”从治理体制上来说是弱化国家权力在乡村场域的影响力而强化乡村自治的制度安排。然而在治理实践中,“乡政”却在一定程度上通过基层党支部干预了村民自治。同时,“村治”中“两委”之间的矛盾弱化了农村基层党组织的领导力和权威性,导致村民政治参与效能感缺失,进而使乡村自治陷入了保障性不足的状态。

第三,外部资源输入导致乡村利益格局多元化,乡村自治动力不足。农业税费改革后,城乡资源要素开始向农村地区倾斜,在乡村振兴的背景下,资源向乡村全面输入成为新时代农村发展的特点之一。乡村资源日渐丰富的同时,乡村利益格局也日益多元化,由此带来村庄权力格局的多元化,使得基层腐败现象时有发生,村民与村干部、村庄与村庄之间的公共利益关联度下降,削弱了村民政治参与效能感,乡村自治效果受到影响。

(二)乡村法治建设失衡

全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,中国共产党运用法治方式领导和治理国家的能力不断增强,并对法治国家、法治政府、法治社会建设作出相应战略部署。法治是以人民根本利益为出发点的治理手段,通过约束权力维护法治秩序进而实现社会公平正义。在现代社会的建构中,法治强化了社会公共理性的培育。就乡村法治而言,乡村内部的结构性变迁催生了乡村社会对法治的需求,目的是要将法治思维贯穿乡村治理的各环节,通过对乡村生产生活中产生的问题进行法律维度的化解,保障村民的合法权益,进而实现乡村的有效治理。在改革开放持续深入的背景下,乡村社会法治环境虽然有了显著的改善,村民法治意识逐渐增强,农村生活也展现出了现代法治精神的特征,但是在乡村法治实践中,农村法治建设的不足及小微权力的膨胀等现实因素仍然导致乡村法治建设失衡。

第一,农村法治建设不均衡不充分。城乡二元结构导致农村与城市法治建设不均衡,法治建设长期以来在农村实施得不尽如人意;同时受传统乡土社会秩序惯习力量等因素的影响,现代化的法治理念也未能在农村地区普及。随着市场经济发展与城乡一体化的深入推进,农村逐渐由“熟人社会”向“半熟人社会”过渡,村民对于村庄共同体的认同逐步转向对个人利益的关注,现代村庄内的关系更加趋向于以个人利益为导向的分散连结,催生了村民对于法律的需求,同时强化了他们的法治意识。虽然送法下乡工作持续推进,农村基层法治建设已取得显著进步,但是农村法治的不均衡发展仍然在客观上制约农村地区的法治建设。农村法治建设不充分,表现为现代法治规范无法完全适应农村社会实际,村民法律权利、法律义务观念呈现出碎片化、片面化发展的状态。法治乃规则之治,规则思维是法治思维的核心要义[10],强调强制性和普遍适用性。而在传统乡土社会当中,人情和关系在村民生存结构中占据着更为重要的位置,具有相对性和特殊性。因此,虽然农民法治意识增强但却不太愿意寻求法律途径解决问题;同时对于司法审判结果执行产生的抵触情绪与偏见也降低了村民对法律的信任,削弱了农民对法治的信仰。

第二,农村小微权力运行失范。国家治理体系构成具有多层次和多样化特征,小微权力作为协助基层社会运行的工具,是国家治理体系的基石。在国家建设的过程中,小微权力在落实国家政策和管理农村社会方面发挥了重要作用,但也使小微权力在农村社会扩张。由于掌握小微权力的主体缺少法定权责规范,权力在不断膨胀的同时缺少了与之相应的制约,造成农村基层权力腐败问题出现。另外,由于村民法律监督意识的缺失以及对于国家法定政策理解的不充分,也为小微权力的寻租留下了空间。部分干部将权力私有化以谋取个人利益,通过将权力网络化、家族化进而侵占征地补偿款、专项资金等。在外部法律缺失和内部监管不足双重因素的作用下,小微权力运行的失范,破坏了农村地方法治秩序。

(三)乡村德治要素流失

道德通过非正式制度的形式约束个人和集体行动。我国社会治理从古至今都包含着德治的思想意蕴,在乡村治理的场域中,“皇权不下县”的文化在更高维度上形塑了乡土社会的道德特质,约定俗成的行为准则和行动规范构成了德治的基础性治理工具,通过继承传统优秀文化和汲取现代先进思想实现乡村的文明治理。马克思认为小农先天保守,思想和道德意识落后于时代的发展,而小农意识的现代化改造需要通过商品化大生产替代传统和封闭的小农生产生活方式。改革开放以来,我国农村生产力水平发生了巨大变化,经济的快速增长和乡村社会的全面进步为乡村道德的发展奠定了基础,这正是马克思主义唯物史观视野中经济与道德关系的生动体现。但是随着现代化进程的加速,部分乡土文化被“现代性”解构,对乡村建设发展具有促进作用的德治要素也在流失,当代乡村社会在一定程度上呈现出村庄凝聚力弱化、人际关系松散、信任不足与道德权威力量减弱等问题。

第一,乡村传统道德观念淡化。在现代化发展的进程中,乡村社会结构发生了剧烈变化,以村庄共同体为纽带的生产生活形式也逐步向原子化过渡,人际关系的变迁和外源价值观的输入解构了传统乡村以公共性为主的德治要素。一方面,经济理性消解了传统权威的形成,其中道德评价本应当作为衡量乡村生活价值的重要指标而具有独特性,但是对于经济利益的过度追逐使这一衡量标准“物质化”,导致经济地位成为评判乡村生活价值的优先标准,进而造成乡村社会权威的形成单一化,乡村精神共同体转变成为利益共同体。另一方面,受到城市化和工业化等因素的综合作用,农民的流动给乡村带来了多元的外部文化,淡化了村民的集体公共意识,弱化了乡村社会的稳定性,破坏了村庄成员基于共同生活经验而形成的信任和认同。

第二,乡村现代德治理念缺位。乡村德治不仅需要发挥传统道德的约束作用,同时也需要吸收和转化现代性价值理念来保持乡村德治的稳定性和持久性。现代德治理念是市场经济和社会现代化变迁的产物,社会主义核心价值观乃是现代性道德理念的集中表达。然而,随着乡村现代化变迁,乡村德治理念却滞后于乡村社会建设步伐,受到传统小农保守意识和安于现状心态的影响,现代化德治理念只能作用于少部分乡村群体,二者在乡村治理的场域存在实践上的张力,造成农村社会向心力的缺失。加之,对于乡村治理当中出现的不和谐因素,村民基于自身短期利益而选择忽视,又进一步降低了乡村整体的德治水平。

四、党组织引领下的“两两结合”:突破治理困境的行动路径

基层党组织利用党建工作介入治理实践,顺应了社会主要矛盾变化的历史现实。在乡村治理体系的建构当中,基层党组织可以通过组织建设、制度设计、学习教育、组织动员四个维度引领自治、法治和德治的“两两结合”,在乡村振兴的框架内通过不断发现问题与解决问题把握乡村发展的方向,以群众利益为核心做出判断和决策,引领乡村治理体系的建构。

(一)整体优化与全面整合:强化基层党组织引领力

新时代,面对我国社会矛盾的变迁及乡村治理的现实问题,党和政府将党组织领导下的“三治”作为解决当前农村问题的主要手段。基层党组织通过逐步优化党内环境,强化组织内部战斗力,并对乡村治理要素进行全面挖掘整合,引导自治、法治、德治“两两结合”,为乡村治理体系提供稳定保障。

第一,优化基层党组织建设,净化基层党组织环境。在思想层面上,明确农村工作要以党组织为引领,将规范化、特色化、一流化的支部数量纳入组织考核要求,使教育、管理、监督党员和组织、宣传、凝聚、服务群众的战斗堡垒作用更加明显。在行动层面上,净化基层党组织内部环境并提升外部组织力,实现党的有效领导与村民自治的有机统一,使党建与德治、法治相互为依托,为乡村治理体系的构建提供坚强的组织保障。在组织设计层面上,探索村村联建、村企联建、结对共建等方式,发挥“联村党委”党组织的集团优势,采用联盟+党支部+党小组+党员示范岗+党员联系点之工作机制,设立乡镇“党建工作站”“青年人才党支部”,使党务工作渗透到群众的生活中。就党员教育工作、管理工作而言,创新党员评价机制,进一步探索建立农村干部职业化机制,逐步将优秀党员培养成为村级骨干,激发其干事创业热情。具体工作中,横向树立标杆,扩大党支部在乡镇的影响力;纵向健全常态化整顿机制,提升软弱涣散党组织的凝聚力。

第二,多主体参与增强基层党建与乡村治理运作契合性,推动整合乡村治理体系的机制创新。乡村社会治理“三治结合”,关键在于创新一整套让社会力量有序参与的体制机制。党建引领“三治结合”乡村治理体系的建构同样是一个需要多部门协作共同发挥作用的系统性工程,因此应当坚持党的领导,将多元主体纳入治理体系中,发挥各自的创新作用,使乡村治理体系的不断完善成为常态。一方面,从整体性和协同性角度出发,增强党建引领“三治结合”的系统性自觉,在制度上出台管理办法促进“两两结合”有效治理之面的形成,并将党建引领的实践经验上升到制度或政策层面,使乡村治理体系的合法性得到加强,这应成为指导乡村治理的基本准则。另一方面,从各参与主体出发,形成以政府为引导、以市场为推动力量、以农民组织为民间资源、以农民群众为中坚力量的治理模式,通过各级党组织的主导、各级人大的监督与各个市场主体的参与,建立信息平台,加大不同主体间信息资源的共享力度,使集体行动能够在党建引领下发挥协调统一治理作用,在出现漏洞时能够及时弥补,确保乡村治理体系能够长期稳定服务乡村社会的治理。

(二)科学约束与合理限制:激发乡村自治活力

以党建为引领,以基层政府权力清单设计为中心,推进自治与法治结合,有效激发乡村自治活力。小微权力清单的设计是乡村振兴背景下乡村治理制度的创新形式,是对乡村治理能力现代化的积极推进。小微权力清单依照法律法规制定,通过规范村干部行为方式和权力行使,转变其思想意识和作风习惯,规制农村腐败现象;通过发挥党组织的引导作用,疏通基层意见的传导渠道,调动村民参与村级自治的积极性。因而,权力清单的设计完善与执行监督既能够深化自治实践、激发村民自治活力,又能够降低法律下乡的成本,是推动自治和法治相互结合的有效途径,是落实基层民主自治制度的重要依托,也是乡村治理法治化的重要环节。同时,权力清单设计能够辅助村民养成“不问书记,先问规矩”的行为习惯、形成规矩先行的思想意识,使“照单办事”逐步成为乡村干部的思想自觉和行动自觉。如此不仅减少了干群矛盾,而且提高了村民参与共建、共治、共享的积极性和主动性。

乡村自治的活力体现在自治组织的建设成效方面,应当从组织内部入手,以问题为导向,针对性地制定组织权力运行流程清单。首先,以基层党组织为主导,发挥基层党员的先锋模范作用,走访征求村干部与群众意见,形成各村的权力清单、村规民约和自治章程;其次,经村民会议审议并通过,形成规章制度;最后,基层党组织协助当地村委会针对梳理出的权力清单、服务事项,制定权力运行流程和相关制度,使“四议两公开”等民主治村程序规范运行。在权力清单设置过程中,通过建立乡村自治组织向党支部汇报工作的制度,将“议事先由党支部提议,重大事项和事关群众事项都必须经过党员大会讨论”的规定明确纳入清单流程,构建起动态化和立体化的权力监督体系和权责相匹配的责任清单。只有这样,方能形成一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有规范、一切规范有依据的治理格局。

(三)主动学习与有效内化:发挥法治与德治合力

基层党组织作为乡村治理的根本力量,是实现法治和德治互动的有效载体,基层党组织要助推德治主体和法治主体有效结合。党建工作是乡村依法治理的起点,是实施乡村法治的组织保障,而法律则是保证基层党建顺利推进的制度依托;德治作为更高维度的农村治理形式,能够提高村民素养,破解法治下乡效力不足的困境。将法治建设和道德宣传纳入基层党建的具体工作中,一方面可以在道德和法律双重约束中有效化解基层矛盾,为基层党组织的建设营造良好的环境,提升乡村治理效能。另一方面,法治与德治结合可以有效规范基层权力的行使,铲除基层微腐败,提高村“两委”的权责意识,强化法律在治理中的权威性,培养村民尊法、学法、守法、用法的法治精神,为乡村有序发展和社会稳定奠定基础。

法治与德治合力的形成,可从以下四个方面发力。首先,建立党建引领、多方参与的行动机制。依托村民议事会与道德评议会等组织,通过德治平台宣扬法治精神,培养村民法律素质,提升乡村法治和德治水平。在实践中引导村民积极履行义务和依法行使权利,逐步强化村民法律意识。其次,将各村的法治队伍建设纳入党建日常工作。基层党组织通过聘请法律顾问开展公共法律服务,协助设立村级法律服务咨询机构,并邀请律师为村“两委”及村民讲解法律知识,审查村委会合同,针对有集体企业的村庄提出合理合法的经营建议。再次,在基层党建宣传工作中强化德治教育。利用黑板报、宣传栏、“口袋书”、漫画、情景剧、戏曲下乡、传统节日的文体活动等方式,在村民的日常生活当中营造崇德向善、见贤思齐的浓厚氛围。最后,通过党建平台发动群众的力量,让群众自己调解自己的烦心事,及时地调节村社邻里关系,解决民事纠纷,着力将矛盾化解在基层,实现枫桥经验中“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的治理目标,形成法治与德治的一体化治理模式。

(四)自觉引领与积极动员:重塑乡村道德风尚

人不是生而具有道德的,需要长期的教育与践行。党员干部与群众联系最为密切,党员干部引导舆论导向,通过树立榜样帮助村民提升道德素养,将多元德治主体纳入自治体系之中,是创新治理思维、实现自治与德治结合的重要手段,也是重塑乡村道德风尚的有效举措。

实现乡村有效治理关键在于发挥村民的主观能动性,自治与德治相互结合需要以优秀党员为榜样,以调动村民积极性为出发点,通过搭建多重德治载体提高“三治结合”治理模式的结合度。首先,提升村民对规范的认同感,可在一定程度上降低法治的成本;其次,通过村民广泛认同的切实举措提高德治水平,可进一步增强自治的效度;最后,普遍的道德行为能够强化村民的村共同体意识,提升村民的道德素养。虽然德治的“软约束”特征令其约束能力较低,但却是“三治”的基础所在,完善的德治能够为自治和法治提供稳定的治理根基,发挥“三治结合”的效能,使“三治结合”更加持久且稳固。

道德风尚的重塑需要党组织发动乡村精英,以文化人、化民成俗,实现道德教化。同时,通过党员的模范带头作用扩大示范效应。首先,党员先锋模范带头作用是实现德治的有效方式,通过榜样的选树与道德评议活动的开展来营造乡村自治过程中的德治氛围,重视培育载体、选树典型、开展活动,积极推进德治建设,并将党员引领德治建设工作常态化,将日渐离散的村民重新团结起来,使之在乡村精英的带领下投入到乡村振兴中,提升自治组织的治理效能。其次,党员要带头遵守村规民约,要善于运用 “他律”方式影响村民,遏制破坏乡村治理秩序的行为,强化村民自律意识,从而引导良好村风的形成,降低自治成本。最后,党员的模范行为是最好的不言之教。村民的普遍交往是乡村生活的重要特征之一,道德教化的影响往往发生在潜移默化中,公共道德文化的培育就成为实现乡村德治和自治的重要内容。从村民主体的角度出发,强化村民的责任观念,将社会主义核心价值观与乡村优秀传统文化进行融合,在德治层面上内化为村民的行动自觉。

综上,在推进乡村振兴战略实施的进程中,党的领导需要嵌入“三治结合”乡村治理体系建构的实践当中。实现乡村有效治理应当把握“三治”之间的互动关系以及党的领导与“三治”要素互构关系,这不仅是一种停留在理论论证阶段的理念倡导,还应当是一种发挥实践效用的乡村治理机制。党建引领“三治结合”的乡村治理体系契合我国乡村当前发展的现实,能够有效破解乡村发展面临的新困境。乡村治理体系的建构要立足于整体性视角,通过党组织来推动权力清单设计,协助自治和法治结合,激发乡村自治活力;通过将法治教育和德治教育纳入基层党建工作,推动法治和德治结合,推进乡村治理法治化进程;通过党员、乡贤引领乡风文明建设,促进自治和德治结合,全面整合乡村德治要素。总之,对于具有不同特点的乡村在保留原有发展特色的基础上因地制宜、创新发展,才能有序整合乡村治理的资源,激发农村主体参与治理的自主性,从而实现乡村有效治理。