城镇职工养老保险基金收支与足额征缴研究

周心怡

一、引言与文献综述

随着人口老龄化程度的不断加深,我国城镇职工养老保险的可持续性受到挑战。 为应对挑战,我国多次提高名义缴费率。 虽然城镇职工养老保险名义缴费率很高,但实际缴费率偏低,每年社会保险缴费收入流失规模巨大,这对我国基本养老保险基金的收支平衡产生了较大影响。①房连泉、周佳玲:《基本养老保险实际费负:基于地区差异和就业结构的实证分析》,《华中科技大学学报》(社会科学版)2019 年第3 期。做实缴费基数、提高足额征缴率是降低名义缴费率的重要前提,也是保持我国养老保险体系健康运行的重要保障。 为规范社保费征收,我国于2018 年出台《国税地税征管体制改革方案》,规定各项社会保险费由税务部门统一征收。 2020 年11 月,31 个省、自治区、直辖区(后文简称 “省区市” )均将社会保险费从社会保险经办机构移交至国家税务部门。 社保征管体制改革为地方政府做实企业缴费基数、实现 “应缴尽缴、应收尽收” 奠定了良好基础,有利于保障劳动者权益和城镇职工养老保险制度的健康运行。

现有文献发现,各国社会保险制度中普遍存在企业逃避缴费、劳动者个人缴费不足的现象。 20 世纪90 年代,中欧和东欧国家有20%~30%的社保费无法按期收到,在发展中国家和转型国家中也普遍存在这一问题。①Gillion C,SocialSecurityPensions: DevelopmentandReform,Geneva: International Labor Office,2000,pp.244-246. Bailey C,Turner J, “Strategies to Reduce Contribution Evasion in Social Security Financing” ,WorldDevelopment,2001,29(2),pp.385-393.Cottani 和Demarco 发现,阿根廷的逃避缴费比例在20 世纪80—90 年代就已经超过了应收收入的40%。②Cottani J,Demarco G, “The Shift to a Funded Social Security System: The Case of Argentina” ,PrivatizingSocialSecurity,1998,pp.177-211.对于未足额缴费的原因,现有文献主要从企业和劳动者两方面展开讨论。 企业逃避养老保险缴费的方式主要有两种:一是虚报缴费基数,从而少缴社保费;二是不去相关部门登记其雇员,从而不需要为这部分员工缴费。地方政府和企业在养老保险缴费中具有很大的灵活性,常常因政策执行不到位导致出现养老保险缺口。 此外,企业规模、所有制类型等也会对企业养老保险缴费产生显著影响。 雇佣人数越多,企业逃避养老保险缴费的程度越低。③Nyland,C.,R.Smyth,C.J.H.Zhu, “What Determines the Extent to which Employers Wil Comply with Their Social Security Obligations? Evidence from Chinese Firm Level Data” ,SocialPolicyandAdministration,2006,pp.196-214.从劳动者角度看,劳动者就业的稳定性会影响其未来获得养老保险的给付资格,劳动者因失业断保的现象屡见不鲜。 劳动者缴费和未来待遇水平之间的关系也是劳动者逃避缴费的主要原因之一。 除此以外,由于税收楔子的存在,劳动者个人并不关心企业缴费多少,其利益最大化的选择是最低限度缴费。④郑秉文:《社会保险降费与规范征收:基于公共政策分析的思考》,《税务研究》2019 年第6 期。

现有文献对社保足额征缴程度的度量方式主要有三种:一是用社保的参保率进行度量。Calderon-Mejia 和Marinescu 采用参保比例对哥伦比亚的社保足额征缴率进行衡量,发现养老保险和医疗保险方面的政策改革会明显提高社会保险的足额征缴程度。⑤Calderon-Mejia V,Marinescu I, “The Impact of Colombia’s Pension and Health Insurance Systems on Informality” ,Mimeo,2011,pp.86-90.二是比较社会保险征缴收入与应缴纳保险费,用两者的差值或比值来度量足额征缴率。 彭雪梅等用城镇职工养老保险足额征缴率和每年的扩面率来反映社会保险费征缴机构的征缴效果。⑥彭雪梅、刘阳、林辉:《征收机构是否会影响社会保险费的征收效果? ——基于社保经办和地方税务征收效果的实证研究》,《管理世界》2015 年第6 期。三是用实际缴费率与政策缴费率的偏离程度来定义缴费遵从度,比如封进用实际缴费率与政策缴费率的差值除以政策缴费率来衡量企业的缴费遵从度。⑦封进:《中国城镇职工社会保险制度的参与激励》,《经济研究》2013 年第7 期。

综上所述,已有文献大多集中于估计养老保险的总体缴费负担,在此基础上分析不同约束条件下参保主体或社会保险制度的适度费率水平。 2018 年,社保征管体制改革为实现 “应收尽收、应缴尽缴” 提供了有利的制度条件。 而加大征缴力度、提高足额征缴率会挤占企业的现金流,影响企业发展。 当前,我国经济面临一定压力,本文从基金收支余缺的视角,考察足额征缴率提高到何种水平可以实现基金运行平衡,分析提高足额征缴率的政策效果,并对完善城镇职工养老保险足额征缴、提高参保人员缴费积极性提出政策思考。 这些讨论对现有文献进行了有益的补充,为做实城镇职工养老保险缴费基数、降低名义缴费率的政策调整提供参考,从而提高城镇职工养老保险制度的可持续性。

二、我国城镇职工养老保险足额征缴率现状

本文参考彭雪梅等的做法,①彭雪梅、刘阳、林辉:《征收机构是否会影响社会保险费的征收效果? ——基于社保经办和地方税务征收效果的实证研究》,《管理世界》2015 年第6 期。采用本年度城镇职工养老保险实际征缴额与本年度应缴纳保险费的比值来测算足额征缴率。 要计算应缴纳保险费,最重要的是要确定缴费基数和名义缴费率。 各省区市的缴费基数大多以该省区市上一年度城镇非私营单位在岗职工社会平均工资为标准。②广东省、湖北省、河南省、辽宁省、吉林省、山东省、江苏省较为特殊,这些省份的缴费基数是以市级上年度城镇非私营单位在岗职工社平工资为标准。 厦门市和深圳市的最低缴费基数是按照最低工资测度的。本文通过查阅各省区市的政府网站、人社网等确定其名义缴费率。 通过测算,本文分别从时间、地区、不同所有制企业三个维度分析我国城镇职工养老保险足额征缴率的现状。

(一)足额征缴率存在较大提高空间

表1 汇报了2017—2021 年城镇职工养老保险足额征缴率的变化情况。 2017—2021 年城镇职工养老保险足额征缴率呈现出先上升后下降再上升的变化趋势。 2020 年的足额征缴率最低,究其原因在于:受新冠疫情和全国大规模减税降费政策影响,全球经济不确定、不稳定因素增多,产业链、供应链不畅,民营和小微企业面临生产经营困难。 为应对经济困境各省区市陆续出台阶段性缓缴社会保险费等助企纾困政策,因此,2020 年总保费收入为近年来最低。 社会保险费交由国家税务部门征收,为实现社保费 “应缴尽缴、应收尽收” 提供了有利条件,由此2021 年城镇职工养老保险足额征缴率得到了显著提高,但是仍存在较大的提升空间。

表1 2017—2021 年城镇职工养老保险足额征缴率

为更加细致地分析企业的足额征缴率,本文参考路锦非等的做法,采用上市公司数据测算了2017—2021 年处于不同足额征缴率区间的企业分布情况。③本文删除了存在缺失值的样本,并对主要变量进行首尾1%的缩尾处理,以避免异常值对结果的影响。 路锦非、张路、郭子杨:《养老保险基金中央调剂制度与地方征缴失衡:基于央-地互动视角的分析》,《公共管理学报》2023 年第2 期。根据《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26 号),企业应缴纳保险费的缴费基数为上一年度企业职工的平均工资水平。 上市公司报表附注中的 “应付职工薪酬” 会计科目记录了企业给员工缴纳各项费用明细,所列的 “五险一金” 费用均是企业层面负担员工除应得工资以外的劳动力成本。 因此,本文用会计科目里的 “工资、奖金、津贴和补贴” 本期增加额作为员工工资总额的测算标准, “基本养老保险” 本期增加额作为当年企业层面为员工缴纳的养老保险费用。 上市公司数据来源于Wind 数据库。

测算结果如图1 所示。 结果表明,除2020 年外,各年份企业的足额征缴率主要集中于40%~60%这一区间,所占比重均超过了30%,总体呈现 “两头少、中间多” 的特征。 除了2018 年外,城镇职工养老保险足额征缴率高于80%的企业占比均低于20%,足额征缴率高于60%的企业占比均不足45%。 除2020 年外,各年份处于最低足额征缴率区间(低于20%)的企业数量相对较少,足额征缴率低于40%的企业占比约为25%。 其中,2020 年的情况较为特殊,绝大多数企业处于 “低于20%” 的足额征缴率区间(原因已在上文进行分析,此处不再赘述)。 由此可见,只有很小一部分企业基本养老保险基本做到了足额缴费,约1/4的企业以很低的充足度进行缴费,甚至逃费、避费,企业未足额征缴的现象较为严重。

图1 城镇职工养老保险各足额征缴率区间企业数量的占比

(二)各省区市总体呈现 “低足额征缴率-高基金结余” 的特征

本文对各省区市城镇职工养老保险足额征缴率进行测算,结果如表2 所示。 不难发现,我国各省区市的城镇职工养老保险足额征缴率存在较大差距,北京、广东的足额征缴率尚未达到40%,浙江未达到50%,而广西的足额征缴率接近90%。 由于一些省区市未公开2020年社会保险基金收入决算明细,为了分析更多省区市的情况,我们采用2020 年《中国统计年鉴》的数据进行测算(如图2 所示)。 测算结果显示,我国城镇职工养老保险呈现 “低足额征缴率-高基金结余” 的总体特征。 具体来说,北京、广东、江苏等拥有大量当期结余的发达省市,其足额征缴率比较低;而黑龙江、辽宁等严重收不抵支的经济相对落后省份,其足额征缴率却比较高,基金缺口大且缴费率高,这使得这些省份的基金收支情况更易陷入恶性循环,比如黑龙江省2020 年的足额征缴率已经接近40%,然而其基金累计结余亏损接近370亿元。

图2 2020 年我国各省区市城镇职工养老保险足额征缴率与基金累计结余

表2 2020 年我国部分省区市城镇职工养老保险足额征缴率

(三)不同所有制企业的足额征缴率差异较大

根据企业的不同所有制类型,本文对2017—2021 年上市公司的样本进行分类测算(如图3 所示)。 结果显示,国有企业和民营企业之间呈现出不平衡的结构特征。 相对于国有企业而言,民营企业的足额征缴率较低。 2017—2021 年,除2020 年外,国有企业职工足额征缴率基本稳定在80%左右,而民营企业这一数值只有60%左右。 究其原因,虽然近年来民营企业的营商环境得到了优化,但受传统体制影响,其在要素获取、资源价格、土地使用、准入许可、政府采购招标、地方公共服务获得等方面仍面临诸多壁垒。 而国有企业更易获得地方政府提供的优质优价生产要素和资源,可以以较高的缴费水平参加社会保险,社保缴费合规性和参保率较高,并且国有企业员工拥有的养老金水平也较高;部分民营企业以远低于社保缴费的平均水平参加社会保险,社保缴费的合规性较低,甚至有部分民营企业没有参保,这就导致了民营企业员工的养老金处于较低水平。 虽然2020 年阶段性降费政策给予个体户、中小微企业5 个月免征三项社会保险,但由于民营企业本身参保面和足额征缴率就很低,导致其从这一降费政策中的实际受益非常有限。

图3 不同所有制企业城镇职工养老保险足额征缴率

三、城镇职工养老保险足额征缴率的影响因素分析

(一)名义缴费率过高

表3 展现的是我国与部分国家2020 年养老保险名义缴费率的比较。 从表3 可以看出,在《降低社会保险费率综合方案》(国办发〔2019〕13 号)出台后,虽然我国将城镇职工养老保险单位缴费比例从20%降至16%,但是在总缴费率上还是普遍高于表3 中的绝大多数发达国家,仅次于法国,特别是在企业缴费率上我国的缴费水平超过了其他国家。 为了排除不同国家经济发展水平等因素对结论的影响,我们计算了2000—2020 年部分OECD 国家社保缴费收入占GDP 的比重数据,进行比较和分析,结果如图4 所示。 我国这一比重从2000 年的2.75%大幅提高到2020 年的7.45%,2018、2019 年该比重均超过了其他发达国家。 因此,无论是名义缴费率的绝对值还是缴费占GDP 的相对比值,我国的养老保险缴费水平都超过了大部分国家,这无疑会给企业带来沉重的财务负担,影响企业的现金流和经营利润;在养老保险待遇给付水平不高的情况下,缴费与未来所能获得的权益之间联系松散,很多灵活就业人员一达到15 年的最低缴费年限就中断缴费了。 对于缴费群体而言,相对于其他回报率更高的投资渠道,理性的个人不会选择养老保险缴费,或者以较低的基数水平进行缴费,一定程度上导致我国城镇职工养老保险总体足额征缴率较低。

图4 部分OECD 国家社保缴费收入占GDP 的比重(2000—2020 年)

表3 我国养老保险缴费率与部分国家的比较

(二)缴费基数不实

《关于深化企业城镇职工养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6 号)规定,养老保险缴费基数要以上一年度本人月平均工资为基础,在当地职工平均工资的60%~300%的范围内进行核定。 然而,很多地区的缴费基数下限都低于60%的要求。 比如,北京市2019 年养老保险核定时使用的上一年度社会平均工资为8847 元/月,公开数据显示养老保险基数下限设定为3613 元/月,仅为社会平均工资的40.8%,最低缴费基数在北京市当年人均GDP(16.42 万元)的占比为26%,类似的情况在一些基金盈余较多的省份普遍存在。 但是,在一些基金运行状况较差的省份,情况有所不同。 比如,2020 年辽宁省全口径平均工资为6.85万元(月平均工资为5709 元),养老保险缴费基数下限为3284 元/月,为社会平均工资的57.5%,而值得注意的是,最低缴费基数占辽宁省当年人均GDP(5.9 万元)比例为66.8%。缴费基数下限过高将导致大量低收入群体的实际收入低于缴费基数下限,根据国发〔1995〕6号的规定,低于当地职工平均工资60%的,按60%计入,因此,该省区市的实际缴费率将高于名义缴费率,加重了低收入群体的实际缴费负担。 通过不同省份的对比可以看出,缴费基数不实不仅是导致城镇职工养老保险足额征缴率较低的重要原因,还会加剧地区基金收支状况的不平衡。 特别是一些经济较发达省区市因为大规模劳动力人口流入、参保缴费人数较多,基金运行情况也比较好,但这些省区市缴费基数不实的现象也更为普遍,使得我国城镇职工养老保险呈现出 “低足额征缴率-高基金结余” 的总体特征。

(三)城镇职工养老保险统筹层次低,地区间存在 “逐底竞争”

我国城镇职工养老保险统筹层次较低,很多省区市的统筹层次仍停留在市、县一级。 各省区市城镇职工养老保险政策存在较大差异,制度地方分割特征显著,直接导致了各地区在缴费率水平、缴费基数制定、参保资格认定条件等方面各自为政。 在制度的实际运行过程中,各地区实际执行的缴费基数的核定标准存在较大差异,地方政府、雇主和雇员从最大化自身利益出发进行决策,而在养老保险统筹层次较低的背景下,足额征缴率低是各主体达成激励相容的结果。 从地方政府的角度看,其主要目标是提高地方经济增长,往往更倾向于以放松社保征管的方式参与地区经济竞争,并制定针对高新技术企业和个人的社保优惠政策来吸引人才,包括大量的补贴、减免政策。 因此,地方政府缺乏向辖区内企业足额征收养老保险费的激励,甚至在养老保险征缴上存在 “逐底竞争” 的行为。①彭浩然、岳经纶、李晨烽:《中国地方政府养老保险征缴是否存在逐底竞争?》,《管理世界》2018 年第2 期。从雇主和雇员的角度看,企业承担了雇员很大部分的社保缴费负担,因此少缴费有利于企业实现利润最大化;而雇员出于个人利益通常倾向于选择最低的费率和基数进行缴费,更不会有动力监督雇主为其足额缴费,最终导致足额征缴率较低。

另外,养老保险统筹层次低、地区间存在 “逐底竞争” 也是导致我国城镇职工养老保险呈现 “低足额征缴率、高基金结余” 特征的原因之一。 经济相对落后地区的地方政府由于财力匮乏,难以兑现对企业的税费优惠政策条件,长此以往,更多的劳动力人口将流入经济较发达地区。 而养老保险基金收支规模与当地参保劳动力规模和退休人口规模密切相关,这二者均取决于当地的人口结构,受外来流动人口的影响明显。 因此,地区间养老保险制度分割进一步加剧了基金收支状况的地区不平衡。 经济相对落后地区在承受严重劳动力外流的同时,还要负担沉重的养老金给付压力,城镇职工养老保险基金收支缺口持续扩大。

四、提高足额征缴率的政策效果:从基金收支余缺的视角

当前,我国经济正处于恢复发展阶段,在这一背景下,适当提高足额征缴率才能在稳住市场主体的前提下更好地推动养老保险体系健康可持续发展。 本部分构建预测模型,从养老保险基金收支的角度分析提高足额征缴率的政策效果,考察足额征缴率提高到何种水平可以实现基金运行平衡。

本文将从养老保险基金收支缺口、养老金替代率和统筹账户累计余额三个方面研究提高足额征缴率的政策效果。 为简化情况,本文的预测主要基于以下预设:第一,主要关注企业城镇职工养老保险,暂不考虑机关和事业单位的情况。 第二,预测对象上只考虑处于缴费年龄段的参保居民情况,并且对 “企业” 和 “其他” 人员参加企业城镇职工养老保险的情况一起进行预测。②主要原因是我国从2003 年起不再分别公布 “企业” 和 “其他” 参加城镇职工养老保险的人数,很难区分企业和其他身份的人参加城镇职工养老保险的人数。第三,为保证测算的精确度,研究的测算区间为2023—2072 年。 本文以第七次人口普查数据为基础,利用队列要素法对我国城乡分年龄、性别的人口进行预测,在此基础上计算分年龄、性别的参保农民工的养老保险缴费和养老金。 队列要素人口预测方法的基本原理是将人口群体分为若干部分,并根据人口变动规律和预测周期估算不同年龄的尚存人数、死亡人数等。

(一)测算模型与参数设定

根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26 号)的规定,企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保险制度,并明确了 “老人” “中人” “新人” 的概念和待遇确定方式。①在1996 年底前退休的人为 “老人” ,仍按国家原来的规定发给养老金,同时执行养老金调整办法。 在1996 年底前参加工作,在文件颁布后退休的人为 “中人” , “中人” 个人缴费和视同缴费年限累计满15 年的,退休后按月发给基本养老金。 而在1996 年底后参加工作的人为 “新人” ,适用新办法。按上述文件规定,为预测城镇职工养老保险基金的收支缺口,测算的总体思路是,将各个群体的个人账户缴费和统筹账户缴费进行汇总,可以得到城镇职工养老保险基金总收入;同样,将各个群体的养老金进行汇总,可以得到城镇职工养老保险基金总支出;最后,将城镇职工养老保险总缴费减去养老金给付总支出,我们将得到的差额总缴费收入的比值定义为城镇职工养老保险基金收支缺口。

1.养老保险缴费收入

平均缴费工资是对分年龄、性别的养老保险缴费和养老金进行预测的重要基础数据,本文参考蒋云赟的做法,基于2004 年城镇居民入户调查数据,得到包含各年龄段不同性别的工薪收入数据。②蒋云赟:《中国代际核算体系的构建与社会保险制度改革研究》,北京大学出版社2015 年版,第53 页。同时,假设分年龄、性别的人均工薪收入按照各年的人均可支配收入增长率增长,并根据2020 年分年龄、性别、单位的职工人数数据和平均工资校准出企业分年龄、性别的养老金。 我们统一采用校准后的分年龄、性别的企业(含其他)缴费工资,假设收缴率维持不变。 在得到了各年分年龄、性别的参保人数后,再乘以分年龄、性别的平均工资以及收缴率和缴费率,得到未来各年分年龄、性别的养老保险缴费情况。 如式(1)所示:

其中,i和s分别代表年龄和性别,j代表身份,包括参与城镇职工养老保险的干部、职工。 用Z、I(k)和N(k)分别代表养老保险总缴费、个人账户缴费和统筹账户缴费,其中k∈{N,M,O}分别代表 “新人” “中人” “老人” 。xijns为n年度i岁j身份s性别的平均工资,wjn为n年度j身份的缴费率,ajn为n年度j身份进入个人账户的比例,cjn为n年度j身份的参保率,hn为n年度收缴率,Aijns为n年度i岁j身份s性别的人数。

2.养老金支出

根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26 号)的规定, “老人” “中人” 和 “新人” 的养老金计算方式不尽相同,本文通过分年龄、性别退休 “中人” 人数乘以对应的分年龄、性别的养老金来得到各个人群的养老金数额。 这一部分重点关注各个人群分年龄、性别的人数。 根据国发〔1997〕26 号的规定,1996 年底前退休的人属于 “老人” ,1995 年1%人口抽样调查公布的离退休人口分年龄、性别的分布,本文假定1996 年退休人员服从这一分布,且此后 “老人” 数量逐年下降。 《2020 年第七次人口普查年鉴》公布了城市、镇和乡村分年龄、性别领取离退休养老金的人数,本文假设 “中人” 符合这个分布情况。 根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)的规定,退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1 年发给1%。 由于本文计算的是所有参保人员的养老金收支,因此不考虑个人指数化月平均缴费工资和平均缴费工资的差别,可以得到的基础养老金的年份就只与缴费年限有关。 本文根据 “新人” 职工的分布,考虑法定退休年龄和死亡率,得到 “新人” 退休人员的分布。

3.养老金替代率

本文将全部个体按 “新人” 、 “中人” 、 “老人” 、男女、身份等维度,分为男性 “新人” 、男性 “中人” 、男性 “老人” 、女性 “新人” 干部、女性 “新人” 职工、女性 “中人” 干部、女性 “中人” 职工、女性 “老人” 干部、女性 “老人” 职工等9 个大类。 每个大类又分别按年龄分为若干个小类,具体而言,对于9 个大类的每个大类人群,按照退休年龄每一岁都为一个小类,因此,男性从61 岁开始到100 岁,可分为40 个小类,女性干部(56~100 岁)分为45 个小类,女性职工(51~100 岁)分为50 个小类。 由于每一小类领取不同额度的养老金,即其养老金替代率不同,那么为了衡量整个社会的养老金替代率,我们计算每一小类替代率的加权平均值,其权重即为该小类人口占总退休人口的比例。 则n年度整个社会养老金替代率Replacementn用式(4)表示:

4.基准假设下的参数选择

本文预测的2023—2072 年的城镇职工养老保险收支缺口、统筹账户余额和养老金替代率,受到育龄妇女总和生育率、出生性别比、人口死亡率、城镇化率等主要预测参数的影响。模型主要参数的设定如表4 所示。 其中育龄妇女总和生育率、出生性别比的数据来源于第七次全国人口普查数据。

表4 模型主要参数校准

(二)预测结果

在保持总和生育率不变的情况下,本文选取了 60%、70%、80%、90%、100%五档足额征缴率进行测算,以60%的足额征缴率作为基准情形。 图5 ~图7 描绘了2023—2072 年提高足额征缴率对城镇职工养老保险基金收支影响的预测结果。 从图5 可以看出,随着足额征缴率的提高,城镇职工养老保险基金盈余逐步扩大。 预计到2040 年,足额征缴率为100%时的基金盈余为1.27 万亿元,足额征缴率为60%时的基金盈余为1.20 万亿元,前者超过后者约2.47 万亿元。 当足额征缴率为60%时,2028 年当期基金盈余首次出现负值,为-0.12 万亿元,2055 年当期基金盈余达到最低值,接近-3 万亿元。 当足额征缴率提高至100%时,基金将不会出现亏损。

图5 提高足额征缴率对城镇职工养老保险收支缺口的影响预测

图6 描绘了2023—2072 年提高城镇职工养老保险足额征缴率对养老金替代率的影响的预测结果。 虽然随着时间推移,人口老龄化趋势逐渐加重,养老金替代率无疑会不断下降,然而随着足额征缴率提高,养老金替代率将会逐步上升。 如果仍保持目前60%的足额征缴率,则到2045 年将低于0.5,到2070 年养老金替代率将仅有0.42;如果将足额征缴率提高至100%,到2040 年养老金替代率仍能维持在0.6 附近。

图6 提高足额征缴率对养老金替代率的影响预测

图7 反映了2023—2072 年提高城镇职工养老保险足额征缴率对统筹账户累计余额影响的预测结果。 基准情形下,2040 年开始统筹账户累计余额将会出现亏空。 当足额征缴率为80%时,2060 年后统筹账户累计余额将会耗尽,出现负值。 当足额征缴率为90%和100%时,城镇职工养老保险统筹账户累计余额将始终有盈余。 当足额征缴率为100%时,虽然人口老龄化趋势不断加重,但统筹账户累计余额基本可以保持平稳,不会出现显著下降。

图7 提高足额征缴率对统筹账户累计余额的影响预测

五、完善城镇职工养老保险足额征缴的政策思考

提高足额征缴率、做实缴费基数,不仅是降低城镇职工养老保险名义缴费率的重要前提,还关系到我国养老保险体系的健康可持续运行。 未来我国城镇职工养老保险应进一步完善征管体制,提高企业和劳动者的缴费积极性,引导足额征缴,进而缓解养老保险基金收支压力,发挥城镇职工养老保险的保障作用。

(一)进一步推进税务机关征收社会保险费改革,做实缴费基数

做实缴费基数的关键在于如何真实地核定用人单位和职工个人的工资总额。 相较于传统的由社保部门征收,税务部门在信息处理能力、征管服务和执法能力等方面具有显著优势。 因此,税务部门应依托自身的信息和数据优势,加强城镇职工养老保险征缴力度。 在做实缴费基数的基础上,降低名义缴费率,减轻企业税费负担。 同时,在当前阶段,要掌握适度的养老保险征缴力度。 针对不同类型的行业和企业采用差异化的征缴政策,提高政策扶持的精准度,探索建立缴费率企业分类设定方案,通过降低社保费率和出台帮扶政策等手段降低企业社保负担。 对于生产经营困难、纳税信用良好,因确有特殊困难而不能按期缴纳社保费的企业,税务机关可为其设置一个政策过渡期,比照各项税款征收,为企业办理延期缴纳或提供分期缴纳社保费计划,主动帮助困难企业依法足额缴费。

(二)加快推进城镇职工养老保险全国统筹

配合提高足额征缴率、降低名义缴费率的政策,地方政府应出台相关政策积极配合推进养老保险全国统筹,在全国层面逐步统一各省区市的缴费比例和养老保险缴费、领取政策,适当提高中央调剂金上解比例,加大对经济相对落后地区拨付的倾斜度,改善地区不平衡状况。 同时,还应该通过加强基金投资运营、增加财政补贴、加大国有资本划拨力度、动用全国社会保障基金储备等方式,补充养老保险金,为降低养老保险费率提供有利条件。 在推进养老保险全国统筹的前提下,增强居民为个人养老负责的意识,充分发挥个人在养老保险筹资中的主体作用,从而提高足额征缴的内生激励。①周心怡:《发达国家养老保险体系责任分担机制的基本经验及启示》,《东南学术》2021 年第3 期。

(三)完善信息管理系统,增强国民对养老保险体系的信心和信任感

一方面信息管理系统可以使居民的信息收集、更新以及养老保险征缴、发放、运营等一系列环节变得更加简便,减少企业申报纳税时不必要的行政开支;另一方面,个人账户的透明化和实时性使账户持有人可以随时跟踪自己账户的收益和投资情况,从而大大提高参保人对国家养老金体系的心理认可度和未来预期,是提高缴费积极性的重要途径之一。 由于开发和维护信息系统需要大量资金支持,各省区市社保管理部门尚未建立起养老保险信息管理系统,将个人养老保险档案电子化的工作仍有待进一步推进。 在推进养老保险全国统筹的前提下,应建立全国统一的多层次社会保障数据信息系统,为社保、税务、财政等搭建信息联通网络。 加强以家户为单位的信息调查,关于国民收入、资产、婚姻状况等方面的统计信息是国家养老保险得以足额征缴、政府在养老保险领域得以精准施策、社保基金得以平稳健康运行的重要保障。