互动促融合:城市社区协商民主制度效能的实现路向

何 瑾

一、问题提出

协商民主契合城市社区多元化社会背景和治理现代化的价值目的,因此协商民主的制度化日益成为社区治理的重要实践方向。 我国各地城市社区在治理过程中已存在诸多民主协商的做法,比如在讨论社区基建项目、化解邻里矛盾等时都会采用 “居民说事” 、社区调解等协商形式,但这些协商做法都没有制度化。 党的十八大报告明确提出了 “推进协商民主广泛多层制度化发展” ,此后基层协商民主受到中央层面的重视,逐步上升为国家的制度安排。2013 年党的十八届三中全会对社会治理体系作出重要创新,将基层协商民主纳入城市社区现代化治理体系。 2015 年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于加强城乡社区协商的意见》,对明确协商内容、确定协商主体、拓展协商形式、规范协商程序、运用协商成果作出了总体部署。 党的二十大报告进一步强调发展基层协商民主要 “健全各种制度化协商平台” 。①习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2022 年10 月26 日。在中央政策的推动下,近年来各地城市社区积极探索协商民主的制度化模式,形成了 “邻里值班室” “社区协商议事会” 等诸多具有代表性的制度模式,协商民主在化解基层矛盾、推进科学决策、提升公共理性等方面的效用不断显现。 总的来看,基层协商民主在破解城市社区治理难题、促进社会和谐稳定方面发挥重要作用,而基层协商民主的制度化已成为我国社会治理效能提升的优选路径。

虽然目前全国各地的城市社区在探索协商民主制度化过程中产生了诸多有益经验,但很多学者调研指出我国社区协商民主的制度化水平还有待提升,表现为社区协商实践形式化严重,②陈家刚:《城乡社区协商民主重在制度实践》,《国家治理》2015 年第34 期。社区协商的发展后劲不足等。③张敏:《政府供给与基层协商民主生长:基于三地实践的考察》,《学海》2016 年第2 期。关于制约协商民主制度化发展的因素,学者们大致总结了以下三种:其一,主体层面,社会主体协商能力不强,协商的开展与推进严重依赖社区党组织;④余华:《基层协商民主的现状分析与发展对策——以浙江省为例》,《观察与思考》2015 年第3 期。其二,制度层面,社区的协商内容、流程、主体和形式等缺乏制度规范,造成社区协商随意、无序且难持续创新;⑤张平、贾晨阳、赵晶:《城市社区协商议事的推进难题分析——基于35 名社区书记的深度访谈调查》,《东北大学学报》(社会科学版)2018 年第2 期。其三,文化层面,权力集中、统筹管制的政治文化传统不利于协商民主意识的形成,导致居民缺乏公共精神。⑥李晓峰:《社区协商治理的实践价值、问题甄别与实现路径》,《党政研究》2021 年第2 期。本文认为,从主体、制度、文化层面解释社区协商民主的制度化何以发展不充分,虽都有合理之处,但欠缺对协商民主制度与城市社区之间的互动的考量,而这二者间的良性互动是城市社区协商民主制度效能实现的关键。

党的十八大以来,我国大多数的社区协商民主做法,诸如 “社区议事厅” “协商议事会” “社会协商对话制度” 等模式,都是城市基层组织为响应和落实中央关于推进基层协商民主制度化发展的积极探索,因此协商民主主要是作为一种资源或创新形式被 “嵌入” 到我国社区治理体系之中。⑦韩福国:《作为嵌入性治理资源的协商民主——现代城市治理中的政府与社会互动规则》,《复旦学报》(社会科学版)2013 年第3 期。“嵌入性” (embeddedness)由卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)首次提出,用来说明市场与社会的关联,指出经济体系是嵌入在社会关系之中的。⑧卡尔·波兰尼:《大转型:我们时代的政治与经济起源》,刘阳、冯钢译,浙江人民出版社2007 年版,第232 页。美国学者马克·格拉诺维特(Mark Granovetter)创造性提出嵌入性理论,将政治、经济、社会各领域视为相互影响的系统。⑨马克·格拉诺维特:《镶嵌:社会网与经济行动》,罗家德译,社会科学文献出版社2007 年版,第29 页。随后学者们在此研究基础上将嵌入性理论应用于分析不同领域间相互影响、相互关联的问题。 基于嵌入性理论,可将基层协商民主制度视为一种在外力作用下,融入城市社区治理体系之中的工作理念和工作机制。○10张汉:《嵌入与联动:城市社区协商的提升路径——以北京市社区治理机制创新为例》,《社会治理》2019 年第8 期。而在面对城市社区的既有治理体系和日趋异质化的社会结构时,协商民主制度被社区接纳并不断调整以贯通于城市社区治理的各个环节,是协商民主制度效能实现的前提条件。

作为社区协商民主制度化的创新实践,北京市W 区构建了社区民主协商标准体系,在这套标准体系的具体推行过程中,W 区下辖街道与社区结合自身实际情况形成了形态各异的协商模式,从而使得W 区协商民主标准化实践的成效不一。 本文在扎根调研和资料梳理的基础上,对北京市W 区较为典型的三种社区协商模式进行考察,剖析作为嵌入性资源的协商民主制度通过与城市社区互动,化解社区对协商民主标准化做法可能产生的 “排异” ,最终共同提升社区治理效能的机制,以期为我国城市社区协商民主制度化的良善发展提供实践参考。

二、分析框架:协商民主与城市社区的互构

制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程,①塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华、刘为译,生活·读书·新知三联书店1989 年版,第12 页。城市社区协商民主的制度化体现为社区的协商做法被逐步确立为系统的、稳定的规则和章程甚至法律,并不断得到基层群众认同的过程。 在社区协商民主制度化过程中,协商民主与城市社区相互构建(见图1),即作为治理资源和工具的协商民主为城市社区聚合民意、提高居民公共参与、解决社区民生问题,从而提升城市社区的治理效能;在协商民主融入社区过程中,作为治理场域的城市社区则通过行动主体和文化氛围塑造协商民主的模式、影响协商民主的效用。

图1 协商民主与城市社区互构的分析框架

(一)协商民主作为治理资源赋能城市社区治理

新中国成立以来,我国城市基层社会的管理模式历经 “单位制” 和 “街居制” ,②何海兵:《我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制》,《管理世界》2003 年第6 期。如今 “社区” 成为城市新的组织形态。 在社区制下,社会组织、志愿者等社会力量得到蓬勃发展,但也使得社会差异化需求日渐增多,造成了社区的碎片化,③李强、葛天任:《社区的碎片化:Y 市社区建设与城市社会治理的实证研究》,《学术界》2013 年第12 期。产生诸如居民对社区治理的疏离、社会组织活力匮乏、社会矛盾显性化、居民诉求难以得到有效回应④刘凤、傅利平、孙兆辉:《重心下移如何提升治理效能? ——基于城市基层治理结构调适的多案例研究》,《公共管理学报》2019 年第4 期。等问题。 在此背景下,协商民主能够增进民情官意的互动,提高社区决策的科学性;为居民参与社区事务提供 “高度开放的平台” ,⑤韩志明:《理性对话与权利博弈:政协协商与基层协商的比较分析》,《探索》2018 年第5 期。化解城市社会矛盾;同时解决社区民生问题,不断赋能社区的治理。

其一,协商民主以民情民意为基础,保证上情下达、下情上传,提升社区决策效率, “推进决策科学化、民主化” 。⑥房宁:《我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势》,《人民日报》2018 年11 月25 日。老旧小区改造、垃圾分类、停车区域划分等议题,关系老百姓切身利益且对决策者的专业要求极高,单靠党政干部和群众协商,无法确保最终决策的科学性和可行性,因此民主恳谈会、社区听证会、 “协商沙龙” 等形式的协商民主应运而生。 社区居民可以参与到公共事务中并发表意见,社区党政干部也有了一个了解群众真实需求的平台,不仅能通过沟通、协商的方式减少社区内不必要的矛盾纠纷,还可以有目的地改善辖区内的公共服务,增强决策民主性。

其二,协商民主通过为社会多元主体参与基层事务提供平台,推动党政机构对社会诉求的理性协商、有效回应,不断激发出社区内的民主活力。 面对日益多元化和复杂化的社会利益需求,社区协商为街道层级的党政机构、社区党组织、居民委员会、驻社区单位、社区社会组织、业主委员会和辖区内居民等主体的理性参与与良性互动提供了制度平台。 比如,党政机构通过公开征求意见、委托专家、召开座谈会等形式,组织协商并负责落实协商结果;社区成员则在自愿的基础上,以理性沟通的方式表达诉求、理性谈判、平等交流,最终就特定议题达成基本共识;社区志愿组织、社会媒体等社会力量,能够公正客观地为党政机构和老百姓提供建议并监督协商过程。 社区 “有事好商量” 的做法通过调动广大老百姓的积极性,培育社会组织和居民的合作意识和自治能力,增强了社区民主的有效性。

其三,协商民主议题以保障和改善民生为重点,在提升老百姓的获得感、幸福感和安全感的同时完善基层社会治理,①燕继荣、何瑾:《 “以人民为中心” 的制度原则及现实体现——国家制度的 “人民性” 解析》,《公共管理与政策评论》2021 年第6 期。并不断巩固社区党组织的领导。 社区公共空间如何规划、老楼是否加装电梯等问题贴近老百姓的日常生活,社区党组织作为协商民主的组织者,利用协商将容易触发矛盾的问题转换为议题,召集并引导老百姓、社会组织等利益相关者进行理性协商,最终解决问题,维护老百姓切身利益的同时有效化解矛盾。 在组织并参与协商的过程中,党组织履行政治-行政-服务相复合的职能任务,在管理的同时供给各类便民服务,②王浦劬、汤彬:《基层党组织治理权威塑造机制研究——基于T 市B 区社区党组织治理经验的分析》,《管理世界》2020 年第6 期。强化了社区党组织和辖区内民众之间的联系,提升民生服务的水平和质量,满足老百姓对美好生活的向往,促发老百姓对党组织的认同与支持,夯实了社区党组织的执政基础。

(二)城市社区作为治理场域塑造协商民主

协商民主制度融入城市社区的过程中,社区作为治理场域,③李修科、燕继荣:《中国协商民主的层次性——基于逻辑、场域和议题分析》,《国家行政学院学报》2018 年第5 期。不仅为协商民主制度提供了运行空间,其既有的行为主体、文化氛围也对协商民主制度的发展模式进行塑造。

其一,城市社区为协商民主制度的运行提供了行为主体,这些主体的特征及相互间关系决定了社区协商民主制度的模式和效能。 社区协商的参与者主要包括:社区党组织、社区居民委员会、居务监督委员会;社区的驻区单位、社区社会组织、业主委员会、物业管理委员会、物业服务企业和社区居民、社区民警等利益相关方;相关部门及街道办事处;党代表、人大代表及政协委员、群团组织负责人、社会工作者;专业人士及第三方机构等主体。 这些主体的行为选择和互动,对协商民主的运行有直接影响,现实中经常可以看到,有的社区在党委书记或主任的坚持推行和社区工作人员的配合下,社区协商得以常态化运行,而有的社区则由于社区工作人员和居民的不理解不配合使得协商粗放化或形式化;有的社区居民之间形成了 “熟人社会” ,居民热心参与社区事务,协商便得以持续开展;也有的社区在党和人大代表、专家学者等的推动下,协商得以高效、规范运行。

其二,社区内固有的文化氛围也会对协商民主制度进行塑造,推动或阻碍协商民主融入社区的进程。 社区内的文化氛围主要体现为居民的文化素养、居民之间的交往习惯与规则、社区价值与认同等,它不仅会影响社区治理的内聚力,也会影响协商民主目标的达成。 社区居民对社区是否有认同感和积极性? 居民是否具备理性表达能力和妥协精神? 社区居民之间如何交往? 反映出一个社区的文化水平与精神气质,协商民主制度如果要顺利融入社区环境,就必须依据社区居民的行为习惯、价值观念等对自身做出相应的修正。 因此,在推进基层协商民主制度化过程中,很多社区协商的做法都以社区已有的各类文艺活动或议事活动为载体,试图通过一些老百姓喜闻乐见的文化形式,增强社区居民对协商民主的熟悉度和接受度,激发老百姓参与协商的意识。

三、差异化社区协商模式:同一协商民主制度的社区实践

W 区作为北京市的功能核心区,下设15 个街道、259 个社区,辖区内有众多政府机构、学校、大型企事业单位、历史风貌保护区等,社区居民构成复杂,包括机关工作人员、企事业单位职工、外来务工人员等,社会异质化程度高。 W 区的社区状况与我国其他大型城市的情况相似,协商民主在融入社区过程中所面临的问题也同样复杂,而W 区推进协商民主制度化的举措——民主协商标准化试点效果突出,因此可以作为典型案例用于分析城市社区协商民主制度化的具体机制与成效。

(一)民主协商标准体系的制度设计

W 区社区民主协商工作自2014 年开始探索实践,近年,为化解社区协商民主制度化发展的难题,W 区以规范协商议事体系为着力点,向北京市提出基层民主协商标准化试点申请并于2020 年2 月获批,由W 区民政局作为试点承担单位,创建民主协商标准体系。 2021 年7 月,W 区民主协商标准体系开始运行,该体系包括分层协商通用基础、协商主体、协商平台、协商事项、协商程序与评价改进五大子体系,共计19 项标准,同时还制定了统一规范的《基层民主协商意向申请表》《协商议事会通知模板》《社区议事厅使用登记表》《基层民主协商会议记录模板》等,针对实操中经常遇到的各种问题,给出了具体的解决办法。 总的来看,W 区主要从平台搭建、流程规范两个层面对社区协商民主进行了制度设计。

一方面,W 区基层民主协商标准体系创建了胡同(楼院)协商、网格(小区)协商、社区协商、街道分层协商的制度平台。 基层社会中,停车自治、老旧小区改造、环境卫生、物业管理等属于热点、难点问题,W 区为解决这些难题搭建起分层协商的平台。 比如,社区协商以胡同(楼院)议事会、网格议事会、社区协商议事会、居民代表常务会、居民代表大会等为平台,协商事项通过民主协商方式自行解决;街道协商以地区管理委员会、社区代表大会或相关部门专题协商会议为协商平台。 社区落实不了的事项,通过协商成果转办渠道,按照社区协商议事流程,提交 “无法解决事件上报单” 至街道相关科室协调落实、督促办理;涉及市、区级层面的事项,由街道办事处提交至区相关职能部门协调解决。

另一方面,W 区对社区协商的流程进行了规定(见图2),推动议事协商从议题确立、讨论、实施、解决到反馈等各环节形成完整的闭环。 参与协商的主体主要包括社区党组织、社区居民委员会、居务监督委员会、社区内驻区单位和社会组织、相关部门及街道办事处、党代表和人大代表、政协委员、专业人士及第三方机构等。 其中,社区党组织和居民委员会在征集民意、公示协商信息、组织开展协商、落实协商结果过程中发挥主导作用,街道和社区相关行政人员、网格员、社区工作者主要担任协商议事的主持人,居民群众和社会第三方组织主要发挥监督作用。

图2 W 区社区民主协商标准化流程图

(二)标准体系之下的社区协商民主模式

截至2022 年底,W 区的民主协商标准体系在全区15 个街道263 个社区推广试用,为社区协商参与主体的行为提供了外在约束与参照。 然而在这一标准体系的推行过程中,W 区下辖不同社区发展出了具有明显差异的协商民主模式。 如前所述,社区内诸多主体的观念与行为直接影响协商民主制度在社区的落地,因此,本文在调研基础上,根据社区各主体对协商的作用模式,大致将目前W 区协商民主模式归纳为行政权力主导式的 “金字塔” 型、社会力量辐射式的 “同心圆” 型和多元主体触发式的 “多重交叠” 型。

1. “金字塔” 型社区协商:党组织和行政力量主导协商

一些社区在标准体系推行之前已将协商议事作为处理社区日常事务的方式之一,在W区推行民主协商标准体系之后,这些社区的协商民主做法便成为一种工具,用以推动民生政策的执行。 这种协商主要靠纵向的行政权力启动,呈现出 “金字塔” 型(见图3)。 这种类型的协商民主是社区党组织、居委会为提高行政效率而启动的议事形式,社区相关行政人员、网格员等为政策的执行提供支持,居民群众、社会组织、社区内企业等主体在涉及具体议题时被邀请参与协商议事。

图3 “金字塔” 型社区协商民主模式

FS 社区的协商模式是 “金字塔” 型的代表。 FS 胡同12 号院属于拆迁区的老旧平房院,院内违建较多,存在私拉电线为电动车充电等情况,而且住房年久失修,设施设备存在较大安全隐患,院内居民正常生活受到很大影响。 为了消除院落安全隐患和改善院落环境,FS社区党委和社区居委会决定发挥党建引领作用,参照W 区基层民主协商的标准化全流程,推动院落改造提升。

“在对12 号院进行实地走访和征求民意民需后,初步形成三点共识。” FS 社区党委书记、居委会主任介绍, “一是由F 街道城市管理办公室组织实施,拆除12 号院的东面违建;二是对院内的墙面、地面、下水、旱厕、门廊及照明等进行整体修缮;三是制定12 号院居民‘阳光公约’” 。 为了更好推进院落改造工程,FS 社区党委、居委会此后邀请了12 号院常住居民代表、施工方代表、北京市规划和自然资源委员会W 区分局、W 区城管局执法科等区相关委办局和F 街道城市管理办公室、社区建设办公室、城管执法队等参加协商议事会,再次达成一致意见。 最终,FS 社区 “两委” 按照街道、社区、网格(小区)三级协商结果,利用党组织服务群众经费,协调拆迁办、消防部门等为院内进行了更换下水管道、修缮墙面地面、安装路灯、更换水龙头等工程,极大改善了居民的生活条件。

在 “金字塔” 型协商民主实践中,街道、社区、小区网格员之间的权力互动较为频繁,社区居民大多被动参与协商讨论,效能感不强。 街道、社区党委和居委会以 “积极发展全过程人民民主,健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系,构建多样、畅通、有序的民主渠道,丰富民主形式”①《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,人民出版社2021 年版,第39 页。为目标,将协商议事用作政策执行的工具,居民和其他社会主体应邀参与协商,形成公共决议的民意基础。②林雪霏、韩可心:《村庄治理场域与基层协商民主效能——基于福建D 市的案例研究》,《中共天津市委党校学报》2021 年第6 期。这种类型的协商民主,协商主体范围和协商议题的确定都取决于具体的民生政策,居民和其他社会主体在其中的自主性和积极性较低。

2. “同心圆” 型社区协商:社会力量辐射带动协商

在另外一些社区的民主协商标准化实践中,社区党组织、居委会将业主委员会、物业管理委员会、专业社会组织等作为辐射链条,通过这些中介力量动员社区居民或群众代表参与协商。 这类协商主要靠介于行政力量和居民之间的社会力量推动,呈现出 “同心圆” 型(见图4)。 在这种模式中,社区党组织和居委会组织协商的能力和时间有限,接纳其他主体共同设置协商议程;业主委员会、物业管理委员会等具有较高的号召力和权威性,能够组织社区居民和各利益相关方理性参与公共事务、解决利益纠纷;社区居民在议题关涉自身时或被动员后参与协商。

图4 “同心圆” 型社区协商民主模式

DY 社区的实践是典型的 “同心圆” 型协商民主。 DY 社区里的CH11 号院是20 世纪80年代建成的老小区,小区内服务设施大多已不能满足居民需求。 然而居民对待小区改造的态度始终不够坚决,甚至有些居民对社区工作人员产生了一定的抵触情绪。 为了使CH11号院公共空间的改造充分满足居民需求且符合居民心理预期,DY 社区党委按照W 区标准体系的规范,先后组织设计公司、小区业主委员会、物业公司等,通过电话访谈、调查问卷和上门走访等形式征集民意,在最后一次民意摸排中,居民对空间改造项目的支持率高达96%。 在空间改造过程中,组织居民和方案设计团队多次交流,共同参与设计公共空间的功能和小区景观,最终将公共空间改造成 “党群欢乐之家” 。 空间改造完成之后,DY 社区盘活社会资源,邀请中国书店、北京文物公司、电话局、北京银行、华夏银行等12 家单位组成党建协调委员会,通过委员会在公共空间组织开展青少年书画培训、中老年人健康讲座等活动,丰富了社区居民的日常生活。

在 “同心圆” 型协商民主中,社区党委和居委会对于协商的开展和落实处于引领地位,社会组织、相关企业、驻区单位等主体的作用受到重视,成为动员社区居民表达诉求、理性对话的中介。 协商平台主要发挥汇聚民意的功能,居民虽大多数被动员参与协商,但在党组织、居委会、社会组织等营造的氛围带动下,乐于发表意见和看法,较积极地参与公共事务。

3. “多重交叠” 型社区协商:多元主体共同参与协商

还有一些社区在运用民主协商标准体系的过程中,协商议题由居民主动提出,社区党委和居委会代表公共权威作出回应并跟进协商议程,其他社会利益相关主体积极参与议事过程,因此从推动力来看,协商民主呈现出 “多重交叠” 型(见图5)。 这种协商的启动并不依赖于单一主体,而是由多元主体共同推动,协商成为行政力量、社会力量、社区居民平等参与和理性交流的平台。

图5 “多重交叠” 型社区协商民主模式

SP48 号院小区主要包括3 栋20 世纪90 年代建成的老楼,共198 户居民,规划车位98个,有十多位业主无处停车。 此外,小区没有电动车充电桩,小区内拉飞线充电现象十分普遍,存在安全隐患。 为此,部分业主多次找业主委员会、物业管理委员会提议,希望将院内东侧的绿化带改成停车场和电动车棚。 小区物业、物管会成员收到提议后,按照W 区民主协商标准,向社区居委会提出综合改造项目的民主协商意向申请,社区居委会经过调研确定了这一议题并进行公示,之后在小区业主群里招募了各类不同诉求的业主参加议事协商会。协商事项以举手表决的方式确定结果,会后表决结果在社区内进行公示。 对于部分业主提出的需求,进行再一轮协商,最后经过两轮协商,表决结果顺利通过,目前改造项目已进入实施阶段。 一位小院居民表示: “我觉得这样的议事协商形式特别好,大家都按规则表达意见,直奔主题,节约时间。”

“多重交叠” 型协商民主让社区党组织和居委会不再是命令的发出者,而成为社区里社会力量、居民的合作者,在协商全程为其他主体提供服务与指导,并对协商汇聚的民意进行回应;业主委员会、物业管委会、社会团体等组织能够在协商议事中发挥所长,并且能够为社区决策贡献专业知识;居民不再是被邀请或动员参与协商,而是作为协商议题的发起者直接与社区党政力量互动。

四、协商民主制度融入城市社区何以可能?

作为一项制度的W 区民主协商标准体系,在社区实践中发展出 “金字塔” 型、 “同心圆” 型和 “多重交叠” 型三种不同的协商民主模式。 这三种模式对于社区治理来说效用如何,反映了协商民主制度融入城市社区的程度,因此,通过分析三种社区协商民主模式的效能,并反思造成不同效能的原因,有助于明晰协商民主制度融入城市社区的基本路向。

(一)三种社区协商民主模式的效能分析

协商民主制度作为嵌入社区治理体系的一种工作理念和机制,是否被社区所接纳并贯通于社区治理每一环节,可从结构与功能两个维度加以考察。 其一,结构层面的效能,要看协商民主的机制是否与社区治理结构相契合,特别是考虑到协商民主作为全过程人民民主的主要内容,还应考察协商民主是否充分体现全过程人民民主 “全链条、全方位、全覆盖”①《坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》,《人民日报》2021 年10 月15 日。的特点。 其二,功能层面的效能,要看协商民主的推行是否有助于社区治理体系各项功能的有机链接与有效发挥,包括是否实现社区公共决策的科学性和合法性、培育社区居民的参与意识、改善社区民生等社区治理目标。

三种模式的社区协商民主议题丰富、主体范围明确、程序规范,在结构与功能层面各有侧重,但综合来看, “多重交叠” 型协商民主效能最高, “同心圆” 型次之, “金字塔” 型最低。 “多重交叠” 型协商民主的治理结构具有包容性,为多元主体提供利益诉求的制度渠道,通过公开协商、交流培育了居民的参与意识,并且减少了民生政策的执行阻力,对基层民主管理、监督、决策发挥了积极作用,使协商民主制度较好地融入社区治理; “同心圆” 型协商民主将社会力量引入社区治理场域,推动各主体间平等沟通、加深理解,且为社区治理贡献了专业力量,但居民自治性不强,居民参与依赖业主委员会、社会组织等的辐射带动; “金字塔” 型协商民主依赖社区党政结构和行政力量,决策具有一定的封闭性和独断性,居民对公共事务的自主参与度低。

(二)影响协商民主融入城市社区的关键因素

民主协商标准体系是新时代W 区政府强势推动的一项基层协商民主制度,然而在该制度与具体社区环境互动的过程中,产生了差异化的协商模式,反映出协商民主制度与城市社区既有结构的融合和衔接程度不一。 通过对不同协商模式的分析,本文认为社区主体的参与意愿与参与成本、社区协商文化与社会规范,是影响协商制度顺利嵌入社区治理的关键因素。

1.主体参与意愿与参与成本

在社区协商民主制度实施过程中,如果社区干部、居民、社会组织等主体认为协商制度不能给他们带来足够的收益,他们便不愿付出时间与物质成本参与协商制度的实施,这是制约协商制度嵌入社区治理体系的因素之一。

在调研中,多位社区书记都提到一个情况,服务于社区协商技能培训的社会组织通常会考虑参与的成本,由此导致专业化程度不够且具有临时性质。 目前虽有诸多社会组织参与社区治理,但因投入不足,在老年人陪伴、自闭症儿童教育等某一专业领域内深耕且具有影响力的组织很少,同时,与社区合作的社会组织依赖政府购买项目,在社区建设项目结束后立即撤走,少见扎根于某一社区长期提供公共服务。

有鉴于此,应该为社会组织发挥专业技能创造更好的社会氛围,减少社会组织对物质成本的担忧,让社会组织更充分地满足社区居民的个性化需求。 一方面,基层党组织和政府要扶持和培育社会组织,以政府购买服务的方式引入专业社会组织参与基层协商创新。 基层政府并非全知全能,而协商民主有技术门槛,因此政府与法律咨询机构、协商研究机构、协商技能培训组织等建立起公私伙伴关系,共同设计协商的程序与规则并在推行过程中不断调适,使之能够充分发挥党组织和政府的领导优势和各类社会组织的专业能力,保证协商创新的成果具有规范性。 另一方面,也要加强对社会组织的引导,提高其参加协商的质量与能力。 社会组织在为基层创新提供灵感助力和专业把关的同时,也存在逐利性,需要党组织和政府做好政治把关和引导,确保社会组织以维护人民利益、让老百姓满意为目的,真正为基层协商民主创新提供智力支持和专业力量。

2.社区协商文化与社会规范

由于大部分社区都是 “陌生人社会” ,社区成员之间缺乏共同记忆和情感,导致成员参与公共事务的热情不高。①江小莉、王凌宇、许安心:《社区治理共同体的动力机制构建及路径——破解 “奥尔森困境” 的视角》,《东南学术》2021年第3 期。社区干部如果协商理念 “稀薄” ,协商民主的投入将会严重不足。社区居民如果较多考虑参与成本,则往往习惯盲从基层党政领导、业主代表等,充当 “沉默的大多数” ,参与协商议事的主动性不强,普遍存在搭便车心理,自己关心的议题由别人参与解决了就坐享其成。

因此,城市社区应以喜闻乐见的方式提供各类协商实践平台,让社区老百姓在参与的过程中了解规则、遵守章程并将协商内化为日常生活的行为理念与习惯。 一方面,应该加大对协商的宣传力度,将协商融入基层各类文艺活动中,让老百姓在参与的过程中认识、了解周围的人。以此为基础,社区老百姓共同参加公共事务更易达成共识,同时集体活动也增强了民众的获得感和主体意识,激发社区居民的公共精神。 另一方面,还应发挥现代网络平台和社交媒体的多元功能和作用,利用网络论坛、微博、微信朋友圈等,强化老百姓政治参与的热情。 但也应注意要对网络平台的协商加以引导,促进网民们的理性讨论,营造健康民主的网络环境。

五、结论与讨论

基层协商民主制度化已经成为新时代基层社区治理的重要实践方向。 在中央和各地城市社区大力推动协商民主实践的背景下,协商民主的制度化发展仍旧面临诸多梗阻。 目前针对社区协商民主制度化的提升有诸多合理建议,但协商民主制度与城市社区之间的良性互动是城市社区协商民主制度效能实现的关键。 北京市W 区民主协商标准体系这一协商民主制度在社区的实践说明:其一,协商民主具有汇聚民意、促成对话、改善民生的价值,能够为城市社区治理现代化赋能;其二,W 区下辖社区对民主协商标准体系的运用模式有所差别,分别形成了行政力量主导的 “金字塔” 型社区协商、社会力量辐射带动的 “同心圆” 型社区协商、多元主体共同参与的 “多重交叠” 型协商,协商民主制度效能依次递增;其三,同一制度设计之下的协商民主模式和效能不一是由社区的行为主体和社会规范两个因素共同塑造的。

城市社区与基层协商民主处于持续的互动之中,为了推动协商民主制度更好地融入社区治理场域,不仅要完善协商民主制度设计,还需要动员、整合社区内的主体和文化等各类支持性资源。 在主体方面,一是应引导社区领导干部培养协商理念,善于利用协商制度解决治理难题,并将协商民主制度具有的包容、平等、理性等精神融入日常工作当中;二是应通过大众媒体宣传、学习培训等加强基层老百姓对协商民主制度的认识和了解,发动老百姓积极参与协商,增强自身公共意识;三是应为社会组织、物业管委会等社会力量提供良好的发展环境,为社区协商民主制度的发展创造更好的支持环境。 在社会规范方面,应该发挥社会媒体的引导作用,通过网站平台、协商公众号等推广协商做法,形成社区协商民主制度化良善发展的社会氛围。