ESG信息披露制度优化：欧盟经验与中国镜鉴

彭雨晨

(首都经济贸易大学法学院，北京 100070)

公司作为与国家、私人并列的社会第三级1，其行为具有显著外部性。环境、社会和公司治理(Environmental,Social and Governance，以下简称ESG)信息披露制度能够激励公司改变行为，产生正外部性，从而协助社会更好应对气候变化、贫富差距扩大等问题。2尽管我国已构建起初具规模的ESG信息披露制度，但在适用范围、披露内容等方面仍存在一定局限，要求完善该制度的呼声日益增强。2022年11月欧盟通过ESG信息披露领域的里程碑式立法——《公司可持续报告指令》(Corporate Sustainability Reporting Directive，以下简称《指令》)3，全面提高ESG信息披露的强制性、充分性、可比性和真实性，对我国有较强参考价值。鉴于此，本文将总结我国ESG信息披露制度的主要问题和欧盟《指令》的立法经验，为优化我国制度提供建议，助力经济社会高质量发展。

一、我国ESG信息披露制度的二十年演变与主要局限

受国家环境政策、社会政策的持续影响，我国ESG信息披露制度在二十年间逐步发展成熟，目前已初步构建起较为完整的制度框架。但从促进经济社会高质量发展的维度看，现有ESG信息披露制度仍然存在一定局限。

(一)我国ESG信息披露制度的二十年演变

作为公司社会责任思潮的一种制度表达，ESG信息披露制度较早被纳入我国信息披露规则体系之中4，并以上市公司为主要适用对象。其二十年间的发展演变可以划分为兴起、发展、深化三个阶段。

1.2002―2007年：兴起阶段

2002―2007年是我国ESG信息披露制度的兴起阶段。2002年，证监会出台的《上市公司治理准则》第88条标志着我国ESG信息披露进入“规则时代”，但因缺少具体的细化规则支撑，该条款仅具倡导性意义。2006年，深圳证券交易所(以下简称深交所)在《上市公司社会责任指引》中首次明确鼓励上市公司发布覆盖职工、环境、产品、社区等内容的ESG报告。

2.2008―2016年：发展阶段

随着松花江污染等重大环境事件的发生，以及国家可持续发展战略的推动，我国ESG信息披露制度进入快速发展阶段。

第一，自愿披露规则的数量和覆盖面大幅增长。在交易所层面，继深交所之后，上海证券交易所(以下简称上交所)也于2008年出台自律规则，鼓励上市公司披露年度ESG报告。2011年，深交所修订《上市公司信息披露工作考核办法》，将披露ESG报告纳入上市公司考核体系，强化对上市公司披露ESG信息的激励。在证监会层面，2012年修订的《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号——年度报告的内容与格式》(以下简称《年度报告的内容与格式》)第25条第1款亦加入鼓励上市公司自愿披露ESG信息的内容。2016年，证监会出台《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》，鼓励上市公司在年报中披露体现本土特色的扶贫相关信息。

第二，监管部门正式出台强制性环境信息披露规则。2008年上交所发布的《上市公司环境信息披露指引》首次明确要求上市公司披露重大环境信息，特定类型上市公司还应披露更多信息。2012年修订的《年度报告的内容与格式》第25条第2款则规定，属于重污染行业的上市公司及其子公司应在年报中披露重大环境问题等信息。

第三，交易所强制部分上市公司披露ESG报告。从2009年起，沪深交易所连续多年要求深证100指数成份股上市公司、上证公司治理板块内的上市公司、同时在境内境外上市的公司以及金融类上市公司披露年度ESG报告。5

3.2017年至今：深化阶段

2017年以来，可持续发展理念和ESG概念日益为社会所认可，推动我国ESG信息披露制度建设不断深化。2017年证监会修订的《年度报告的内容与格式》形成了更完备的ESG信息披露规则体系，并奠定了现行制度基础。2018年证监会修订的《上市公司治理准则》第95条、第96条形成了ESG信息披露的初步框架。2020年深交所修订的《上市公司信息披露工作考核办法》首次正式使用ESG信息概念。截至2023年9月，涉及ESG信息披露规则的现行监管文件已达20余份，具体如表1所示。

表1 涉及ESG信息披露规则的现行监管文件(截至2023年9月)

结合相关监管文件，我国现行ESG信息披露制度由证监会行政监管规则和交易所自律监管规则共同构成。在证监会层面，2021年修订的《年度报告的内容与格式》是目前我国ESG信息披露制度最主要的规则载体，已覆盖环境、社会和公司治理三大领域，并形成强制披露、不披露就解释、鼓励披露相结合的混合披露模式，具体如表2所示。

表2 《年度报告的内容与格式》中ESG信息披露的主要规则

在交易所层面，沪深交易所对披露内容的规定更为细致。以深交所为例，在《上市公司自律监管指引第1号——主板上市公司规范运作》(以下简称《主板上市公司规范运作》)中新增环保方针、目标及成效等8个自愿披露信息类别，并要求环境影响较大行业的上市公司披露其中7类信息以及环保投资、环境技术开发方面信息，具体如表3所示。此外，深交所还在《上市公司自律监管指南第1号——业务办理》中进一步细化前述披露要求。

表3 深交所《主板上市公司规范运作》中ESG信息披露的主要规则

在ESG报告编制方面，沪深交易所也已初步构建起相关框架。以深交所为例，一方面，深交所《股票上市规则》明确规定上市公司应依规编制和披露ESG报告，而深交所《主板上市公司规范运作》则将之具体化，强制深证100指数成份股公司披露ESG报告，并鼓励其他上市公司披露ESG报告；另一方面，如表3所示，深交所《主板上市公司规范运作》还简要规定了ESG报告应包含职工保护、环境污染等内容。

(二)制度理性下我国ESG信息披露制度的主要局限

制度理性蕴含工具理性、价值理性和法治理性三大基本内核，要求制度建构符合客观规律和法治理念，并体现手段有效性。6以此检视我国ESG信息披露制度，现行制度在ESG信息的生产、识别、利用等环节以及制度体系性方面还存在一定局限，未能完全实现制度设计初衷。

1.强制披露规则的适用范围仍较为狭窄

由于存在“搭便车”和“信号传递不畅”问题，公司往往缺乏自愿披露ESG信息的足够激励。7强制披露是解决激励不足问题的有效手段，但现行规范中强制披露规则的适用范围仍较为狭窄，导致ESG信息供给不足。

上市公司是E S G信息披露的重要主体，但如前文所述，目前负有强制披露ESG信息义务的上市公司并不多。从实践层面看，截至2023年6月，1758家上市公司披露了2022年ESG相关报告，约占上市公司总数的33.76%。8由于国务院国资委出台的《提高央企控股上市公司质量工作方案》要求推动央企控股上市公司披露ESG报告，该类上市公司披露比例已达73.5%，但民营上市公司的披露比例则仅约22.52%。9可见，若无强制披露规则约束，我国上市公司主动披露ESG相关报告的意愿较低。

此外，非上市公司承担ESG信息披露义务的比例还不高。推进可持续发展同样需要非上市公司的行动支持，目前虽有少数监管规则作出强制披露要求，如《关于保险业履行社会责任的指导意见》规定保险公司应每年披露ESG报告，但整体上相关强制披露规则仍较为鲜见，绝大多数非上市公司目前并无强制披露的义务。

2.信息披露内容设计难以充分满足信息受众的使用需求

信息披露制度旨在满足信息使用者需求，协助其作出知情决策。10由于我国ESG信息披露内容设计的精细化程度尚不高，信息受众在使用ESG信息时面临一定困扰。一方面，现行规则缺少一些必要信息类型。例如，表2和表3所列环境信息具有明显的“工业化”特色，其中排污信息等类型主要与环境污染相关，而气候变化等类型的信息尚未被纳入。另一方面，部分ESG信息类型缺少披露细节规定。例如，深交所《主板上市公司规范运作》要求上市公司自愿披露的ESG报告必须包括职工保护信息，而职工权益保护涵盖性别平等、残疾人权益、职工健康等多项具体内容，现有规则并未明确规定此类细节以及相应的定量披露要求，这可能导致上市公司对具体信息的简化披露。

由于前述问题的存在，现行规则下投资者难以全面获知上市公司的ESG信息。既有的一项调查研究显示，“没有信息渠道”连续三年成为ESG投资的最大障碍。11其他利益相关者也面临相似情形。与此同时，ESG信息披露具体内容的不清晰也可能导致投资者和其他利益相关者误解信息真实含义，使ESG信息披露的效果大打折扣。

3.鉴证规则及行业监管规则欠缺

基于“看门人”理论，ESG信息鉴证具有提高信息可信度、减少代理成本的重要功能。12我国尚未规定强制ESG信息鉴证规则，实践中仅有约5%的上市公司自愿聘请第三方对其ESG报告实施鉴证。13对此，学界已形成一定共识，建议我国构建适宜的ESG信息强制鉴证规则。14

但更值得关注的问题是，我国还缺乏ESG信息鉴证行业监管规则。一方面，ESG信息鉴证行业在我国尚处于起步阶段，由于ESG信息与财务信息不完全相同，现有财务审计人员并不能直接提供高质量的ESG信息鉴证服务，因此需要激励性的监管规则促进行业规范发展。另一方面，既有经验表明，上市公司审计造假案例并不少见，强化审计行业监管既能提高信息质量，也能增强投资者对信息披露的信心。15因此，构建有效的监管规则能够促使鉴证行业成为保障ESG信息质量的关键力量，但目前我国相关规则供给还较为短缺。

4.ESG信息披露立法的体系化程度不高

正如有学者所指出的，“法律体系化的功能在于通过对法律形式统一性和价值融贯性的追求与维护，为法律规则间的协调一致提供基础”。16当前我国ESG信息披露立法的体系化程度较低，这也是制约制度运行效果的现实问题。在法律层面，《个人信息保护法》要求相关公司披露个人信息保护社会责任报告，新修订的《职业教育法》规定企业开展职业教育的情况应纳入ESG报告。在监管层面，除证监会、交易所外，其他监管部门也已出台ESG信息披露规则。例如，2021年生态环境部出台的《企业环境信息依法披露管理办法》对环境信息披露进行专门规定；2023年国务院国资委办公厅出台的《央企控股上市公司ESG专项报告参考指标体系》对特定类型上市公司的ESG信息披露予以规范。在ESG信息披露立法供给不足的情形下，多元的披露规则有助于增加监管强度和ESG信息供给，对信息使用者获取ESG信息具有一定积极意义。但这种立法方式可能降低监管协同效能，导致监管盲区等问题，并可能使公司面临更高合规成本。

二、欧盟《指令》的可借鉴性与内容展开

前述制度局限不仅存在于我国，在欧盟等其他法域也有较为明显的表现。欧盟《指令》为应对此类问题构建了较为完备的规则，对我国制度优化具有较强借鉴意义。本文将主要围绕我国制度问题对《指令》中的规则和法理加以总结提炼。

(一)欧盟《指令》的可借鉴性分析

1.所欲解决的制度问题具有相似性

2003年欧盟《会计现代化指令》已要求公司披露某些环境和雇员信息，但这一要求相当模糊，欧盟公司很少据此披露相关信息。172014年欧盟出台第一部关于ESG信息披露的综合立法《非财务报告指令》(Non-Financial Reporting Directive，NFRD)18。由于NFRD的规则设计存在较大缺失，欧盟随后出台的适用指南也未能起到有效的弥补作用，制度初衷未能实现，因此欧盟才出台《指令》作为替代。

详言之，N F R D的规则缺失体现在四个方面：第一，NFRD仅适用于雇员人数超过500名的大型公益公司(public-interest entities)19或大型公益集团的母公司，无法满足急剧增长的信息需求。欧盟2020年发布的《检讨NFRD的公众咨询摘要报告》(以下简称《NFRD检讨报告》)显示，信息使用者认为NFRD无法提供充分信息。20第二，NFRD仅要求受规管公司披露公司商业模式等少数信息，缺乏精细化披露规则和定量指标。对此，《NFRD检讨报告》显示，70%的信息使用者认为非财务信息欠缺相关性，38%的受规管公司认为依据NFRD难以确定信息披露具体内容。第三，NFRD赋予受规管公司选择信息披露框架的自由，但实践效果不甚理想。《NFRD检讨报告》显示，84%的信息使用者认为受规管公司提供的非财务信息不具可比性。第四，NFRD对非财务信息的鉴证要求较低，同时也缺乏鉴证行业监管规则。而欧盟证监会指出，由于缺乏第三方鉴证，非财务信息的可靠性较差，给投资者造成较大困扰。21

对照我国E S G信息披露制度，两者虽存在一定差异，但也面临高度相似的制度缺失：强制披露范围均不够广泛，披露内容的具体设计均较为简略，均未规定统一披露标准，也均缺乏鉴证规则和鉴证行业监管规则。由于ESG信息在可持续金融体系中的基础性地位，披露规则不健全可能严重影响可持续发展转型的努力，甚至产生危及整个金融体系的系统性风险。22为弥补NFRD的制度缺失，欧盟《指令》制定了针对性规则，因此其对面临相似问题的我国具有较强借鉴价值。

2.制度改进所处的社会背景具有相似性

进入21世纪，面对日益严重的环境、社会问题，欧盟致力于实现经济社会可持续发展转型，《指令》是欧盟促进可持续发展制度的核心组件，这也是《指令》出台的重要社会背景。

1992年《欧洲联盟条约》和2007年《里斯本条约》均明确将可持续发展作为条约追求的核心目标。2008年金融危机后，欧盟认为不稳定的金融市场、老龄化、气候变化等问题严重危及欧盟繁荣之路，并制定智能化、可持续和包容性增长的欧盟发展战略。23同时，《2030年可持续发展议程》和《巴黎协定》的相继通过，给欧盟可持续发展目标施加了国际压力。在内外因素的共同影响下，欧盟在2019年出台的《欧洲绿色协议》中设定2050年碳中和及其他可持续发展转型目标24，并在2021年出台《欧洲气候法》，以法律形式强化其2050年碳中和等目标。

为实现可持续发展目标，欧盟认为必须构建与目标相适应的可持续金融体系。《欧洲绿色协议》指出，为实现2030年环境目标，欧盟每年需额外投资数千亿欧元，公共部门资金无法完全负担，引导私营部门投资成为可持续发展转型能否成功的关键因素。25公司ESG信息是私营部门开展可持续发展投资的关键基础，对识别ESG风险具有重要价值。26

可持续发展同样是我国ESG信息披露制度产生发展的主要社会背景。为应对极端天气灾害、贫富差距较大、消费者隐私受侵犯等问题，我国采取了一系列践行可持续发展的举措。例如，2015年党中央和国务院作出“打赢脱贫攻坚战”的决定，2020年我国正式作出“力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的承诺，“十四五”规划提出“实施可持续发展战略”。在资本市场领域，我国监管部门也将ESG信息披露制度视为促进可持续发展的重要支点。可见，欧盟和我国虽然在社会环境上存在一定差异，但均明确了可持续发展的战略方向。因此，在相似社会背景下，欧盟《指令》对我国具有较强的借鉴意义。

(二)强制披露规则适用范围广泛

欧盟投资者同时关注公司财务情况及公司E S G影响，并希望借助其投资力量敦促公司扮演好“公司公民”角色。272021年的调查显示，欧洲地区机构投资者开展ESG投资的比例高达96%，远高于其他被调查地区。28可见，信息使用者对“可持续信息”29的需求较为强烈，既有规则中狭窄的披露范围无法满足其需求。《NFRD检讨报告》显示，72%的被调查对象支持纳入在欧盟上市的大型域外公司，支持纳入大型非上市公司的比例为70%，支持纳入所有上市公司的比例为62%。鉴于此，《指令》规定的强制披露适用范围以上市公司为主，但也包括非上市公司、公司集团、域外公司等多种类型，其范围设定较为适当，值得我国借鉴。据估算，NFRD下受规管公司约为11600家，《指令》下受规管公司则增加至约49000家。30

1.大型公司和中小型上市公司

《指令》第19a条规定可持续信息披露主体包括“大型公司，以及属于《2013/34/EU号指令》第2条第(1)款第(a)项定义的公共利益实体的中小型公司，但微型公司除外”。尽管公益公司概念并不局限于上市公司，但《指令》所指的中小型公益公司仅包括中小型上市公司，同时由于《指令》未强调大型公司的公益属性，故上市或非上市的各类大型公司均负有披露义务。31《指令》序言指出，将大型非上市公司纳入强制披露范围主要基于三点原因：一是该类型公司对欧盟可持续发展具有重大影响；二是出于对该类公司问责不足的担忧；三是信息使用者同样需要此类公司的可持续信息。因此，所有大型公司、上市公司(微型公司除外)均属于披露主体范围。

此外，按照《2013/34/EU号指令》第3条的规定，公司规模根据资产总额、净营业额和雇员人数三项指标界定。如表4所示，若满足三项指标中的两项，则相关公司可以被对应划分为大、中、小或微型公司。

表4 欧盟公司规模界定标准

2.大型集团的母公司

《指令》第29a条规定，大型集团的母公司负有可持续信息披露义务。按照《2013/34/EU号指令》第3条的规定，大型集团的认定指标与前述大型公司的认定指标相同，特别之处仅在于相关数据是从集团公司层面进行统计。

若大型集团的母公司在合并管理报告中披露了集团整体的可持续信息，且子公司相关信息也被包含在内，则子公司只需在其管理报告中披露母公司合并管理报告浏览网址等少量信息即可。

3.域外公司的子公司或分公司

《指令》第40a条规定，当满足相应条件时，域外公司在欧盟的子公司或分公司应披露该域外公司的可持续信息。详言之，当域外公司连续两个财务年度在欧盟净营业额超过1.5亿欧元，且子公司可被归类为大型公司或中小型上市公司时，子公司负有披露义务。当域外公司连续两个财务年度在欧盟净营业额超过1.5亿欧元，分公司的年度净营业额超过4千万欧元，而且域外公司不存在前述子公司时，分公司负有披露义务。《指令》序言中指出，制定该规则是为促使域外公司体现更高的社会责任意识，同时避免域外公司相对于欧盟公司获取不当竞争优势。

按照《指令》规定，域外公司的子公司或分公司应要求域外公司按规定向其提供全部相关信息；若域外公司未予提供，子公司或分公司应对此进行说明，并公开其掌握的全部信息。此外，域外公司应按规定提供针对其可持续信息的保证意见，否则子公司或分公司应对此进行说明。

(三)以使用者为导向的披露内容设计

欧盟认为，投资者和其他利益相关者是推动可持续发展的重要力量。投资者可以践行股东积极主义，实施尽责管理，民间社会行动者、工会等可以与公司对话，非政府组织等可以向公司问责，这些行动均能促使公司改善其ESG表现。缺乏ESG信息会削弱他们采取行动的能力，也不利于欧盟社会市场经济的有效运作。NFRD中有关信息披露具体内容的规定较为概括，难以满足投资者和其他利益相关者日益增长的信息需求。32结合表5、表6可知，《指令》体现出信息使用者需求导向的特征，其要求披露的可持续信息类型较为全面。相较而言，《指令》中多数信息类型未被我国现行规则明确纳入，值得我国规则加以参考借鉴。

表5 《指令》关于可持续信息的具体披露内容

表6 可持续信息披露标准中应包括的信息

1.整体层面应披露的信息类型

根据《指令》相关规定，受规管公司在整体层面应披露的信息类型明显增多，具体如表5所示。第一，大型公司和中小型上市公司均应披露关键无形资源信息。所谓关键无形资源，是指公司经营模式所根本依赖的、为公司创造价值的、无实体形态的资源。《指令》序言指出，要求披露关键无形资源信息的原因是其与公司可持续信息紧密相关，对投资者评估公司发展、表现和地位等较为重要。

第二，按照公司规模差异设置轻重不同的披露负担。如表5所示，大型公司和大型集团的母公司应披露第2～11项信息，而中小型上市公司、小型非复杂机构、自营保险公司、自营再保险公司等仅需披露6类信息。

第三，大型公司与大型集团的母公司应披露经营与价值链信息。在成员国将《指令》转换为国内法并开始实施的前三年，此类公司若未获取所有必要价值链信息，可仅披露其为获取所有必要价值链信息所做的努力、未能获取的原因及未来获取计划。此外，若某类信息涉及尚在进行中的谈判，本身不具财务重大性，同时披露该信息可能严重损害公司商业利益，则成员国可豁免披露该信息。

2.可持续信息披露标准中的信息披露要求

《指令》第29b条明确规定了可持续信息披露标准应遵循的要求。第一，可持续信息披露标准中应纳入环境、社会与人权、公司治理等类别信息，具体如表6所示。第二，为确保信息质量，可持续信息披露标准应要求公司披露的可持续信息具有可理解性、相关性、可验证性、可比性和陈述忠实性。第三，可持续信息披露标准不应对公司造成不合比例的负担。第四，可持续信息披露标准中应适当要求公司披露预测性信息和回顾性信息、定性信息和定量信息。其中披露预测性信息的价值尤为凸显，因为现阶段此类信息较少被供给，但又属于可持续投资所必需的信息。第五，可持续信息披露标准应考虑公司收集价值链信息的难度，并对公司价值链信息披露设定恰当的要求。针对价值链中的中小型公司，披露标准要求公司收集的信息不应超过《指令》第29c条所规定的中小型公司可持续信息披露标准的要求。

(四)较为完善的鉴证规则及行业监管规则

调查显示，87%的投资者认为公司披露的可持续信息存在“漂绿”问题。33但由于NFRD规定鉴证机构只需检查受规管公司是否提供非财务报表或独立报告，不必核实具体内容，因此鉴证效果不佳。《NFRD检讨报告》显示，67%的被调查对象支持更严格的鉴证要求。对此，《指令》规定了较为精细的强制鉴证规则和鉴证行业监管规则，以提升鉴证效果。

《指令》创设了两类保证制度：有限保证和合理保证。有限保证要求鉴证人员执行较少的核验程序，并以否定形式作出鉴证结论，即鉴证人员应声明其没有发现公司披露的可持续信息存在虚假陈述行为。合理保证要求鉴证人员开展大量工作，并以肯定形式作出鉴证结论，即鉴证人员应声明公司披露的可持续信息是否符合预先确定的鉴证准则。按照《指令》第26a条规定，欧盟计划逐步由有限保证过渡至与现有财务报告保证水平相似的合理保证。

更具借鉴意义的是，由于可持续信息鉴证行业正处于起步阶段，《指令》构建起完整的鉴证行业监管规则，以激励和规范鉴证行业发展。第一，《指令》采取系列措施避免鉴证市场过度集中带来的法定审计师独立性丧失风险。其一，增强鉴证机构选任的灵活性。《指令》规定财务信息和可持续信息可分别由不同法定审计师实施鉴证。同时《指令》还允许由独立保证服务提供商对可持续信息实施鉴证。其二，保障新型鉴证机构的执业权利。《指令》规定独立保证服务提供商应适用与法定审计师相同的监管规则，但同时也应考虑其自身特点，以确保鉴证行业的公平竞争环境。此外，独立保证服务提供商享有充分的执业自由度，可以在所有成员国内开展可持续信息鉴证服务。其三，法定审计师在提供可持续信息鉴证服务的特定期限内，被禁止提供咨询服务等特殊类型服务。

第二，《指令》通过修改《2006/43/EC号指令》，将财务信息审计行业监管框架拓展应用于可持续信息鉴证，从而构建起较为完善的可持续信息鉴证行业监管规则。例如，《指令》规定，《2006/43/EC号指令》中关于财务审计情景下的职业道德、独立性、客观性、保密和职业秘密、调查、制裁、监督等规则均适用于可持续信息鉴证情景。

第三，《指令》通过提高鉴证机构能力等方式确保可持续信息鉴证质量。例如，《指令》规定，独立保证服务提供商应通过继续教育获得可持续信息鉴证的必要知识，法定审计师原则上应完成至少8个月的实践培训以确保其具备提供服务的能力。再如，《指令》要求建立针对可持续信息鉴证服务的质量保证审查体系。

(五)统一性与差异化相容的规则体系

《指令》较好实现了规则的体系化，并在确保规则统一的同时保留差异化空间。如前所述，我国制度体系化程度相对较低，目前也未制定具体披露标准。因此，《指令》相关规则和欧盟实践可为我国探索提升制度体系化水平提供参照。

1.以统一规则指导分类制定标准

缺乏统一信息披露标准是N F R D的重要缺失，且《NFRD检讨报告》显示，74%的被调查对象支持中小型公司使用更简化的披露标准。对此，《指令》在统一规定各类公司应披露的信息类型的基础上，还要求欧盟委员会根据公司规模、行业属性、地域属性出台分类标准，实现内容具体化。

针对大型公司和大型集团的母公司，《指令》第29b条规定欧盟委员会应在2023年6月底之前出台第一阶段的披露标准，其中包括表5所列的第2～10项信息。欧盟委员会已于2023年7月底通过第一阶段12项披露标准，具体内容如表7所示。在2024年6月底之前，欧盟委员会应出台第二阶段披露标准，其中包括公司所属行业的特定信息，以及表5所列第2～10项信息的补充规定。

表7 ESRS体系

针对中小型上市公司，《指令》第29c条规定欧盟委员会应在2024年6月底之前出台适合其特征的披露标准，以避免给中小型上市公司造成不合理披露负担。该披露标准只需包含表5所列第2项、第5项和第7～9项信息，并考虑第29b条中的信息披露要求。

针对域外公司的子公司或分公司，《指令》第40b条规定欧盟委员会应在2024年6月底之前出台披露标准，该标准应遵循第40a条的规定。不过，此类公司也可适用大型公司的披露标准或以与此类标准相当的方式起草。

2.由专职机构统一制定披露标准体系

根据《指令》规定，欧洲财务报告咨询小组(European Financial Reporting Advisory Group，EFRAG)负责统一制定前述分类标准——亦被统称为《欧洲可持续报告标准》(European Sustainability Reporting Standards，ESRS)，从而进一步保障标准统一性。ESRS分为四类：一般标准、议题标准、行业标准和特类标准34，均在EFRAG提交给欧盟委员会审批后正式生效。一般标准和议题标准已由EFRAG于2022年底制定完成，并已经欧盟委员会审议通过。35

一般标准类似立法文件的总则部分，以指导议题标准、行业标准的编制和适用，其由ESRS 1和ESRS 2组成。ESRS 1主要对《指令》中的重要概念和原则等进行界定，同时也设定公司编制可持续信息报告时所应遵守的要求。ESRS 2确立后续标准的统一编制结构，包括治理，战略，影响、风险和机会管理，指标与目标四项。《指令》要求编制披露标准时应尽可能考虑国际上相关的可持续信息披露、温室气体排放等标准，并考虑欧盟已有的相关立法和标准。前述四项编制结构正源自重要国际标准，体现欧盟追求标准一致性的理念。36

议题标准和行业标准类似分则部分，对不同情境作出具体规定。议题标准由ESRS 3至ESRS 12共10项标准组成，均为表6所列披露内容，其中环境类议题标准占比较大。在功能上，议题标准在ESRS 2规定的一般披露要求的基础上，就某一议题作出更具体的披露要求。在内部结构上，议题标准主要包括影响、风险和机会管理，指标与目标两类项目。在具体内容上，每类议题标准均设置二级指标甚至三级指标，并对这些指标作出定性披露和定量披露的要求。

行业标准适用于特定行业公司，能够补充议题标准中未能涵盖的信息，并给予不同行业公司更细致的披露指引。目前行业标准尚在编制过程中，预计EFRAG将制定约40份行业标准。37

特类标准适用于特殊类型公司，具体包括中小型上市公司披露标准和域外背景公司披露标准。目前特类标准亦处于编制过程中，根据《指令》的规定，预计将于2024年出台。

(六)相称性原则

相称性原则，又称比例原则，由适当性、必要性和均衡性三个子原则构成，其核心意涵是公权力机构在确保达成其目的的前提下，应选择对私权利影响最小的手段。38与一般公权力行为相类似，强制性可持续信息披露制度同样是公权力对公司权利的限制，因而也应受相称性原则的检验与再限制。

《指令》中许多规则都体现相称性原则的要求。例如，为实现可持续信息的充分供给，《指令》大幅扩大披露主体范围，但同时欧盟立法者也注重平衡披露给信息受众带来的好处和给公司带来的成本负担。第一，《指令》将微型上市公司排除在受规管公司范围外。第二，中小型上市公司说明原因后，其适用《指令》的起始时间可晚于大型公司。第三，中小型上市公司的披露义务有所减轻。具体如表5所示。

三、我国ESG信息披露制度的优化建议

ESG信息披露制度可以成为推进高质量发展的有力制度工具。欧盟《指令》对解决前述制度局限体现出较大优势，因此能够为我国ESG信息披露制度的优化提供一定的借鉴经验。结合欧盟《指令》和我国国情，本文提出如下制度优化建议。

(一)适当扩大强制披露规则的适用范围

理论研究表明，强制性ESG信息披露规则有助于提高公司经营绩效，缓解我国投资者忽视长期价值的问题，而且不会产生过高的合规风险和诉讼风险。39如前所述，我国强制披露规则的适用范围较为狭窄，难以完全满足推进高质量发展的时代需要，因此宜考虑适当扩大强制披露规则的适用范围。

然而，如何确定强制披露规则的适用边界仍需探讨。结合序言和相关规则来看，欧盟《指令》确定披露范围的核心标准是公司对ESG事务的影响力，次要标准是相称性原则。若公司对ESG事务具有较强影响力，其自然是推进可持续发展的重要一环，信息使用者也需要该公司的ESG信息，因此该公司应归入披露范围；但当公司规模较小、披露成本高于披露收益时，则不应强制该公司披露ESG信息。因此，影响力标准和相称性原则是判断强制披露边界的适宜标准，并可为我国所借鉴。

以前述标准观之，我国宜考虑将上市公司全部纳入披露范围。原因在于，我国上市公司普遍规模较大，若以前述欧盟的公司规模界定标准为参考，我国绝大多数上市公司满足中型或大型公司标准，同时上市公司对气候变化、劳工权益等问题有着直接且深远的影响，其ESG信息对信息使用者作出投资决策有较强参考价值。

部分非上市公司也宜纳入强制披露范围。其一，大型公司和大型集团的母公司。40此类公司规模较大，对ESG事务显然也具有重要影响。例如，字节跳动虽未上市，但不可否认其对消费者隐私保护等ESG事务影响重大。其二，在我国有重要业务活动的域外公司的子公司或分公司。我国吸引外资数量长期位居世界前列，星巴克、耐克等大量域外公司在我国设立子公司或分公司开展生产经营活动，同样可能对我国ESG事务产生重要影响。因此，建议要求此类公司披露其在我国产生的ESG信息。参考欧盟《指令》，我国可考虑设置净营业额标准，确定负有ESG信息披露义务的公司范围。

此外，基于相称性原则，大型集团的披露主体宜限定在母公司层面，只要母公司已披露子公司ESG信息，则子公司无需再重复披露。我国存在为数不少的大型集团，例如三峡集团有长江电力、湖北能源、三峡能源等多家上市公司，适用该规则可以减少集团整体的披露成本。

(二)使用者导向下精细化设计披露内容

在财务信息披露领域，基于信义义务理论和效率理论，信息披露需以满足投资者需求为目标，既应披露足够数量的信息，又应关注信息对投资者的可用性。41基于相似逻辑，ESG信息披露具体内容的设计也有必要坚持以使用者需求为导向。如前所述，我国现行制度在信息类型和披露细节方面存在一定不足，欧盟《指令》则在该方面构建起较为完整的体系，可供我国对披露内容的精细化设计时加以借鉴。

第一，我国现行规则暂未要求公司从整体层面披露其ESG表现，这不利于信息使用者判断公司整体情形。而如表5所示，《指令》设计了较完整的信息规则以呈现公司整体ESG表现，其中的第1～6项、第8～10项信息类型值得我国借鉴。但第7项和第11项信息均涉及公司与其上下游合作者的复杂沟通，会显著增加披露成本，目前不适合纳入我国规则。

第二，参考表6完善我国三类ESG信息的具体内容。其一，新增环境信息类型。我国现行规则已重点关注污染信息，且正积极推进碳达峰碳中和目标，因此建议考虑在规则中纳入表6中第1～4项环境信息。但第6项环境信息“生物多样性与生态系统”并非我国社会当前高度关注的环境问题，因此暂不必纳入。

其二，新增社会信息类型。社会信息与国情关系密切，表6中社会信息主要为雇员权益和人权保护，具有突出的欧盟特色。但此类信息并不都是我国信息使用者的重点关注对象。借鉴《指令》细化雇员权益信息的立法逻辑，同时结合我国实际情况，建议考虑在规则中明确纳入性别平等、残疾人就业、健康与安全、发展与培训、防止职场骚扰等信息类型。同时，结合国家发展战略，我国可新增共同富裕等信息类型。

其三，新增公司治理信息类型。我国现行规则未规定公司ESG治理信息，但此类信息对信息使用者了解公司管理层ESG事务处理能力等意义重大。《指令》在该方面的规则设计考虑较全面，我国可考虑纳入表6中所示的第1～3项公司治理信息。第4项公司治理信息“政治影响力行动”目前并不为我国信息使用者所重视，第5项公司治理信息则已规定在我国社会信息类型中，故这两类信息均无需新增。

第三，分类制定E S G信息披露具体标准。在内容上，我国可参考欧盟做法，根据公司规模与背景差异制定适用于不同类型公司的披露标准，同时根据议题、行业的差异制定一般标准、议题标准、行业标准。不同类型ESG信息披露标准能够给予公司更明确的披露指引，也有利于信息使用者更有效理解ESG信息，并契合相称性原则的要求，而且分类标准体系也符合国际主流ESG信息披露标准的做法。42

(三)构建ESG信息鉴证规则及行业监管规则

独立鉴证有助于提高ESG信息的准确性43，故建议我国探索构建强制鉴证规则和适宜的鉴证标准，但更重要的是，我国应考虑构建ESG信息鉴证行业监管规则。《指令》相关规则较为丰富，可以为我国提供一定的参考。

第一，我国E S G信息鉴证业务可继续由审计师执行，不必引入新型鉴证主体。如前所述，欧盟《指令》采取了引入独立保证服务提供商等一系列措施，这是因为欧盟审计市场的集中度过高，2018年的调查显示，前4大机构占据70%的欧盟审计市场份额。44反观我国，审计市场集中度总体平稳，按收入统计，2021年上市公司年报审计市场中前10大机构的集中度约为62.9%。45因此，我国审计市场并未出现垄断风险，也不必引入独立保证服务提供商。不过，我国可以参考《指令》规则，适度扩大公司选任鉴证机构的灵活性，允许不同审计师分别对财务报告和ESG报告实施鉴证。

第二，参考《指令》做法，可将财务审计行业监管规则拓展应用于ESG信息鉴证行业，以构建起完整的ESG信息鉴证行业监管框架。财务审计和ESG信息鉴证本质上都属于鉴证服务，目前我国ESG鉴证服务主要由会计师事务所提供，因此沿用财务审计行业监管规则具有妥当性。

第三，建议我国构建相应监管规则，鼓励ESG鉴证行业发展，同时提高ESG信息鉴证质量。目前我国开展ESG鉴证服务的市场机构并不多，因此有必要考虑出台激励性规则，推动鉴证行业快速发展。此外，气候变化、消费者隐私安全等ESG信息与传统财务信息存在差异，从事ESG信息鉴证的执业人员未必具备处理此类信息的专业能力，因此建议我国建立鉴证人员培训、考试、职业道德等方面的相关细则，尽快提高ESG信息鉴证人员专业能力。

第四，建议强化对鉴证人员不当行为的监管规则设计。结合财务审计的监管经验，因为ESG信息鉴证费用由公司支付，鉴证机构可能屈从于委托人利益而从事不当行为，导致“看门人机制”出现失灵问题。46对此，我国可通过确立有限连带赔偿责任、加强行政处罚力度等方式，强化对ESG信息鉴证人员不当行为的威慑。

(四)双措并行完善ESG信息披露立法体系

为避免监管重叠、监管空白等问题，我国宜提升ESG信息披露制度的体系化水平。虽然上市公司是ESG信息披露的主力军，但具有重要影响的非上市公司亦肩负促进可持续发展之责，也应披露ESG信息。而且，ESG信息披露制度的有效运作需要一系列配套规则作为支撑，如适当的ESG信息鉴证行业监管规则。而鉴证行业传统上属于财政部监管范畴，构建鉴证行业规则涉及财政部相关监管规则的制定或修改。因此，ESG信息披露立法是一项复杂的系统工程，较难一蹴而就，宜分别从短期和长期考虑ESG信息披露制度体系化完善问题。

从短期看，可考虑利用《公司法》修订的契机，推动在《公司法》中作出原则性规定，并由证券监管部门制定适用于上市公司的ESG信息披露规则。第一，为增强ESG信息披露制度的合法性，建议在《公司法》中新增相应条款。现行《公司法》第5条第1款仅笼统规定公司应承担社会责任，没有涉及ESG信息披露事项。2023年9月发布的《公司法(修订草案三次审议稿)》第20条第2款有所进步，鼓励公司披露ESG报告，体现出将公司社会责任法律化的意图47，但该规定与ESG信息披露制度向强制披露发展的时代方向仍存在一定距离。因此，建议利用《公司法》修订契机，在其中明确规定“公司应当依照法律法规的规定披露ESG报告”。

第二，上市公司是ESG信息披露的主要群体，在上市公司范围内先行实施ESG信息披露规则，可最大程度满足信息使用者需求，亦可积累相关监管经验。因此，若此次《公司法》修订能够增加前述条款，建议证券监管部门配合《公司法》修订制定相对简化的披露规则；即使此次《公司法》修订未能增加前述条款，亦建议证券监管部门基于其固有职权，探索出台ESG信息披露规则的可行性。此外，为监督上市公司ESG信息披露行为，建议证券监管部门针对ESG信息虚假陈述、ESG评级等事项进一步完善配套规则。

从长期看，由于前述短期内证券监管部门制定的披露规则宜聚焦当前急需解决的重大问题，且规则相对简化，在积累实践经验后，宜考虑由国务院制定《公司ESG信息披露条例》(以下简称《条例》)，并由相关部委完善相应配套规则。第一，按照《立法法》第72条的规定，ESG信息披露制度属于执行《公司法》的事项，故宜由国务院制定《条例》，且ESG信息披露制度涉及多部委监管职能范围，由国务院进行统一立法，也能节省监管协调成本。在内容上，《条例》宜就前文所述的强制披露适用范围、主要披露内容、强制鉴证和鉴证行业监管等事项作出全面规定。

第二，由于《条例》具有原则性，仅对披露内容作出概括性规定，故建议相关部委结合《条例》完善相应配套规则。其一，在《条例》出台后，宜由财政部下属会计准则委员会主导制定ESG信息披露标准。由财务准则制定机构承担ESG信息披露标准制定工作，是国际上较为通行的做法，欧盟ESRS的制定机构EFRAG本身即负责欧盟会计准则制定工作。我国会计准则委员会负责企业会计准则及相关文件的制定工作，已积累丰富经验，因此ESG信息披露标准也较适合由其主导制定。其二，如前文所述，我国宜由审计师提供ESG信息鉴证服务，在《条例》明确ESG信息鉴证行业监管方针后，财政部、中国注册会计师协会等相关单位有必要据此对培训、考试、认证、惩戒等事项加以系统谋划和规范。其三，待《条例》、披露标准以及鉴证行业监管规则等规范性文件出台后，建议证券监管部门结合新规则对上市公司ESG信息披露监管规则进一步优化完善。 ■

[基金项目：首都经济贸易大学新入职青年教师科研启动基金“新发展理念下ESG信息披露制度研究”(项目编号：XRZ2023014)]

注释

1.参见邓峰.普通公司法[M].北京: 中国人民大学出版社, 2009: 7.

2.参见黄韬, 乐清月.我国上市公司环境信息披露规则研究——企业社会责任法律化的视角[J].法律科学(西北政法大学学报), 2017,(2): 121.

3.DIRECTIVE (EU) 2022/2464 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 14 December 2022 amending Regulation (EU) No 537/2014, Directive 2004/109/EC,Directive 2006/43/EC and Directive 2013/34/EU, as regards corporate sustainability reporting.为简化引注，下文涉及《指令》的内容不再一一标注引用。

4.社会责任信息、ESG信息内涵高度相似，本文统称为ESG信息。非财务信息和可持续信息的内涵也与ESG信息相似，但为尊重欧盟使用习惯，后文在涉及两部指令时仍分别使用指令规定的称谓。

5.例如参见深圳证券交易所.关于做好上市公司2012年年度报告披露工作的通知[EB/OL].[2012-12-31].http://www.szse.cn/disclosure/notice/general/t20121231_501057.html.

6.参见江国华.中国特色社会主义政治发展道路的法哲学阐释[J].武汉大学学报(哲学社会科学版), 2023, (2): 14-17.

7.参见彭雨晨.强制性ESG信息披露制度的法理证成和规则构造[J].东方法学, 2023, (4): 156-157.

8.参见李云琦等.贝壳财经《A股上市公司2022年度E S G质量报告》[EB/OL].[2023-07-19].http://www.bkeconomy.com/detail-1689734656129355.html.

9.参见王遥、刘学东主编.中国上市公司ESG行动报告(2022―2023)[EB/OL].[2023-08]: 30.https://nbd-luyan-1252627319.cos.ap-shanghai.myqcloud.com/nbd-console/1e05aec6a11e84f7217f5935 3c766403.pdf.

10.参见郭雳, 武鸿儒, 李胡兴.注册制改革下招股说明书信息披露质量提升建议[J].证券市场导报, 2023, (1): 12.

11.参见中国责任投资论坛.中国责任投资年度报告2022[EB/OL].[2022-12]: 43.https://www.chinasif.org/products/csir2022.

12.参见[美]约翰∙C.科菲.看门人机制：市场中介与公司治理[M].黄辉, 王长河, 等译.北京: 北京大学出版社, 2011: 序言4.

13.参见匡继雄.ESG报告含金量亟待提升[EB/OL].[2023-06-13].http://www.stcn.com/article/detail/890027.html.

14.例如参见王鹏程.可持续发展信息鉴证服务的发展机遇与战略应对[J].财会月刊, 2022, (16): 88-89.

15.参见郭雳.注册制下我国上市公司信息披露制度的重构与完善[J].商业经济与管理, 2020, (9): 96.

16.参见靳文辉.论金融监管法的体系化建构[J].法学, 2023, (4):134.

17.See Szabó D, Sørensen K.New EU directive on the disclosure of non-financial information (CSR)[J].European Company and Financial Law Review, 2015, 12(3): 312.https://doi.org/10.1515/ecfr-2015-0307.

18.DIRECTIVE 2014/95/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 22 October 2014 amending Directive 2013/34/EU as regards disclosure of non-financial and diversity information by certain large undertakings and groups.为简化引注，下文涉及NFRD的内容不再一一标注引用。

19.按照欧盟《2013/34/EU号指令》的规定，公益公司包括上市公司、信贷机构、保险公司以及成员国指定公司等类型。因此，公益公司与公众公司概念存在交集，但并不完全等同。

20.See European Commission.Summary report of the public consultation on the review of the non-financial reporting directive[EB/OL].[2020]: 3-4.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=PI_COM:Ares(2020)3997889.为简化引注，下文涉及该文件的内容不再一一标注引用。

21.See European Securities and Markets Authority.Sustainable finance roadmap 2022-2024[EB/OL].[2022]: 20.https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/esma30-379-1051_sustainable_finance_roadmap.pdf.

22.See Halper J, Bussiere S, Shriver T.Investors and regulators turning up the heat on climate-change disclosures[EB/OL].[2021-10-04].https://corpgov.law.harvard.edu/2021/10/04/investors-and-regulatorsturning-up-the-heat-on-climate-change-disclosures/#123b.

23.See European Commission.EUROPE 2020: a European strategy for smart, sustainable and inclusive growth[EB/OL].[2010]: 7-19.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52010DC2020.

24.See European Commission.The European green deal[EB/OL].[2019-12-11]: 2-3.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1 588580774040&uri=CELEX%3A52019DC0640.

25.See European Commission.The European green deal[EB/OL].[2019-12-11]: 15-17.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1588580774040&uri=CELEX%3A52019DC0640.

26.European Parliament resolution of 6 February 2013 on corporate social responsibility: accountable, transparent and responsible business behaviour and sustainable growth.

27.See Balp, G, Strampelli, G.Institutional investor ESG engagement: the European experience[J].European Business Organization Law Review, 2022, (23): 870-872.https://doi.org/10.1007/s40804-022-00266-y.

28.See Global Asset Management.ESG in a pandemic world[EB/OL].[2021-10-13].https://institutional.rbcgam.com/en/us/researchinsights/article/esg-in-a-pandemic-world/detail.

29.与物理风险、转型风险、声誉风险等相关的信息虽然不满足会计准则的披露要求，但在事实上体现出财务重大性，无法被“非财务信息”概念所涵盖，因而欧盟在《指令》中使用“可持续信息”的概念。不过，两者的核心含义并无较大差别。See European Commission.The review clauses in directives 2013/34/EU,2014/95/EU, and 2013/50/EU[EB/OL].[2021-04-21]: 17.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021DC0199&qid=1693307590264.

30.See BDO.EU sustainability reporting-comparison of draft CSRD to NFRD requirements[EB/OL].[2022-05-24].https://www.bdo.com/insights/advisory/eu-sustainability-reporting-comparison-of-draft-csrd-tonfrd-requirements.

31.See PwC.CSRD was adopted-new sustainability reporting obligations in the EU start[EB/OL].[2022-11-30].https://www.pwc.lu/en/newsletter/2022/csrd-was-adopted-new-sustainability-reportingobligations-in-the-eu-start.html.

32.See European Commission.Fitness check on the EU framework for public reporting by companies[EB/OL].[2021-04-21]: 5-6.https://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021SC0081.

33.See PwC.PwC’s global investor survey 2022: the ESG execution gap[EB/OL].[2022].https://www.pwc.com/gx/en/global-investor-survey/PwC-Global-Investor-Survey-2022.pdf.

34.See Prete C D.EFRAG update on European Sustainability Reporting Standards (ESRS)[EB/OL].[2023-04-27].https://www.efbs.org/wp-content/uploads/2023/05/Praesentation_EFRAG.pdf.

35.See European Commission.The commission adopts the European sustainability reporting standards[EB/OL].[2023-07-31].https://finance.ec.europa.eu/news/commission-adopts-european-sustainability-reportingstandards-2023-07-31_en.第一批标准文本可以参见https://ec.europa.eu/finance/docs/level-2-measures/csrd-delegated-act-2023-5303-annex-1_en.pdf，为简化引注，下文涉及相关内容时不再一一标注引用。

36.参见黄世忠.可持续发展报告迈入新纪元——CSRD和ESRS最新动态分析[J].财会月刊, 2023, (1): 5.

37.See Schérer O.EU newsletter sustainability reporting[EB/OL].[2022-11]: 15.https://images.content.pwc.com/Web/PwCGlobal/%7B131cca16-b4b2-45cf-952e-9ddbaa28c12e%7D_EU_Newsletter__5_-_Sustainability_Reporting.pdf.

38.参见梅扬.比例原则的适用范围与限度[J].法学研究, 2020,(2): 58-59.

39.参见楼秋然.ESG信息披露：法理反思与制度建构[J].证券市场导报, 2023, (3): 28-30.

40.关于大型公司的划分标准，可以参考《统计上大中小微型企业划分办法(2017)》(国统字〔2017〕213号》等规范性文件。

41.参见程茂军, 徐聪.投资者导向信息披露制度的法理与逻辑[J].证券市场导报, 2015, (11): 66-70.

42.参见王鹏程, 黄世忠, 范勋, 徐真.制定中国可持续披露准则若干问题研究[J].财会月刊, 2023, (15): 20-21.

43.参见李晓蹊, 胡杨璘, 史伟.我国ESG报告顶层制度设计初探[J].证券市场导报, 2022, (4): 38.

44.See European Commission.Developments in the EU market for statutory audit services to public-interest entities pursuant to article 27 of regulation (EU) no 537/2014[EB/OL].[2021-01-28]: 5-6.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0029&from=EN.

45.参见证监会.2021年度证券审计市场分析报告[EB/OL].[2022-08-19]: 4.http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100040/c5545718/content.shtml.

46.参见刘俊海.论公司ESG信息披露的制度设计：保护消费者等利益相关者的新视角[J].法律适用, 2023, (5): 24.

47.参见郭雳, 武鸿儒.ESG趋向下的公司治理现代化[J].北京大学学报(哲学社会科学版), 2023, (4): 149.