个人信息保护民事公益诉讼的司法认定——基于234 件案例样本的分析

钟 彬，张玉洁

（广州大学，广东 广州 510006）

一、引言

随着互联网的普及与信息传播技术的发展，人们在享受“信息爆炸”带来的诸多便利时，个人信息的保护也成为亟须解决的难题。以《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）为代表的个人信息私法保护，因个人信息侵权的对象广泛性、手段隐匿性及诉讼成本效益的不对称性，导致私法保护的效果不佳。而以行政执法和刑事制裁为代表的个人信息公法保护，因行政执法的滞后性、执法资源的有限性及刑法的谦抑性，使得公法保护也难以发挥其威慑作用。鉴于此，个人信息保护民事公益诉讼应势而生。《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称“个人信息保护法”）第七十条规定，“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门规定的组织可以依法向人民法院提起诉讼”，从立法层面赋予了个人信息保护民事公益诉讼的正当性，希望通过发挥公益诉讼的优势来弥补个人信息私法保护和公法保护的不足。

但是，立法上的美好愿景未必能在司法实践中得到完整反映。在其创设后的短短几年间，各类相关的司法实践案例清晰地表明，个人信息保护民事公益诉讼在蓬勃发展的同时还存在不少司法适用困难。例如，“众多个人的权益”中“众多”的标准是什么？“人民检察院”“法律规定的消费者组织”“由国家网信部门规定的组织”这三者的起诉顺位如何排序？个人信息保护民事公益诉讼与个人信息保护私益诉讼的诉讼请求有何不同？针对上述疑问，学界多从理论角度阐述立法和司法适用问题，较少从具体司法案件入手展开研究，而对实证研究的忽视可能会局限分析问题的视角。因此，本文将从学界相关理论研究出发，结合实证研究的分析方法，对当下个人信息保护民事公益诉讼案件进行梳理，分析和发掘司法认定过程中所遇到的难题，并给出相应的司法认定进路，为个人信息保护民事公益诉讼的立法和司法适用提供借鉴。

二、个人信息保护民事公益诉讼的理论阐述

自个人信息保护民事公益诉讼制度产生以来，围绕该制度进行研究逐渐成为新的学术热点之一，相关理论成果呈现着迅速上升的趋势。笔者在“中国知网”数据库中按照精确度递减的方式，分别以“个人信息保护民事公益诉讼”“个人信息保护公益诉讼”“个人信息公益诉讼”作为关键词进行检索，在选用CSSCI 来源期刊、北大核心来源期刊、引用次数较高的期刊并综合个人判断的基础上，排除重复数据后分别获得了11、27、31 个检索结果。从检索结果的抽样数据上看，学界对于个人信息保护民事公益诉讼的研究主要集中在以下几个方面。

一是“起诉标准”的界定。个人信息保护法第七十条规定的起诉条件包括“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息”以及“侵犯众多个人的权益”。就前者而言，该法就事前、事中、事后三大环节对违法处理个人信息的行为做了详细的说明。对于“起诉标准”的界定主要在后者，即如何理解“众多个人的权益”的含义。从当前的研究成果看，学界对于“众多个人的权益”的理解主要包括两种：其一，根据被侵犯人的数量，即采取量化标准的形式确定“众多个人的权益”[1]60；其二，不能将被侵犯人数的众多性或复数性等同于“众多个人的权益”，而要结合社会公共利益的损害程度来综合判定。同时，对个人信息保护民事公益诉讼的提起要保持谦抑性，当私益诉讼能够解决时不宜提起公益诉讼[2]。

二是“起诉顺位”的判定。个人信息保护法第七十条规定了三大起诉主体，分别是人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织。三大起诉主体在提起个人信息保护民事公益诉讼时是否存在先后之分，何者为先，何者为后，学者们的观点各不相同。有学者认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“民事诉讼法”）第十五条、第五十八条第二款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条第一款等有关法律规定，检察机关只有在相关组织不存在或不起诉时才能够补充起诉。换言之，人民检察院的起诉顺位应当居于法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织之后，不得随意变动[3]。另有学者从检察机关顺位提升的实质妥当性出发，认为检察机关的起诉顺位在个人信息保护民事公益诉讼中，突破了民事诉讼法第五十八条的限制，居于法律规定的消费者组织和国家网信部门确定的组织之前[4]22-23。还有学者从信托理论的角度认为，检察机关和社会组织对于个人信息保护的公共利益而言均属于“代位诉讼”。故检察机关、消费者组织和国家网信部门确定的组织，三者在起诉顺位上并无先后之分，遵循先诉者优先的原则即可[5]。

三是“诉讼请求”的认识。对于原告在个人信息保护民事公益诉讼中所能提起的诉讼请求内容，学界的观点不一。有学者认为，原告享有的诉讼请求，即个人信息处理者应当承担的法律责任包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复名誉、赔礼道歉。同时，原告在个人信息保护民事公益诉讼中享有损害赔偿请求权和惩罚性赔偿请求权[6]。张新宝教授则认为，原告享有的诉讼请求应当包括损害赔偿请求权以及要求被告强制履行法律规定的其他义务，如要求被告登报赔礼道歉、注销涉案软件、关闭网站等。但是，基于惩罚性赔偿的严厉性和有限性，在个人信息保护民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿无法可依，原告的损害赔偿请求权也不能作为主要手段适用[1]68-70。

从上述三个方面的理论阐述可以看出，立法者的良好初衷未必能在司法适用中完全体现。因此，为进一步发挥个人信息保护民事公益诉讼在司法实践中的作用，本文将运用实证研究方法，找出个人信息保护民事公益诉讼背后的司法认定难点，并给出相应的司法认定进路，帮助指导司法实践。

三、个人信息保护民事公益诉讼的司法认定难点

笔者以中国裁判文书网和“北大法宝”数据库为搜索源，以“个人信息保护民事公益诉讼”作为关键词进行检索，并将检索结果中进入二审程序的案件、进入其他审理程序审理的案件和重复案件剔除后，共获得234 件案例样本。这些案例样本来自25 个省、自治区、直辖市。其中，提供案例样本较多的是上海市、辽宁省、江苏省、湖南省、安徽省和广东省，所提供的案例样本数量均超过15件。值得注意的是，以上海市、江苏省为代表的东部沿海地区，提起个人信息保护民事公益诉讼的数量（128 件）明显多于中西部地区，约占全部案例样本的54.7%。而江西省、湖南省、安徽省作为中部省份，提起个人信息保护民事公益诉讼的数量（48 件）明显偏高，约占中西部地区案例样本的45.28%。虽然选取的案例样本数量有所不足，但基本反映了我国个人信息保护民事公益诉讼的案件审理情况。因此，本文从个人信息保护民事公益诉讼理论阐述的要点，即“起诉标准”、“起诉顺位”和“诉讼请求”出发，结合对234 件案例样本的实证分析，发现了目前我国个人信息保护民事公益诉讼的司法认定难点。

（一）诉讼的独立性不足

自2018 年全国首例个人信息保护民事公益诉讼诞生以来，已经走过了5 个年头。但在司法实践中，个人信息保护民事公益诉讼依然面临着诉讼独立性不足的难题。如表1 所示，从2018 年到2021 年，个人信息保护民事公益诉讼的案件数量呈现迅速上升的趋势。2022 年的案件数量虽然只有36 件，但由于裁判文书公开的滞后性和迟延性，有大量案件尚未及时公开，预计相关案件数量仍将继续增加。而当个人信息保护民事公益诉讼呈现蓬勃发展之际，刑事附带民事公益诉讼的占比却居高不下。在全部234 件案例样本中，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的案件数为217件，占比92.74%。纯民事公益诉讼仅占17 件，且有9 件来自2021 年，可能是由于2021 年个人信息保护法的颁布正式从立法层面赋予了个人信息保护民事公益诉讼的法律正当性，使其无须再借助民事诉讼法第五十八条中“等”外领域的扩大解释进行司法适用。但即便如此，刑事附带民事公益诉讼仍然是个人信息保护民事公益诉讼的主要类型。在检察机关资源和人员的有限性下，刑事附带民事公益诉讼不断蚕食和挤压纯民事公益诉讼的适用范围，使得当下绝大多数个人信息保护民事公益诉讼依附于刑事案件而缺乏自身独立性，个人信息保护民事公益诉讼出现严重的“刑事化”趋势[7]。

表1 个人信息保护民事公益诉讼的类型占比

（二）起诉标准存在争议

在个人信息保护民事公益诉讼的理论阐述中，学界对于起诉标准的争议焦点主要在对“众多个人的权益”中“众多”的理解上。较多学者支持从社会公共利益的损害程度出发来理解“众多”的含义，也有一些学者认为需对“众多”进行量化以方便司法裁判。而在司法实践中，对“众多”的理解是否不同？笔者选取了成某、陶某等侵犯公民个人信息案的一审与二审判决进行比较。在成某、陶某等侵犯公民个人信息案中，成某某、陶某某等人侵犯他人的个人信息13895 条，获利人民币39664.8元①毕节市中级人民法院（2021）黔05 刑终265 号刑事附带民事判决书。。表2 直观地反映了不同审级法院对于该案是否达到侵犯“众多个人的权益”这一标准的不同态度。一审法院认为，即使侵犯的个人信息达到一万条以上，但侵犯的主体仍是特定的，只有当不特定多数主体受到实质性侵害时才能提起个人信息保护民事公益诉讼。故本案中的社会公共利益并未遭受损害，应当依法驳回原告检察机关的诉讼请求。而二审法院认为，成某某、陶某某等人是通过吸引不特定多数人提供个人信息来转卖获利的，行为指向的是不特定多数主体，使其受到威胁。同时，行为对特定多数主体造成实质性侵害，使众多个人的信息权益和社会公共利益遭到损害。故原告提起公益诉讼存在正当依据，应当依法撤销一审法院附带公益诉讼部分判决。由此可以看出，在司法实践中，对起诉标准的理解仍然存在争议。虽然双方均从社会公共利益损害的角度出发来理解“众多”的含义，但对于公共利益损害的评价尺度存在明显差异，这也导致了相同案件在司法裁判中的不统一。

表2 成某某、陶某某等侵犯公民个人信息案中不同审级裁判的比较

（三）起诉主体的顺位与界限模糊

在理论研究中，对于个人信息保护民事公益诉讼的起诉主体而言，起诉顺位是学者们关注的重点之一。按照部分学者的观点，检察机关在个人信息保护民事公益诉讼的起诉顺位应当居于末端。因此，检察机关在提起公益诉讼前应发布诉前公告，当法律规定的消费者组织和国家网信部门确定的组织不起诉时才能提起诉讼。但经过实证研究后发现，检察机关发布诉前公告的情况并不理想。如表3 所示，检察机关提起公益诉讼前发布诉前公告的案例为150 件，约占案例样本总数的64.1%，仍有三成以上案例未发布诉前公告。在最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）联合发布的《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》（以下简称为“批复”）中明确规定：“人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼，应履行诉前公告程序。”但在诉讼中，只有139 件刑事附带民事公益诉讼履行诉前公告程序，约占全部刑事附带民事公益诉讼的64.06%。可以看出：一方面，各地检察机关对于起诉顺位尚未形成统一的认知，部分地区检察机关认为其起诉顺位应当优先于社会组织，故无须发布诉前公告；另一方面，“两高”发布的批复被不少检察机关所忽视，说明诉前公告程序在司法实践中并未得到很好的履行，本质上是由于模糊的起诉顺位引发了检察机关对诉前公告程序的错误理解。

表3 检察机关发布诉前公告的情况

同时，起诉主体的界限也存在模糊不清的情况。在234 件个人信息保护民事公益诉讼中，由检察机关提起诉讼的案件为228 件，由法律规定的消费者组织提起诉讼的案件为6 件，国家网信部门确定的组织还未提起过相关诉讼。可以发现，绝大多数案件都是由检察机关起诉的，法律规定的消费者组织和国家网信部门确定的组织参与程度明显不足。虽然诉讼的“刑事化”趋势是检察机关在起诉主体中占比畸重的重要原因，但社会组织界定不清也使得其他起诉主体难以充分发挥作用。个人信息保护法第七十条只是简单地对起诉主体做出罗列，但并未明确界定起诉主体的范围，基于此产生了以下问题：第一，“法律规定的消费者组织”中的“法律”指代的是哪项条款？第二，“国家网信部门确定的组织”中“网信部门”的层级、“组织”的标准等究竟是什么？通过观察由法律规定的消费者组织提起诉讼的全部6 件案件，发现起诉主体均为省级消费者协会或委员会。而根据消费者权益保护法第四十七条的规定，只有“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”才能提起消费者保护公益诉讼。说明在司法实践中，将消费者权益保护法第四十七条作为“法律规定的消费者组织”这一转介条款的对象已经成为共识。然而，立法上的过于简略导致“国家网信部门确定的组织”的范围和标准始终难以厘定，也使其法律适用无所适从，无法达到立法的预期效果。法律规定的消费者组织出于类型的限定和半官方的性质，在起诉主体中发挥次要作用，而要真正发挥社会组织在个人信息保护民事公益诉讼的作用，则需要明晰“国家网信部门确定的组织”的界限，使其充分参与到公益诉讼当中。

（四）诉讼请求存在瑕疵

1.赔礼道歉的诉讼请求无明确标准

关于个人信息保护民事公益诉讼的诉讼请求，学术界的争议焦点主要集中在损害赔偿和惩罚性赔偿的适用问题上。然而，通过实证研究发现，赔礼道歉的诉讼请求同样存在瑕疵。在全部234 件案例样本中，原告提起赔礼道歉诉讼请求的案件数为218 件，占比约为93.16%。可以说，赔礼道歉已经成为个人信息保护民事公益诉讼的主要救济手段，但在司法认定过程中却并未形成明确且统一的标准。如表4 所示，赔礼道歉诉讼请求的履行方式包括三种，分别是当庭赔礼道歉（3件）、庭审直播赔礼道歉（7 件）、在新闻媒体上公开赔礼道歉（208 件）。即使在新闻媒体上公开赔礼道歉已成为绝对的主流，也不乏其他类型的履行方式出现。而当采取在新闻媒体上公开赔礼道歉的履行方式时，各地对于新闻媒体的层级要求也不尽相同。如表5 所示，要求在国家级媒体上公开赔礼道歉的案件数为85 件，约占在新闻媒体上公开道歉案件数的40.87%；要求在省级以上媒体公开赔礼道歉的案件数为62 件，占比约为29.81%。虽然各地对于新闻媒体的层级要求主要集中在国家级媒体和省级以上媒体等高级别媒体，但市级以上媒体、县级以上媒体也占据了一定的比例。同时，司法实践对于赔礼道歉履行期限同样要求各异。在所有由原告提起赔礼道歉诉讼请求的案件中，履行期限为30 天的案件数为71 件，履行期限为15 天的案件数为51 件，未约定履行期限的案件数为81 件，且还有少量履行期限为5天、15 天、60 天、3 天的情况出现。可以看出，赔礼道歉的实现方式和履行期限都呈现出杂乱无章的状态，导致赔礼道歉的诉讼请求在司法认定中缺乏明确的标准，对诉讼的评价尺度和司法裁判的公正性造成冲击。

表4 赔礼道歉诉讼请求的履行方式

表5 在新闻媒体上公开赔礼道歉中的层级要求

2.损害赔偿与惩罚性赔偿诉讼请求的正当性存疑

损害赔偿与惩罚性赔偿诉讼请求是个人信息保护民事公益诉讼理论研究关注的重点之一。不少学者虽然肯定损害赔偿诉讼请求的现实意义，但认为赔偿主体的不特定性使其应受限制适用，不得成为主要的救济途径。本质上是对损害赔偿的适用持保留态度，并未充分肯定其正当性。而在司法实践中，损害赔偿诉讼请求并未被边缘化。由原告提起损害赔偿诉讼请求的案件数为136 件，占比约为58.12%，损害赔偿作为一项重要的诉讼请求而存在。对于惩罚性赔偿，学术界对其正当性的争议则更加激烈，持反对观点的学者认为惩罚性赔偿缺乏法律基础，仅适用于私益诉讼领域。但司法实践也并未对惩罚性赔偿的适用持排斥态度，甚至在一定层面上进行推广。在“河北省保定市人民检察院诉李某侵害消费者个人信息和权益民事公益诉讼案”中，河北省保定市人民检察院在邀请专家论证和问卷调查后，请求法院判令侵权人李某支付三倍的惩罚性赔偿金，法院最后也支持了检察机关的全部诉讼请求[8]。此案也被最高人民检察院列为检察机关个人信息保护公益诉讼典型案例，说明实务部门对于惩罚性赔偿在个人信息保护民事公益诉讼领域的适用前景表示认可和推崇。而目前司法实践广泛适用损害赔偿，同时也存在惩罚性赔偿的现象，加深了理论基础与司法实践之间的冲突，使得二者的正当性问题未得到消解，成为诉讼请求的一大瑕疵所在。

四、个人信息保护民事公益诉讼的司法认定进路

（一）摆脱诉讼的“刑事化”趋势

1.推动诉讼的管辖权下移

个人信息保护民事公益诉讼的“刑事化”趋势，与公益诉讼的管辖制度存在密切联系。根据“两高”发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称为“公益诉讼解释”）第五条的规定，仅有地级市人民检察院才能提起民事公益诉讼，县级人民检察院一般不具有民事公益诉讼的起诉资格。而公益诉讼解释第二十条又规定：“人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”通过刑事附带民事公益诉讼赋予了县级人民检察院起诉资格，该条款也被称为“附随刑事案件管辖”规则[9]。长期以来，个人信息保护民事公益诉讼的管辖权只在地级市司法机关。但县级人民检察院作为基层司法机关，往往最早开展公益诉讼的案件线索搜集和案件情况调查工作，随后再将案件材料移交给地级市人民检察院起诉。刑事附带民事公益诉讼的出现打破了县级人民检察院在公益诉讼管辖权的桎梏，通过此种方式使其无须将办案成果移交给其他机关，也被各地基层人民检察院广泛适用。

从统计数据上看，在纯民事公益诉讼中，除由杭州互联网法院专门管辖的5 件案例外，其余12件案例均由中级人民法院管辖；而在刑事附带民事公益诉讼中，全部217 件案例均由县级人民检察院起诉，基层人民法院管辖。这体现了县级人民检察院对于公益诉讼的办案需求和无法取得管辖权之间的矛盾，而通过刑事附带民事公益诉讼的形式能极大地调和矛盾，但同时加重了诉讼的“刑事化”趋势。因此，要摆脱个人信息保护民事公益诉讼的“刑事化”趋势，应当将纯民事公益诉讼的管辖权下移到基层。管辖权下移后，基层人民检察院便能直接提起纯民事公益诉讼来满足办案需求，无须通过刑事附带民事公益诉讼进行“间接管辖”，纯民事公益诉讼被刑事附带民事公益诉讼挤占的现象也能得到疏解。虽然未来个人信息保护民事公益诉讼会朝着专门管辖的方向发展，实现专门法院民事、刑事、行政“三合一”管辖[10]，但在专门法院尚未建成体系之前，推动诉讼的管辖权下移才能够解决当下的“燃眉之急”。

2.加强检察机关的调查核实权

检察机关的调查核实权主要规定在公益诉讼解释的第六条中，即“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合”。但公益诉讼解释并未规定拒不配合调查取证的法律后果，使得检察机关的调查核实权缺乏强制力。对于取证、搜证相对困难的民事公益诉讼案件，检察机关往往通过刑事附带民事公益诉讼，借助刑事取证的强制性来解决这一问题，从而加重诉讼的“刑事化”趋势。因此，要提高个人信息保护民事公益诉讼的独立性，需加强检察机关的调查核实权。首先，可以参照民事诉讼法第一百一十四条的规定，对于拒不配合调查取证的诉讼参与人根据情节轻重予以罚款或者拘留的处罚，增强检察机关调查核实权的强制力。其次，可以将检察机关的调查取证与奖励举报制度相结合，在提高调查核实权强制力的同时，吸引更多案外人员参与其中，扩大线索的来源渠道。最后，可以通过新型专业技术和专业辅助人员等非强制性手段辅助取证，创新检察机关的调查核实方式[11]。

（二）对“众多”的含义应做综合考量

要解决个人信息保护民事公益诉讼起诉标准的争议问题，关键在于对“众多”含义的正确理解。笔者认为，对“众多”的含义应做综合考量，具体从以下几个方面进行把握。其一，社会公共利益是否受到侵害是理解“众多”含义的主要标准。公益诉讼本质上是为了维护社会公共利益，故社会公共利益应成为起诉标准判断的重要依据。而要判断社会公共利益是否受到侵害，应当从受害者分布的广泛性、对社会的危害程度、受害者人数的不特定性等因素来考虑。受害者人数的不特定性具体应为侵权行为指向的人数不特定，无须不特定多数人受到实质性侵害，否则起诉标准就存在过于严苛之嫌，难以实现公益诉讼的预期效果。其二，“众多”的标准可以进行适当量化，通过设立最低人数限制以防止滥诉。基于司法资源的有限性，可以参照民事诉讼法对“众多”的解释，侵权行为造成的受害者人数不得低于10 人才能提起个人信息保护公益诉讼，借助“抽象”和“具体”相结合的形式综合理解“众多”的含义。其三，可以参考最高人民检察院下发的个人信息保护民事公益诉讼的办案重点辅助理解“众多”的含义。在最高人民检察院下发的《关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知》中[12]，明确指出要重点关注5 类信息：敏感个人信息、特殊群体个人信息、重点领域个人信息、大规模个人信息、特定对象个人信息。因此，上述5 类信息可以成为是否提起个人信息保护民事公益诉讼重要的辅助参考标准。

（三）明确起诉主体的顺位和界限

1.基于“特别法与一般法”的视角确定起诉主体顺位

起诉主体的顺位模糊是个人信息保护民事公益诉讼在司法认定过程中面临的困境之一，故须明确起诉主体的顺位。从前文的分析上看，正确处理民事诉讼法第五十八条与个人信息保护法第七十条之间的关系是确定起诉顺位的决定性因素。立法法第一百零三条的规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”。若能基于立法法第一百零三条从“特别法与一般法”的视角处理两个法条之间的关系，起诉主体顺位困境便能迎刃而解，问题的关键在于判断民事诉讼法与个人信息保护法的制定主体是否属于“同一机关”。从法律概念上看，民事诉讼法的制定主体为全国人民代表大会，个人信息保护法的制定主体为全国人民代表大会常务委员会，二者具有不同的立法权限和效力等级，故并不属于“同一机关”[13]。但从法律适用的角度上看，全国人民代表大会虽是制定和修改基本法律的机关，但全国人民代表大会常务委员会也能修改基本法律，二者对于基本法律所持的理念是相通的，故将二者视为“同一机关”有其正当性。在公益诉讼领域中，优先适用全国人民代表大会常务委员会制定的非基本法律也有先例。例如，未成年人保护法作为非基本法律，仅确定了检察机关作为未成年人权益保护公益诉讼的起诉主体，民事诉讼法第五十八条规定的“法律规定的机关和有关组织”并未被纳入其中[4]22，而这并不妨碍司法实践在未成年人权益保护公益诉讼的起诉主体问题上适用未成年人保护法的特殊规定。因此，在确定个人信息保护民事公益诉讼的起诉顺位时，应当从“特别法与一般法”的视角出发。以个人信息保护法第七十条的规定为准，即检察机关应居于起诉主体第一顺位，优先于法律规定的消费者组织和国家网信部门确定的组织。另外，即便检察机关处于起诉主体顺位之首，仍需履行诉前公告程序，便于社会组织发挥监督作用。

2.基于立法目的和主体多元 化的视角确定起诉主体界限

就个人信息保护民事公益诉讼的三大起诉主体而言，检察机关作为国家机关，其界限范围是明确清晰的。“法律规定的消费者组织”在司法认定中也已经形成共识，即为省级以上消费者协会或委员会。因此，要明确起诉主体的界限，关键在于明确“国家网信部门确定的组织”的范围，应当基于立法目的和主体多元化的视角加以确定，发挥社会组织在诉讼中的作用。

一方面，需明确“国家网信部门”的含义。从立法目的的角度看，“国家网信部门”应指代的是国家互联网信息办公室（以下简称“网信办”），并不包括省级或地级市网信办。一方面，将确定社会组织的权限下放给省级或地级市网信办，会使社会组织的范围过于庞杂和混乱，在不利于监督管理的同时也会使提起诉讼的质量下降；另一方面，在个人信息领域存在跨地区侵权的现象十分普遍，而在应对跨省或跨市的公益诉讼案件时，各地网信办对社会组织确定的标准不同可能会引发新一轮的起诉主体争议。因此，由国家网信办主导社会组织的确定有其必要性，也符合个人信息保护法第七十条的立法原意。

另一方面，需明确“组织”的标准。对于“组织”标准的确立应当秉持主体多元化的原则，充分发挥社会组织在个人信息保护民事公益诉讼中的作用，具体包括以下几点。其一，可以参照环境公益诉讼对起诉主体之一的环保组织要求。环境保护法第五十八条规定了能够提起环境公益诉讼的社会组织条件：“（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”因此，“国家网信部门确定的组织”也应同时满足经登记、专业性和无违法记录的要求。其二，社会组织应当具备公益属性，强调其非营利性。“国家网信部门确定的组织”本身就是作为公益诉讼的起诉主体而存在，倘若存在营利性质，便与公益诉讼的目的相悖。其三，社会组织的类型限制不宜过于严格。能够提起公益诉讼的社会组织类型可以丰富多样，包括社团、基金会、学术机构等，但需要具备一定的诉讼能力和经验。

（四）完善原告的诉讼请求

1.统一赔礼道歉诉讼请求的标准

在司法实践中，赔礼道歉的履行方式和履行期限尚未形成共识。因此，完善原告的诉讼请求，首先需统一赔礼道歉诉讼请求的标准。赔礼道歉的现实意义，主要在于维护受侵害人的尊严、对受侵害人进行精神抚慰、对违法行为进行威慑和教育[14]。在广东省消费者委员会诉江门市蓬江区五邑家园装饰设计中心一案中，法院认为江门市蓬江区五邑家园装饰设计中心的行为对消费者造成了精神困扰和负担，导致消费者安全感降低，以此为由支持了消费者组织的赔礼道歉诉讼请求①江门市中级人民法院（2021）粤07 民初38 号民事判决书。。故在确立赔礼道歉的诉讼请求标准时，应从赔礼道歉现实意义的角度来考量，具体标准如下。其一，逐步推广庭审直播赔礼道歉，当庭道歉若未涉及私密信息也应通过庭审直播方式公开。庭审直播的对象足以覆盖不特定多数群体，对打击侵权行为，弥补受侵害人的精神损害等方面都能起到很好的效果。其二，鉴于在新闻媒体上公开赔礼道歉已是当下司法实践的主流，故不宜完全取缔，但至少应将新闻媒体的层级限制在省级以上。原告要求侵权人在新闻媒体上公开赔礼道歉时应根据受害者范围的广泛程度、案件覆盖的区域范围、影响力等因素在国家级媒体和省级以上媒体之间进行考量。其三，当赔礼道歉的诉讼请求采用在新闻媒体上公开的方式时，需注意履行期限的统一，赔礼道歉的履行期限以司法实践中采用比例最高的30 天为宜。若履行期限届满被告仍未赔礼道歉，法院应依法强制执行。

2.明确损害赔偿和惩罚性赔偿诉讼请求的公益属性

尽管损害赔偿和惩罚性赔偿诉讼请求在实务中已经得到适用，但二者的正当性问题仍未得到解决，明确二者的属性，应当从赔偿款的使用方式着手。在法院支持损害赔偿和惩罚性赔偿的个人信息保护民事公益诉讼中，侵权人所支付的赔偿款包括上缴国库②鸡西市城子河区人民法院（2022）黑0306 刑初35 号刑事附带民事判决书。、存入原告提供的专项账户③沧州市献县人民法院（2022）冀0929 民初1770 号民事判决书。、存入法院提供的指定账户④江门市新会区人民法院（2022）粤0705 刑初187 号刑事附带民事判决书。等，赔偿款的流向和使用并未形成统一的标准。笔者认为，赔偿款用于上缴国库、直接交由受害人、存入法院提供的指定账户等形式混淆了私益诉讼与公益诉讼赔偿款的区别。私益诉讼中的赔偿款更多强调对受害人的救济和对侵权人的威慑作用，而公益诉讼中的赔偿款应突出对社会公共利益的保护，强调其公益性。因此，侵权人所支付的损害赔偿和惩罚性赔偿应当存入由原告专门开设的公益诉讼账户，对赔偿金进行专门管理，账户金额主要用于有关个人信息保护公益事业，以此来明晰赔偿款的公益属性。

五、结语

通过对234 件案例样本进行实证分析，可以看出司法机关对个人信息保护民事公益诉讼已经形成了一定的共识。近日，最高人民法院发布第35 批指导性案例，其中两例为个人信息保护刑事附带民事公益诉讼，说明最高人民法院也正在积极通过发布指导性案例的方式明确诉讼的司法认定标准。但不可否认的是，个人信息保护民事公益诉讼在司法认定过程中存在不少问题，影响了裁判结果的统一性。本文从诉讼独立性、起诉标准、起诉主体、诉讼请求四个角度给出司法认定进路，旨在基于现行的法律框架提炼出一套可行的司法认定标准。而要使个人信息保护民事公益诉讼更加健康持久的发展，还需公益诉讼法和相关司法解释的出台，从立法上形成更具指导意义的司法认定标准。