矿山生态修复标准体系建设现状及思考

张兆长 李 岩 李 哲

(1.河北省地质矿产勘查开发局国土资源勘查中心 石家庄 050081;2.河北省自然资源厅 石家庄 050051)

1 引言

矿山生态修复是指依靠自然力量恢复或通过人工修复措施,使因矿产资源勘查开采活动而受损的矿山地质环境、土地、生态系统功能等得到恢复或改善,矿山生态修复是国土空间生态修复工作的重要内容。我国是重要的矿产资源生产国和消费国,大规模的矿产资源开发活动不可避免地会对矿山生态环境造成损伤,矿山生态修复任务艰巨[1]。近年来,在大量资金投入下,通过地貌重构、土地复垦、土壤重构、景观修复等多种措施的大力施行,部分地区矿山地质环境得到了有效改善[2-4]。我国对于矿山生态修复的研究有了突飞猛进的发展,国家标准、行业标准、地方标准等各级标准也在不断编制完善,为矿山生态修复工作提供了基础依据和保障。

与美国、澳大利亚、德国、英国等发达国家相比,我国矿山生态修复工作起步较晚,研究基础较薄弱,对应的法律法规和标准规范刚开始逐步建立。多年来,由于缺少针对矿山生态修复专门的标准,我国的矿山生态修复工作一直参考地质灾害、土地、林业、园林、建筑等行业相关的规范执行,但矿山所处的地质环境与普通的土地整理、园林绿化、荒山造林有所区别,其地质环境条件更加恶劣,立地条件更差。因此,有些方面依靠简单借鉴其它行业的标准来开展矿山生态修复并不适用,导致修复效果不佳。近年来,虽然各个省份也在积极探索矿山生态修复相关标准的编制工作,但研究的侧重点有所不同,故需要全面系统地梳理我国现有的政策标准文件,分析我国矿山生态修复的发展历程和标准制定现状,构建科学合理的矿山生态修复标准体系,为我国矿山生态修复标准精准化和系统化制定提供理论依据。

2 我国矿山生态修复标准发展历程

我国的矿山生态修复工作大体可以分为三个阶段。

第一阶段为20世纪80年代以前,这一阶段的矿山生态修复工作比较零散,技术水平较低,未形成规模,主要以维护矿区安全和环境保护为主;第二阶段为20世纪90年代初至2011年,这一阶段的矿山生态修复工作主要围绕土地复垦工作开展,相继出台了《土地复垦规定》《中华人民共和国士地管理法》《土地复垦条例》等相关的法律法规文件;第三阶段为十八大以来,从中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的战略高度,对生态文明建设作出了顶层设计和总体部署,并制定了一系列相关的法规政策、技术要求等,标准建设进入了快速发展阶段。近年来,我国发布的矿山生态修复行业标准、地方标准、团体标准等共计112项,历年发布数量如图1所示。

图1 历年我国矿山生态修复行业标准、

多年来,我国开展矿山生态修复参考的主要文件包括《中华人民共和国矿产资源法》及其实施细则等法律法规和《矿山地质环境保护与恢复治理方案编制规范》(DZ/T0223-2011)、《土地复垦方案编制规程 第1部分:通则》(TDT 1031.1-2011)等地质灾害和土地复垦相关的规范性文件。

2013年7月,环境保护部批准并发布了《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范(试行)》(HJ651-2013)和《矿山生态环境保护与恢复治理方案(规划)编制规范(试行)》(HJ652-2013)两项标准;2014年2月,环境保护部制定发布《污染场地土壤修复技术导则》等5项污染场地系列环保标准;2018年6月,自然资源部发布了《非金属行业绿色矿山建设规范》等9项行业标准。

2021年,由自然资源部提出,中国自然经济研究院牵头开展的《生产矿山生态修复技术导则》《矿山生态修复工程实施方案编制导则》《矿山地质环境保护与土地复垦方案编制规范》等3项行业标准正在编制过程中。

2022年7月, 《矿山生态修复技术规范 第1部分:通则》等7项行业标准经自然资源部批准发布,自2022年11月1日起实施。行业标准的出台,不仅对矿山生态修复起到重要的“标准化指导”作用,而且对规范呼之欲出的矿山生态修复大市场、加快推进国土空间生态修复具有重要意义。

3 矿山生态修复标准体系

3.1 矿山生态修复标准体系分析

我国的矿山生态修复体系框架主要以行业标准、地方标准、团体标准为基础,国家标准处于缺失状态。根据自然资源部2022年5月印发的《自然资源标准体系》,矿山生态修复属于自然资源综合管理板块,国土空间生态保护与修复标准行业。目前,已发布的矿山生态修复及其相关的行业标准共有32项,依据标准类型来划分,矿山生态修复技术规范共6项,占比19%;绿色矿山建设规范共9项,占比28%;土地复垦相关的规范共10项,占比31%;矿山环境监测规范共2项,占比6%;方案编制相关规范共2项,占比6%;矿山地质工作规范、废弃物资源化利用等规范共3项,占比10%(图2a)。通过数据可以看出,矿山生态修复相关的规范相对较少,土地复垦规范相对比较成熟,在国家大力推进绿色矿山建设的大背景下,绿色矿山相关标准相继推出,而针对调查监测等基础性标准和专业技术、流程管理等标准相对比较薄弱。

图2 我国矿山生态修复行业标准(a)、地方标准(b)、团体标准类型分析(c)

地方标准的编制及探索方面,北京、河北、内蒙、辽宁、江苏、湖南、安徽等省份走在全国的前列,发布和正在编制的矿山生态修复相关的地方标准共计28项(表1)。依据标准类型来划分,矿山生态修复技术规范、规程等总体要求标准共计13项,占比46%;方案编制类标准2项,占比7%;勘查设计相关标准3项,占比11%;施工监理类标准1项,占比4%;矿山生态修复验收类标准3项,占比11%;植被恢复类标准2项,占比7%;土壤重构类标准1项,占比4%;资料管理、固废利用、边坡生态恢复等专项标准3项,占比11%(图2b)。通过数据分析可知,总体要求类的标准相对较多,同时针对方案编制、勘查、设计、施工、监理、验收等标准也在逐步完善,土壤、植被、资料管理、固废利用、边坡修复等专项技术标准也在探索进行。

表1 我国各省矿山生态修复地方标准

自然资源部成立后,高度重视标准化工作,组建了自然资源标准化工作管理委员会,印发了《自然资源标准化管理办法》,健全完善了标准化管理体系、技术组织体系和制度体系。团体标准的发布均集中在2020～2022年,2020年发布2项,2021年发布7项,2022年发布6项。依据标准类型来划分,边坡生态修复类标准2项,占比13%;污染处理类标准3项,占比20%;土壤植被恢复类标准4项,占比27%;评价评定类标准2项,占比13%;微生物复垦类标准4项,占比27%(图2c)。通过数据可知,团体标准主要以专项技术类标准为主,各项标准的数量相对均衡。团体标准是国家较为推荐和鼓励的一种标准体现形式,但目前研究基础和技术水平不足以支撑国家及地方层面需求,团体标准作为更灵活和更可行的方式,各个协会、联盟等根据自己的优势编制不同的标准,为矿山生态修复工作提供更有力的支撑。

3.2 矿山生态修复标准体系框架

通过分析目前的矿山生态修复及相关的标准,系列标准是以行业标准、地方标准和团体标准为主导。目前的行业标准主要按照不同的矿种和行业来编制,例如2022年发布的矿山生态修复技术规范,主要包括通则、煤炭矿山、建材矿山、化工矿山、稀土矿山、油气矿山等部分;2018年发布的绿色矿山建设规范主要以不同的行业来编制,主要分为有色金属、冶金、水泥灰岩、陆上石油天然气开采、砂石、煤炭、黄金、化工、非金属共9个行业;2011年发布的土地复垦方案编制规程同样按照不同的矿种来编制,主要分为通则、露天煤矿、井工煤矿、金属矿、石油天然气(含煤层气)项目、建设项目、铀矿等7个部分。

地方标准和团体标准主要按照项目实施的各个阶段、开采方式、专项技术管理来分类。例如,辽宁、江苏、河北、江西、湖南等省份先后发布的相关规范,主要按照调查、勘查、设计、施工、监理、验收、监测、评价等项目实施的各个阶段来编制,个别省份的矿山生态修复技术规范按照林草地、耕地、湿地、建设用地等治理或复垦后的土地类型来编制;按照矿山的开采方式,露天矿山主要包括针对工程边坡、排土场等不同工程部位的标准以及微生物修复、土壤重构、植被恢复、废弃物利用等相关标准。地下开采矿山主要包括水土污染修复、采空区回填等相关标准;专项管理类主要包括报告、方案的编制以及资料的管理等相关标准。

围绕矿山生态修复,我国已基本形成行业标准为主导,地方标准和团体标准为细化补充的初步标准体系框架(图3),以规范性文件形式指导管理流程,技术导则和技术方法规定工作环节和主要技术要求,技术指南(规范性文件形式)指导具体技术执行的标准体系。但从单个省份的地方标准发布情况来看,大部分省份的矿山生态修复相关标准缺失严重或不够全面,需要进一步加强矿山生态修复地方标准和团体标准的编制工作,不断完善矿山生态修复标准体系。

图3 矿山生态修复标准体系框架

4 讨论及建议

4.1 标准体系有待进一步完善

目前,我国的矿山生态修复标准化水平还处于初期阶段,标准体系还有待进一步完善。从已发布的标准来看,部分省市仅编制了其中某个实施阶段的标准,而没有形成体系,这在一定程度上影响了矿山生态修复效果。随着资质的放开,矿山生态修复项目实施单位的水平参差不齐,在没有标准的指导下,存在勘查数据不精确、治理效果不理想、施工过程不顺畅等一系列问题。建议先完善国家基础标准,同时对现有行业标准查漏补缺,构建以国家标准和行业标准为指引,地方标准、团体标准等为细化的矿山生态修复标准体系。

4.2 部分标准的使用率低

通过近两年来的标准编制和研究工作发现,目前发布的很多地方标准和团体标准使用率低。究其原因,一方面由于宣传贯彻不到位,不知道该标准的发布;另一方面的原因是缺少标准的收集来源,缺少标准下载链接和购买渠道。建议通过主流媒体、官方网站、标准日活动等开展标准相关的培训和讲座,营造“知标准、学标准、守标准、用标准”的浓厚氛围。建立系统的标准库或服务平台,增加模糊检索和公益浏览功能。

4.3 标准制定相对滞后

标准的制定能够促进政策制度有效地推行,使政策、措施更具针对性和可操作性。我国开展矿山生态修复工作多年,2023年才发布了矿山生态修复技术规范,标准制定相对滞后。以河北省为例,截止目前已完成了全省4330处责任主体灭失矿山的治理任务,治理面积达到了30余万亩,而矿山生态修复相关地方标准的编制自2021年才开始,主要原因是没有及时对省内发布的规范进行梳理和调研,规范成果的标准化转化不及时。建议主管部门定期梳理本行业领域的省内规范,适时组织相关单位申报编制,进一步提高标准体系对矿山生态修复工作的指导和支撑能力。

5 结语

近年来,在国家生态文明建设大背景下,我国大力推进国土空间生态修复工作。矿山生态修复作为其中一个重要领域,全力推进标准体系建设,各省编制的地方标准以及团体标准也在逐年增加。但目前还存在标准架构不完善、分布不均衡、标准使用率低、转化不及时等问题。因此,下一步做好体系的完善、标准的宣贯和转化是关键,矿山生态修复标准化建设是实现经济高质量发展和美丽中国建设的必然选择。