“穗智管”城市运管服平台：内涵、架构与路径

刘国栋

(广州市数字政府运营中心)

建设城市运管服平台是贯彻落实党和国家关于数字中国、网络强国、城市运行管理“一网统管”的重要战略部署，是全面提升城市管理精细化水平和城市风险隐患防范能力的重要平台，对不断提升千万级人口超大特大城市治理体系和治理能力现代化水平具有重要作用。近年来，广州作为国家首批“新城建”试点城市，紧扣“新城建”试点任务，立足广州实际，积极探索、大胆创新，在城市运行管理服务领域重点建设了城市安全智能化管理、智慧城管、城市信息模型（CIM）、智慧广州时空云和“四标四实”等数字化基础平台，取得了丰硕成果和显著成效，为建设城市运管服平台奠定了坚实数字化底座和平台基础。特别重要的是，广州2020 年在全国率先启动“一网统管、全城统管”创新试点工作，建设了“穗智管”，作为提升广州市域治理能力现代化的“牛鼻子”工程，为城市运管服平台建设搭建了强大的数字化基础底座，提供了全方位、立体化的应用及支撑能力体系，积累了许多宝贵经验。因此，如何充分利用广州城市运行管理服务数字化平台等现有信息化基础设施和建设成果，坚持共建共享复用理念，依托“穗智管”构建国内一流、国际领先的城市运管服平台具有重要意义。

1.“穗智管”城市运管服平台的核心内涵

1.1 “穗智管”建设的现状与内涵

在数字化城市建设进程中，广州提出并实践“一网统管”理念，构建面向城市精细化治理的智能平台——“穗智管”。该平台充分运用5G、大数据、云计算等前沿信息技术，通过“总入口、总平台、总底座”的设计，实现对城市生命体征的全面感知和多源数据的有效融合。平台覆盖27 个业务场景，构建了城市运行管理服务数据资源中心和智慧城市运行事件库，实现了“一网统管、全城智治”[1]。截止2023年8 月30 日，“穗智管”平台对接了全市35 个职能部门共115 个业务系统，汇聚数据超100 亿条、视频资源30 多万路、感知设备11 多万个，打造政务服务等相关主题应用或场景10 个，城市运行管理相关主题应用或场景19 个，基本实现了广州市城市运行管理服务态势感知一屏统揽全城、运行监测和智能预警预测，并结合广州实际打造了重大节日、三防应急、泥头车整治等应用场景120 多个，全时域、全景式把脉和诊断“城市生命体征”，为市领导和城市运行管理部门提供统揽全局、决策指挥的数据支撑，助力广州实现城市治理与管理智能化、科学化和精细化。

1.2 城市运管服平台建设的一般要求

当前，我国正处于城市数字化转型的重要发展阶段。作为转型的关键环节，城市运管服平台应符合统一的技术标准与规范要求，以实现城市管理和治理能力不断体提升。根据住建部印发的城市运管服平台建设指南（建办督〔2021〕54号）[2]及《技术标准》[3]、《数据标准》[4]、《运行监测指标及评价标准》[5]、《管理监督指标及评价标准》[6]等文件要求，城市运管服平台地市级平台应实现城市运行管理服务工作的组织领导、态势感知、预警预测、辅助决策、指挥调度、监督考核、回访评价等业务管理需求开展功能架构，建设数据交换、数据汇聚、应用维护、行业应用、业务指导、公众服务、运行监测、决策建议、综合评价等应用主题和基础支撑系统，并可在此基础上结合本地实际扩展和深化其它应用系统。在城市运管服平台体系方建设方面，要实现纵向到边、横向到底联动协同，构建覆盖市、区、街镇、村居、网格五级用户体系，国家、省、市三级平台互联互通、业务协同、数据共享。综上所述，广州城市运管服平台纵向向上要对接广东省平台和国家总平台，向下要对接11 个区平台和联通172 街镇平台，实现上中下平台之间的互联互通、业务协同、数据共享；横向要整合接入应急、城管、住建、园林、公安、水务、交通、港航、农业、生态、消防等37 市直个职能部门城市管理服务相关系统，横向实现部门之间业务协同、不断推进城市运管服平台建设和运行体制机制建设。

1.3 “穗智管”与一般城市运管服平台比较分析

（1）功能定位。一般城市运管服平台的功能定位是聚焦城市治理能力现代化、数字化，以城市运行安全、健康、高效为目标，城市管理干净、整洁、有序为导向、为民服务精准、精细、精致为需求，对照平台建设相关要求，要充分利用已经开展的城市信息模型（CIM）基础平台、“穗智管”、城管综合服务系统的建设基础和成果，城市创文、创卫的工作成果或成效，补齐城市安全运行短板和不足，重点关注广州超大城市面临燃气爆炸、城市内涝、地面塌陷、桥隧交通、管廊及危房安全等城市运行管控难点痛点，实现城市安全运行综合风险评估、实时监测、预警研判、辅助决策和考核评价等。“穗智管”作为广州智慧城市大脑、一网统管总平台、总底座、总枢纽，可为运管服平台提供基础应用平台，其建设内容更为广泛，涵盖一网统管、一网通办、一网协同、一网共治等多个领域，广州市37 个政府职能部门都在其上构建了业务应用系统。

（2）标准体系。“穗智管”建设与一般城市运管服平台相比起步较早，广州于2020 年初率先启动了城市运行管理的“一网统管”试点工作。当时，国家和广东省尚未制定相关的建设指南和标准，因此“穗智管”的建设是一项探索性和创新性的工程。在这个阶段，技术、业务和数据等标准是在实际操作中逐步形成的，缺乏可供借鉴的成熟案例或经验。与此同时，其他国内一线城市和省会城市也开始规划类似的城市运行管理平台，但各地的建设标准存在显著差异。这表明，一般城市运行管理平台建设在国内主要以自主规划、设计和建设为主，导致各地平台在架构、技术路线、功能、数据和应用等方面各不相同，评价标准也不一致[7]。为解决这个问题，住房和城乡建设部制定颁发了平台建设指南和系列标准规范，明确了城市运管服平台的建设规范，为全国各地建设市级城市运行管理服务平台提供了全方位的建设指导。

（3）数据标准。通过深入调研与分析“穗智管”平台的相关技术指标，评估了其在数据标准方面的符合度。结果显示，“穗智管”平台整体符合度为20%，其中技术标准占30%、数据标准占17%、管理评价标准占25%、运行评价标准占20%。然而，在运行监测方面存在明显短板，仅具备17 项运行数据要求中的9%。在城市基础设施风险管理、运行监测、预测预警和决策分析等领域存在较大差距，需要重点关注。此外，“运管服”平台的数据标准要求中，各委办局现有系统已覆盖115 项（占比37%），但仍有193 项不具备，存在标准化和体系化要求不足的问题。最后，本文强调了数据接入问题，仅有部分数据已接入“穗智管”平台，大部分数据尚未与之整合，缺乏综合分析手段，详见表1。

表1 广州市对标建设要求匹配情况表

2.“穗智管”城市运管服平台的运作架构

2.1 “穗智管”城市运管服平台的总体架构

“穗智管” 城市运管服平台为城市管理提供多元化的问题发现渠道，打通各类公众服务通道，提供更便捷的公共服务。此外，加强城市管理智能应用整合，补齐城市运行监测的不足，进一步提高安全风险防范水平，打造具有广州特色的城市运行管理智能应用。“穗智管”城市运管服平台建设将分两个阶段进行，首先在第一阶段，依托“穗智管”平台，计划于2023 年完成7 个应用系统的建设，实现各级平台的对接，并准备启动试运行工作。这一阶段的目标是将城市运管服平台打造成为全国“新城建”现场观摩会的标杆典范之一。在第二阶段，将继续推进平台建设，加快城市运行管理服务和“一网统管”体系的建设，扩展各领域的基础监测设施接入，丰富应用场景，不断深化管理和服务的应用。“穗智管”城市运管服平台总体架构如图1 所示。

图1

2.2 “穗智管”城市运管服平台的架构优势

“穗智管”城市运管服平台的架构优势主要表现在以下五方面：一是节约成本、缓解财政压力。“穗智管”项目建设是广州市“一把手”工程，一期规划建设已投入资金超过2.5亿元，为城市运管服平台建设打下坚实的数字化基础。经历三年疫情冲击和当前国内外经济环境下行影响，目前广州财政收支不平衡、入不敷出，财政缺钱和过紧日子的压力越来越大，开源节流成为财政工作主旋律。经梳理国内一线城市或省会城市数据显示，市级城市运管服平台建设投资规模从5 千万到4.5 亿不等，广州城市运管服平台咨询设计方案显示，若重新规划建设资金估算约为2 亿元，若依托“穗智管”平台建设，财政投资成本仅需要7 千万元，节约财政资金约1.3 亿元。二是资源整合、避免重复建设。“穗智管”平台已建设了总入口（移动端、PC 端和大屏端）、总平台（城市管理、城市建设等27 个应用主题，城市运行要素平台、综合智慧和决策支持平台）、总底座（CIM 平台整合、数据中台、AI 平台、区块链、电子印章、城市运行分析、融合通信等平台），同时对接整合全市37 个与城市管理服务相关的平台和系统。“穗智管”平台总底座全部能力（云、网、数、边、端等）和总平台、总入口约40%应用主题内容和数据可为城市运管服平台共享复用，避免重复建设、多头建设，形成新的数据孤岛。充分整合利用广州现有城市管理数字化、信息化基础设施和建设成果，既满足广州实际需要又能符合国家要求，高效完成国家交给广州市的“新城建”试点工作任务，打造城市运管服平台示范城市。三是快速迭代、缩短建设周期。通过三年建设和运营，“穗智管”功能、性能、安全、业务、数据体系建设日趋完善，平台运维、运营和技术标准体系逐步完善，城市管理服务能力提速增效明显。依托“穗智管”建设城市运管服平台，基于“穗智管”快速迭代开发、优化升级等方式，大大缩短运管服平台规划立项、招标采购和开工建设的时间周期，至少可缩短12 个月时间，实现广州城市运管服平台能在2024 年底前完成建设任务。四是纵横联动、提升运行效率。广州已建设具备城市运行管理服务能力“穗智管”指挥大厅1000 平方米、会商会议室4 个，配置融合通信平台、无人机平台、350M、800M 应急通讯系统，配备专业化的城市运行管理服务团队45 人，已形成横向到边、纵向到底的协同联动调度指挥体系，并与广州市12345热线、社区网格化、综治、城管等系统实现业务无缝对接，目前11 个行政区城市大脑平台全部接入“穗智管”。同时，“穗智管”已完成与广东省“粤治慧”平台对接，省市平台已实现互联互通和数据共享。城市运管服平台若依托“穗智管”建设，可完全复制或快速完成城市运管服平台运行体系、管理体系建设，确保平台运行管理效率。五是多措并举、确保安全稳定。“穗智管”构建了人防、物防、技防等多措并举的安全体系，筑牢平台安全防线。“穗智管”按照三家等保要求建设，通过安全测评认证和等级备案，安全中心具备渗透测试、漏洞扫描、风险评估、应急响应、数据安全等服务能力，应用安全中心提供应用安全总览、应用安全监测、应用安全画像、应用安全事件展示、应用安全审计等功能，并安排专业化、职业化安全服务团队驻场开展平台安全工作，为“穗智管”城市运管服平台稳定运行提供安全保障。

3.“穗智管”城市运管服平台的构建路径

3.1 加强组织领导，科学统筹平台建设

广州市委市政府高度重视“穗智管”城市运管服平台建设工作，在市“数字政府”改革建设领导小组框架下成立广州市城市运管服平台建设领导工作小组，由市长担任组长，分管业务的副市长担任副组长，以市政数、住建、城管等20 个部门为成员单位，办公室设在市政数局。组建平台建设工作专班、初步框定与城市运行管理服务最相关的业务部门，共同推进城市运行管理服务平台建设试点。按照城市运管服平台建设指南和标准规范的指导和要求，结合广州实际情况，将城市基础设施安全运行监测体系建设纳入城市运管服平台统筹规划，构建广州市城市运管服平台“4+1”体系，从整体上对平台建设进行规划和设计。在城市基础设施安全运行监测体系上，多部门协同有序推进各领域基础设施运行监测感知建设工作，为城市运管服平台提供必要的数据支撑；在基础环境上，构建平台所需的网络、服务器、存储等基础底座；在数据体系上，以“数字政府”建设成果为基础，进一步深化跨部门的数据整合汇聚和高效流通共享，夯实数据基础；在管理体系上，构建高位统筹、分工明确的组织体系，形成全面支撑的管理运行机制和专业技术力量保障；在应用体系上，规划不同业务场景的建设内容形成业务指导、决策建议等全面覆盖的业务应用系统。在体系化、规范化的总体框架下，科学合理地规划各个子系统的详细建设内容、接口关系、进度安排等，形成清晰、系统的建设思路。按照此框架和思路，有序推进平台建设，使各子系统能够高效衔接、协同发展。为规范平台建设与运营工作，广州市印发“穗智管”城市运管服平台管理办法和实施细则等文件，组织城市运管服平台相关业务部门和工作专班人员全面领会国家层面关于城市运行“一网统管”相关精神要求、工作部署和标准规范，学习上海“一网统管”和杭州城市大脑等城市先进经验，科学统筹推进平台建设。

3.2 整合资源共建，发挥协同效应

采取统筹分工相结合、多方共同参与的模式，由市政数局总体牵头，与城管、住建等主管部门联合统筹平台建设，明确各政府职能部门、企事业单位的具体建设任务。同时，广泛吸纳企业力量以及社会第三方服务机构等共同建设平台。政府可提供资金支持，企业贡献技术等资源，形成合力。在建设过程中，充分利用“数字政府”“智慧城市”等已有的信息化建设成果，对已有数据进行整合、清理，实现不同系统之间、不同部门之间信息资源的互联共享和应用复用，降低建设成本。政府、企业、社会多方力量的协调配合，可以充分发挥整体效应。“穗智管”城市运管服平台作为广州市“一网统管”1+11+N 模式中的“1”，充分发挥城市大脑中枢作用，纵向对接了下属11 个区城市大脑或“令行禁止、有呼必应”平台，横向对接市交通、水务、园林、三农、港务、住建、公安等N 个职能部门大脑及N 个供电、燃气、水投、公交、地铁等N 个行业大脑，充分发挥政府、企业和社会共建共享共用效应，有效推动广州市城市运行管理数字化服务水平上新台阶。

3.3 强化智能化运用，提升安全管理水平

以“一网统管”为总目标，依托平台整合的多源异构数据，使用智能算法提高对城市安全风险事件的识别速度、响应效率。构建燃气泄漏预警、内涝预测分析、桥隧结构异常监测、环卫作业异常预警等多个智能化应用场景。这些场景利用机器学习等技术，补齐城市安全运行短板，实现对城市安全运行的各类风险进行精准识别、动态监测、趋势预测、影响评估、事件关联分析、扰动源追踪等功能，辅助相关部门进行科学决策，将以往被动的事后监管，转变为主动的事前预防，全面提升城市运行安全管理水平。通过对城市运行生命线相关的交通、洪涝灾害、燃气、工地、水务、地铁、地下管网等物联感知平台统一接入，通过AI 智能算法分析和应用，能全方位、全领域实时感知城市运行状态和脉搏，预警预测城市运行的风险和隐患，辅助领导科学决策。

3.4 完善考核评价，保障平台效能发挥

建立科学合理的评价考核体系，将平台建设情况与使用效果与各部门的考核绩效挂钩，对平台功能完成情况、运行维护情况、应用创新情况等方面进行全面检查评估。推动各部门不断改进平台建设情况，促进平台功能持续完善，确保平台发挥实际效用。同时，从组织和技术两方面加强对平台建设的支撑，成立专门工作领导小组负责高层协调，运维技术团队负责具体运行维护；完善机制进行问题跟踪，有效响应各类问题，保证平台高效运行。为确保“一网统管”平台数据鲜活、准确和完整性，广州市出台“穗智管”城市运管服平台数据指标体系考核办法，通过对数据指标体系梳理和考评，确保各区各部门接入平台数据符合城市运管服要求，有效提升平台效能，强化平台市区协同联动和调度指挥体系能力。

4 .结论

本文通过“穗智管”城市运管服平台的核心内涵、总体架构与构建路径的实践研究，通过分析“穗智管”建设情况、城市运管服平台的一般要求、两者的关联以及依托“穗智管”建设城市运管服平台的思路和步骤，得出以下结论：

（1）“穗智管”平台作为广州的城市运行管理中枢，在功能定位、标准体系等方面与一般城市运管服平台有一定差异，但在数据标准、技术架构等方面具有高度契合度，可为城市运管服平台提供坚实的基础支撑。

（2）依托“穗智管”建设城市运管服平台，可以发挥资金节约、避免重复建设、缩短建设周期、提高运行效率等优势，具有显著的技术优势和经济优势。

（3）构建路径要坚持明确体系框架、整合资源共建、强化智能化应用、完善考核与支撑等原则，科学统筹各子系统的建设，确保平台高效、协同、智能、可持续地运行。