国家标准《进口清关程序简化指南》解读

章建方 郑文丽 吴绍精 李文武

摘 要：国家标准《进口清关程序简化指南》用于指导有关行业主管部门简化进口货物清关程序，以及指导相关企业在进口货物清关活动中选择适用的通关模式。本文介绍了该标准的编制背景、编制原则、主要内容和编制依据，并给出了标准实施的建议，旨在促进相关方更好地理解标准并推动标准的广泛应用。

关键词：进口清关程序，简化指南，标准化

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.21.025

基金项目：本文受深圳市科创委科研项目“抗疫专2022052进口冷链箱式货物自动装卸及消毒机器人系统关键技术研发及应用”（项目编号：JSGG20220606140201003）资助。

Interpretation of Chinese National Standard Guidelines for simplifi cation of

import customs clearance procedures

ZHANG Jian-fang1 ZHENG Wen-li2* WU Shao-jing1 LI Wen-wu1

（1. China National Institute of Standardization； 2. Shenzhen Academy of Inspection and Quarantine）

Abstract： The Chinese national standard Guidelines for simplifi cation of import customs clearance procedures can be used by administrations of relevant industries to simplify the customs clearance procedures for imported goods， as well as to guide relevant enterprises to select appropriate customs clearance modes during the customs clearance activities for imported goods. This paper introduces the background， principles， main content， and basis for the development of the standard， and provides the relevant suggestions for its implementation， with the purpose of enabling relevant parties to better understand it and promote its wide application.

Keywords： import clearance procedures， simplifi ed guideline， standardization

1 標准研制背景

随着国际贸易的发展，贸易便利化已是经济全球一体化和区域经济一体化的重要手段。1973年5月，原海关合作理事会（世界海关组织前身）在日本京都通过了《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》（以下简称《京都公约》），旨在简化海关通关手续，增加通关便利化，以指导和减少贸易壁垒。1999年6月，世界海关组织在布鲁塞尔通过了《关于简化和协调海关制度的国际公约修正案议定书》（以下简称《经修正的京都公约》），对整个通关流程进行具体化规制，从海关监管的角度入手，切实制定符合简化通关手续的详细规则[1]。2017年2月，世界贸易组织的《贸易便利化协定》正式生效，它要求尽可能地减少海关进出口、过境的手续及相关文件，力争使行政行为对通关速度的影响降到最低，保证货物通关拥有最低的成本和时间。

为更好地履行《经修正的京都公约》和《贸易便利化协定》的义务，近年来我国持续推进国际贸易便利化进程，在简化通关流程及进出口环节监管证件、优化口岸营商环境等方面推出一系列措施。尤其是海关总署在跨境贸易便利度提升、营商环境优化、贸易成本压缩方面做出积极努力，比如通过采用两步申报、两段准入等模式，大力压缩货物进出口整体通关时间；采用自贸协定电子联网、自助打印原产地证书、扩大与国外官方机构检验检疫电子证书的联网核查等方式，不断提升口岸通关的信息化、智能化水平；通过全面推广电子报关的方式大力精简进出口环节监管证件和随附单据[2]，这些举措，进一步提高了进出口通关效率。

基于国际公约以及我国贸易便利化有关实践基础，我国于2021年下达了国家标准《进口清关程序简化指南》研制计划。

2 标准编制原则

基于我国现行进口清关模式及各地贸易便利化有关实践，并参考借鉴联合国贸易便利化和电子业务中心（UN/CEFACT）第13号建议书《关于进口清关程序中确定法律问题的简化措施》（UN/ CEFACT Recommendation No.13：1979，Facilitation of identified legal problems in import clearance procedures）等，确定了《进口清关程序简化指南》编制的基本原则：

（1）指导性原则。该标准参考借鉴U N/ CEFACT第13号建议书的简化措施的原则或方法，基于我国通关政策和实践经验，总结提炼出进口清关简化的更具指导性和操作性的简化指导原则，将该标准化文件定位为指南类标准。

（2）可操作性原则。结合我国通关政策和实践经验，标准在一般简化原则的基础上，给出了实施无纸化通关和提前申报模式、两步申报模式、两段准入模式、海关特殊监管区域分送集报模式、跨境电子商务进口商品零售通关管理模式等清关简化模式，以及其他可选措施需考虑的因素，并提供了相关流程图，具有较强的可操作性和实践性，进一步确保标准的适用性和实用性。

（3）与国际接轨原则。在参考借鉴U N/ CEFACT第13号建议书基础，也兼顾国际贸易规则惯例，与我国的通关实践相结合，对无纸化通关等模式进行了总结凝练，并给出了其需考虑的因素。

（4）政策性原则。进口清关程序受国际贸易形势及国家政策变化影响较大，不同发展阶段或不同时期可能出现政策性较大调整。为此，标准给出了进口清关程序简化的一般原则，以及现行主流的通关简化模式。同时对国际贸易形势及国家贸易政策的变化等情况，标准也有所考虑，并给出了适时调整进口清关程序的空间。

3 标准内容解读

3.1 标准框架的确立

UN/CEFACT第13号建议书于1979年制定，基于当时的国际贸易发展状况，该建议书强调通过数据的自动化传输、单证电子化及电子签章的合法性等相关措施来促进贸易便利化水平的提升。而近年来我国在通关便利化方面发展较快，已全面推行了通关无纸化，也制定了电子签名法，为电子单证、电子签章的合规性提供了法律依据。所以UN/CEFACT第13号建议书已不能完全满足对我国进口清关程序简化的指导性和操作性需求。

为提高标准的指导性和可操作性，同时也兼顾和国际接轨，该标准借鉴UN/CEFACT第13号建议书的方法，以我国通关政策以及实践经验为依托来确定标准的框架和内容。为此，在清关程序简化一般原则的基础上，给出了无纸化通关、提前申报模式、两步申报模式、两段准入模式、海关特殊监管区域分送集报模式、跨境电子商务零售进口商品通关管理模式和其他可选措施等现行通关模式。

3.2 范围

该标准第1章明确了主要内容和适用范围。标准给出了进口清关程序简化的一般原则，实施无纸化通关、相关清关简化模式及其他可选措施需考虑的因素，适用于行业主管部门简化进口货物清关程序，也适用于指导相关企业在国际贸易中选择适用的进口清关模式。考虑到广义的进口清关程序涉及业务链条长、影响因素多，进口货物的运输、仓储、理货等物流环节的程序简化不在该标准的适用范围。

3.3 术语

标准第3章定义了“清关”“提前申报”“概要申报”“两步申报”“两段准入”和“分送集报”等6个术语。该标准所规定的“清关”明确是指进口货物进入关境向海关申报、履行各项法规规定的义务以及办结海关规定的各项手续。“提前申报”“概要申报”“两步申报”“两段准入”和“分送集报”等定义依据我国进口通关政策及相关规范性文件进行编写。

3.4 一般原则

基于標准的指导性和政策性原则，该标准不拘泥于既有的清关模式，而在于确定清关程序简化的规则。因此，标准第4章“一般原则”阐述了进口清关程序的主要业务环节，给出了进口清关程序简化的一般原则以及现行的通关简化模式，对清关程序简化具有较强的指导作用。同时，考虑到政策性变化的影响因素，还指出进口清关程序宜根据贸易便利化相关政策进行适时修订和调整。

3.5 相关清关简化程序及其他可选措施

该标准给出了无纸化通关、提前申报模式、两步申报模式、两段准入模式、海关特殊监管区域分送集报模式、跨境电子商务零售进口商品通关管理模式等清关简化模式的适用范围和流程图，以及这些简化模式需考虑的因素以及其他可选措施。这些模式基于海关总署令、公告等相关规章起草，具有非常强的操作性和适用性，同时在标准具体条款还体现了UN/CEFACT第13号建议书关于简化程序和手续、促进贸易便利化的指导方法。

其中，“无纸化通关”利用信息化系统实行电子审核、验放和归档，替代人工审核、验放和归档，简化申报和验放程序，实现通关便利和提速的目的。该标准相关条款参考借鉴了UN/CEFACT第13号建议书的相关规则。例如：企业向行业主管部门传输电子报关数据或电子文件，实现无纸化申报；制定电子文件及签名要求的相关规定；允许进口商承诺在指定时间内以电子传输数据方式或延长规定时限提供全部证明文件的前提下先放行货物等问题。

“提前申报模式”“两步申报模式”和“两段准入模式”等进口清关简化模式，分别基于海关总署《关于明确进出口货物提前申报管理要求的公告》（海关总署公告2014年第74号）、《中华人民共和国海关进出口货物申报管理规定》（公告2007年第68号）、《中华人民共和国海关进出境运输工具舱单管理办法》（海关总署令第172号）、《海关总署、国家质检总局公告2007年第68号 关于实施“通关单联网核查”》（海关总署公告2019年第216号）、《海关总署关于在部分海关开展进口货物“两步申报”改革试点的公告》（海关总署公告2019年第217号）、《海关总署 原国家质检总局实施通关单联网核查的公告》（海关总署公告2018年第50号）、《海关总署关于修改部分规章的决定》（海关总署第240号令）等相关规定，将进口清关程序中的申报、查验和放行环节进行前置或后移，或部分业务前置、后移，或将相关模式叠加应用，优化通关流程，简化口岸通关手续，从而达到快速清关的目的。

“海关特殊监管区域分送集报模式”主要基于《中华人民共和国海关综合保税区管理办法》（海关总署第256号令）、《海关总署关于海关特殊监管区域和保税监管场所保税货物流转管理的公告》（海关总署公告2016年第86号）等相关规定，通过电子账册及保税核注清单核销管理，对分批进出区货物实行集中申报管理，替代逐票申报的方式，简化进出区货物申报和验放程序。

“跨境电子商务零售进口商品通关管理模式”主要基于《海关总署关于跨境电子商务零售进出口商品有关监管事宜的公告》（海关总署公告2018年第194号）等相关规定，通过对跨境电子商务零售进口商品实行分类管理，简化进口清关程序。例如：对跨境电子商务零售直购进口商品（海关监管方式代码9610）及“网购保税进口”商品（海关监管方式代码1210）按个人自用进境物品监管，不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求，对“网购保税进口A”商品（海关监管方式代码1239）按跨境电子商务零售进口商品清单尾注中的监管要求执行，对“网购保税进口”商品（海关监管方式代码1210）实行批量报关入仓，后以个人自用物品进口监管，按清单核放。

“其他可选措施”主要参考国内相关口岸的通关实践，给出了高级认证企业便利化措施、有特殊运输要求的入境货物查验、鲜活易腐农食产品查验绿色通道、进口关税配额通关无纸化、离港确认与船边直提模式、铁路快速通关其他可能的解决方案。

4 标准实施建议

4.1 创新举措，推动标准的深入应用

该标准给出了多种进口清关简化模式及可选措施，但标准的实施应用可以不局限于标准文本已列的这些模式，它提供的简化方法或规则可为有关行业主管部门制定后续政策或实际操作提供清关程序简化的更多思路或参考。各有关方可进一步创新举措，推动标准在清关业务的深入应用，如在无纸化通关的基础上，通过简化手续、优化流程、调整查验比例，或将部分业务环节前置或后移，或将业务流程由“串联”改为“并联”，加强进境口岸与目的地口岸的业务衔接和联动，在法律法规及相关政策范围内，创新申报及查验模式，为企业提供多元化的通关模式，从而达到通关提速的目的，持续提升贸易便利化程度。

4.2 结合数字化或智慧化建设，探索实施新路径

贸易便利化的基本精神是简化和协调贸易程序，加速贸易要素跨境流通。当前国际贸易中存在的“非效率”问题日益受到世界各界重视[3]。该标准旨在指导简化进口清关程序和模式，使通关更快捷、贸易更便利。广义的进口清关程序除了海关申报、查验监管及缴税外，还涉及货物运抵、口岸操作、运输、仓储、理货等诸多环节，程序简化涉及的管理主体不仅包括海关，还包括货代、码头、海事等多个部门。虽然标准条款仅涉及海关申报、查验监管等环节，未规定其他环节的程序简化，但基于贸易便利化的目标，有关行业主管部门及相关企业可紧密结合我国贸易便利化数字化等建设要求，可在业务平台智慧建设、口岸监管智能化、信息互联互通、畅通跨境物流等方面探索广义清关程序的可能性和可行性，逐步推动解决国际贸易长链条中的“非效率”问题。

4.2.1 强化科技赋能，推进平台智慧建设和信息互联互通

推动口岸等多部门之间的信息互联互通和资源共享，构建智慧监管、精准风控、协作执法、便捷通关的智慧口岸监管体系，形成“跨部门纵横联动、共建共治、高效协同”的新格局；推动贸易物流全链条信息互联互通，依托国际贸易“单一窗口”推进运输、仓储、场站、代理、外贸企业等经营主体间的单证数字化和作业无纸化，打通通关物流各环节节点信息，实现通关物流全程可视化，促进“通关+物流”深度结合，推动境外海关通关、国际物流、境外港口装卸等信息汇聚共享，提供离岸贸易真实性核验，进一步以科技手段支撑清关程序简化。

4.2.2 推动口岸监管设施设备智能化和技术升级

应用人工智能、机器人等新技术，推动贸易监管查验设备的升级改造和口岸设施设备等数字化和智能化，实现口岸查验的数智化转型升级，提升口岸查验及通关效率。加强新技术在口岸生物安全、卫生防控等领域的应用，推动建立货物快速检测方法，优化抽样检测流程，加强取样送检流程环节衔接，缩短进口农产品、食品等产品检测周期，优化检验检疫证书出证手续，进一步以管理和科技相结合支撑清关程序简化，从而提高货物通关效率。

參考文献

[1]王淑敏，冯明成.《贸易便利化协定》与《京都公约》（修

订）比较及对中国自由贸易港的启示[J].大连海事大学学报（社会科学版），2019，18（2）：11-16.

[2]张星，杨艳光.中国海关促进《贸易便利化协定》实施的现状研究[J].经营管理者，2023（5）：82-83.

[3]张鲁青.贸易便利化及中国的应对策略[J].首都师范大学学报（社会科学版），2009（3）：138-142.

作者简介

章建方，硕士，副研究员，主要从事电子商务、国际贸易、电子政务（电子文件管理）、行业信息化等领域标准化研究工作。

郑文丽，通信作者，本科，高级工程师，研究方向为国际贸易通关便利化与信息化、国门生物安全等领域。

（责任编辑：张瑞洋）