关于建设工程项目合同费用计价争议问题的探讨及管理对策

刘建松

（广州市重点公共建设项目管理中心 广州 510006）

0 引言

建设工程项目管理通过项目策划和项目控制，以实现质量目标，进度目标和投资目标。项目管理贯穿立项阶段、实施阶段、验收及使用全生命周期。建设工程项目管理要素中，建设单位管理处于主导核心地位，包括对勘察、设计、施工、监理、造价、咨询等服务等参建单位的管理，需通过有效的管理，进行项目策划，选择合同模式［1］，对合同的签订、履行、变更和解除等过程的控制与管理，减少实施过程中的费用计价争议，为项目顺利推进提供有力保障。

工程合同在建设工程项目中起着至关重要的作用。工程合同明确了各参建单位的权责、工作范围和工作要求，规范了工作流程和工作标准。高效合同管理有助于减少合同履行过程中的风险和纠纷，保障各方的合法权益［2-4］。

而在工程实际实施中，鉴于建设项目的复杂性和特殊性，关于合同费用争议往往无可避免，如何明确费用计价的规定和标准、明确工程款项的支付方式和时间，减少费用计价方面的争议一直是工程管理中的难点所在［5-6］。

1 关于费用争议问题的案例分析

1.1 关于招标清单特征描述不清晰引起的计价争议

某工程招标文件开列冲孔灌注桩招标工程量清单，项目特征描述包括“冲孔灌注桩（护筒埋设及拆除、准备冲孔机具、冲孔出渣、加泥浆和泥浆制作、泥浆池（槽）砌筑与拆除、混凝土制作、运输、灌注、清除桩孔泥浆、导管准备及安拆等）……”，发承包双方就项目特征描述是否明确包含泥浆外运费用产生争议。

发包人认为，项目特征描述已明确计价包括清除桩孔泥浆的工作内容，根据《房屋建筑与装饰工程工程量计算规范：GB 50854—2013》［7］，泥浆护壁成孔灌注桩的工作内容包含土方、废泥浆外运，且在编制招标控制价时已按清单规范要求将泥浆外运的费用考虑在综合单价中，故泥浆外运不另计。承包人认为，冲孔灌注桩清单的项目特征描述不含泥浆外运，且招标文件单独开列的土方场外运输清单项目特征描述明确包含淤泥（含桩泥部分），故冲孔灌注桩泥浆外运的工程量应按土方外运计算。

造价管理部门认为，虽然冲孔灌注桩招标工程量清单的项目特征描述包括内容较多，但未明确列出泥浆外运的特征描述，同时单独开列了土方场外运输清单，该项目特征描述明确包含了淤泥（含桩泥）部分，故本工程冲孔灌注桩的泥浆外运应按土方场外运输清单单价计算。

1.2 工期延误引起的材料价差调整争议案例

某项目采用施工总承包合同采用清单计价模式，合同价格形式为单价合同，地基处理（溶洞处理）、基坑支护工程采用措施项目综合合价包干。项目招标时发包人把溶洞处理、基坑支护工程列在措施项目费中，要求投标人以综合合价包干报价，招标文件及施工合同均约定措施项目的材料价差不予调整。合同计划开工日期2017 年6 月，施工许可证的开工日期为2018 年12 月，项目延误开工约18 个月。而施工过程中，又由于地质的原因，基坑支护工程的连续墙经专家论证后进行了嵌入深度增加的变更，导致了连续墙工程量增加（按合同工程量可按实结算）。以上诸因素在恰逢2018 年建筑材料价格出现异常波动的情况下，发、承包双方就溶洞处理、基坑支护工程的材料价差调整问题发生争议。

承包人认为，项目延误开工因发包人征地手续问题引起的，属于非承包人原因导致的延误开工及设计变更，恰遇材料价格异常上涨，已超出了发、承包双方在招投标时可预见风险的范围，因此应按不可预见风险进行调价，另根据《广东省建筑与装饰工程综合定额（2010）》［8］的有关规定，结算时基坑支护、溶洞处理归入分项分部工程项目进行计量、计价及调差，并依据2018 年8 月28 日广东住房和城乡建设厅发布《关于加强建筑工程材料价格风险管控的指导意见》（粤建市函（2018）2058 号）重新签订补充协议对地基处理（溶洞处理）、基坑支护工程中的材料费用进行调整。

发包人认为，根据合同专用条款约定，地基处理（溶洞处理）、基坑支护工程属于采用综合合价包干的措施项目，其材料不参与价差的调整，而粤建市函［2018］2058 号文发布于本合同签订后，属于指导性意见，在合同已对材料调差的种类及幅度有相关约定的情况下，对该文件是否适用于本项目存在疑问。

造价管理部门认为，对地基处理（溶洞处理）、基坑支护工程，招标工程量清单是按照措施项目开列并在招标文件清单计价说明中有专门表述和说明，在整个招投标过程中，承包人并未对此提出异议，且已按要求进行了投标，此举应视为承包人已接受了该要约，在发承包双方签订合同后，地基处理（溶洞处理）、基坑支护工程应列在措施项目中结算。对延误开工事件，若是由于发包人因征地手续问题导致工期延误的，符合合同专用条款约定的非承包人原因造成的延误，延误开工事件发生后承包人的损失应按专用条款处理及参照合同关于调整材料增减幅度约定执行；若是由于承包人的原因造成工期延误的，则应按合价包干处理。

1.3 地质变化差异引起费用争议案例

某项目招标清单“混凝土灌注桩”项目特征描述明确了包含可能发生的塌孔、流砂、泉涌、土洞溶洞处理、搭设支架和平台、混凝土扩散系数、浮浆、泥浆清理外运、运距等。”。项目实施时进行超前钻，发现场地存在溶洞情况与勘察报告存在差异，超前钻和勘察报告对比如表1所示。

表1 超前钻和勘察报告对比Tab.1 Comparison of Advanced Drilling and Exploration Reports

鉴于勘察报告与超前钻报告土溶洞见洞率差异大且等级为强发育，若按原设计做法“灌注水泥浆或C20混凝土填实”费用较大，施工单位提出了较为经济的采用石块、粘土等进行填充冲孔灌注桩溶洞处理方案，专家对现场溶洞处理方案技术及经济合理进行评审，专家意见为：①同意溶洞处理方法。②由于超前钻溶洞见洞率达到66.34%，比详勘见洞率28.4%大得多，导致溶洞处理量较大，工程造价增加，应按设计要求和钻探实际情况进行溶洞处理，按实计量。

结合合同计价原则，对于招标时溶洞见洞率28.4%相关费用由施工单位负责，对于超出部分溶洞见洞率37.94%相关费用由建设单位负责，具体以结算审定为准。在项目变更、概算调整和追加投资按程序办理后，发包人与承包人签订了补充协议。

1.4 施工方案变化引起的费用争议问题

某项目招标图纸明确了基坑的施工顺序为先打桩后开挖。为确保项目的施工质量和安全，建设单位组织召开了专家评审会，并根据专家评审会意见下发通知明确了施工方案为“须先开挖基坑，再实施打桩”，并审批通过了施工单位提交的施工组织方案，要求施工顺序和施工流向必须严格执行专家评审意见，同时根据专家评审会意见下发了设计变更单。根据设计变更要求，施工单位通过基坑试验段开挖及换填的试验，确定了换填方案，该方案通过了设计单位、监理单位及建设单位的确认。

施工单位认为，设计变更导致了基坑换填厚度及相应费用的增加，其投标时的“预制混凝土桩”清单单价内包含的原地面为桩基移动铺筑临时道路的费用是依据招标图进行报价的。现施工顺序的变化造成该施工成本增加，且该成本增加非承包人原因引起，设计变更依据充分，故基坑换填增加费用应予计算。

经建设单位组织充分讨论和咨询法律顾问意见，认为招标文件的“预制混凝土桩”清单的计价包含了原地面为桩基移动铺筑临时道路的费用，但由于设计变更改变了招标图纸和招标文件的要求，按照变更后的施工方案，其基底换填费用、打桩费用、桩基移动铺筑临时道路的费用与招标文件包含的费用均存在差异。根据实事求是和公平合理的合同原则，应对施工顺序变化导致基坑施工的变更费用按工程签证管理办法相关规定予以办理。签证费用审核同时应遵循以下原则：该签证因施工顺序变化而增加的费用应予以计取，但因先开挖后打桩而相应减少的各类费用应予扣除。

在建设项目实践过程中，除上述代表性案例外，还存在各类计价争议问题，需引起参建各方重视。

2 关于争议问题的处理原则和处理方式

⑴争议问题应按《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》及其他有关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、规章和双方签订的合同，遵循实事求是、平等、公平和诚实信用的原则处理。

⑵对于发承包双方之间的争议问题，首选双方进行协商和解，如双方就争议问题无法达成共识的，可以以书面形式提请工程造价管理机构对争议问题以书面文件进行解释或认定。住建行政主管部门及其工程造价管理机构应建立健全调解机制，对发承包双方提出的争议，要按照“实事求是、客观公正”的原则认真快速调解；对于发承包双方之间的争议问题经协商和解或调解均未达成一致意见的，其中一方可以按合同约定申请仲裁解决。

⑶对于与财政结算评审单位的争议问题，承包单位提交相关书面意见，提供相关支持材料和计算依据，经监理单位和建设单位审核后明确处理意见。对于专业性强，问题复杂的，可以邀请专家评审，出具专家评审意见。

3 关于减少费用争议的管理对策

3.1 立项阶段找准定位，科学决策

对于项目建设内容、范围、标准在项目立项阶段需充分论证，并且要有一定的前瞻性，综合考虑社会的发展需求和项目的可持续性，避免立项时只侧重或强调投资控制估算经济指标，项目建成即落后，立项时要综合考虑建设成本与项目建成后运营维护成本有机结合。如某医疗项目立项时经济指标偏低，后经相关考察调研，项目建设确有必要予以调整提升，以满足社会发展和医疗的需要，后经审批将相关医疗功能需求进行调整提升。因需按程序完善可研及概算调整、设计、施工及监理单位免于招标等相关手续审批，工期需延长，导致脚手架、塔吊等措施费及人工材料价格上涨等费用争议，影响项目推进。

3.2 前期稳定功能需求，加强设计变更管理

设计管理和是项目管理的一个重要组成部分，设计处于龙头作用，基本工作是保证项目的合理性、适用性和经济性，确保安全可靠、满足使用功能、控制投资，保障建设项目的质量、进度和投资三大制约目标的实现。在方案设计阶段和初步设计阶段需加强方案比选、论证，根据项目建设目标及投资主要进行整体的规划、平面布置、空间设置、功能分区、建筑造型等的控制，以确保项目功能的合理性，并基于立项批复文件等相关文件确保建设内容、建设规模、建设费用不突破批复要求。施工图审核应重点关注机电系统设计的完整性，设备选型的正确，同时是否存在倾向性和唯一性问题。

变更不仅会影响投资和工期，往往是费用争议的重要因素，项目实施过程中应当尽量避免或减少变更。建设单位应制定设计变更管理办法，对设计变更严格控制。对于客观原因确需变更的需变更的，设计变更正式发出前对可能的方案进行比选，综合考虑工期、质量、造价等方面的因素，确保设计变更的经济性及有效性，重点审核变更的必要性、合理性。设计单位有关设计的任何修改、变动或由于修改设计所引起的工艺、技术、材料、设备的变更均须经过甲方的同意。

设计变更宜分类管理审批，如Ⅰ类设计变更设计变更一次性增减单项工程预算50 万元以上（含50 万元）；Ⅱ类设计变更设计变更一次性增减单项工程预算10 万以上，50 万元以下（不含10 万元）。Ⅲ类设计变更分设计变更一次性增减单项工程预算1 万以上（不含1 万元），10 万以下。对于是重大设计变更（超100 万元）或涉及使用功能改变的设计变更按程序审批，必要时组织开展专家论证会。对于复杂、重大项目，或项目群，可以进行设计咨询委托，对设计成果进行总体统筹审核把关。

3.3 合理选择合同承包模式

EPC：工程（Engineering）、采购（Procurement）、建设（Construction），是国际通用的工程总承包产业的总称，从工程内容总体策划到具体的设计工作，从专业设备到建筑材料的采购，从施工、安装到技术培训［9］。国家先后出台了管理办法和意见鼓励倡导大力推行工程总承包，促进设计、生产、施工深度融合。但在部分EPC 项目实践案例中，受项目业主和施工承包单位制约影响，设计在整个工程建设过程中难以起到主导作用，设计方案和投资控制是重点和难点，实施过程和结算阶段争议问题较多，往往无法按合同约定进行限额设计、优化方案、有效控制设计变更、将结算费用控制在概算批复范围内。

对于财政投资项目选用合同承包模式应慎重考虑，常规项目建议采用按实结算的单价合同，对于工作简单、工期短变化小的可以考虑固定总价合同，应急抢险救灾项目可以考虑成本+酬金合同。

3.4 提高招标文件质量，合理编制招标清单

根据《建设工程工程量清单计价规范：GB 50500—2013）》的规定，招标工程量由分部分项工程量清单、措施项目清单、其他项目、规费和税金项目清单三部分组成，是招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责。合理设置招标清单，避免或减少清单错、漏、碰是减少争议的有效措施。在项目实践过程中，招标阶段发包人提供工程量清单计价补充说明是必要的，对计价内容、计价方式、计价原则等予以明确，减少计价争议；对于招标图不明确或者图纸深度不够，或者平面图与系统图，结构与建筑等各专业图不一致的，在招标阶段予以及时解决；招标阶段要求设计单位用BIM 进行图形算量，与清单编制单位（造价咨询）进行背靠背对数，确保工程量准确度；对于措施项目（合价包干项目）需慎重考虑，合价包干项目往往是争议的矛盾点，尤其对于不可预见的项目（如溶洞处理）或招标需求不稳定或图纸深度不足的项目。分部分项清单和措施项目清单需结合项目实际情况制定的施工方案、地质勘察资料等编制。

3.5 制定修订合同范本，完善材料价格调价机制

合同除通用条款和明确甲乙双方的一般权利和义务外，核心在于专用条款对项目的质量、安全、进度、合同价款支付、工程变更、竣工验收与结算、违约、索赔和争议等方面要有清晰的约定，要有具体的操作性和实施性，并要结合项目实际情况和政策文件进行适时修订调整。

如某合同约定非承包人原因引起的分部分项工程量变化，其综合单价的调整原则：

⑴对任一分部分项工程的清单项目，如结算工程量与招标工程量相比变化幅度在10%以内时，其综合单价不做调整，执行原有合同综合单价。

⑵对任一分部分项工程的清单项目，如结算工程量与招标工程量相比变化幅度在10%以外，且该清单项目原综合单价＞（1+100%）×基准价（基准价指以合同约定的合同外新增项目计价规定核算的综合单价，下同），或原综合单价＜（1-50%）×基准价，对超过招标工程量10%以外部分（如超过11%，只对1%的部分进行调整）其综合单价按基准价进行调整和结算。

投标文件有漏项的，在签订合同时，漏项项目清单工程量以招标工程量清单和清单修正项为依据计列，漏项项目综合单价按该前3 名中标候选人相应投标单价平均值计列，形成漏项项目工程量清单作为合同附件；在工程结算时，按施工实际工程数量减漏项项目招标工程数量计算增减工程量，增减工程量乘以上述综合单价作为漏项项目结算款。

同时对工程款（进度款）支付基本原则和支付方式、工程量确定方式、合同换算综合单价及合同外新增项目综合单价的主材价格确定方式、措施项目费的混凝土、钢筋混凝土模板及支架费的调整和结算方式、施工总承包管理费和专业工程配合服务费的调整和结算方式、人工费及材料价差的调整和结算方式进行明确的约定（见表2）。

表2 合同新增主材下浮率Tab.2 Floating Rate of Newly Added Main Materials in the Contract

2018年建筑材料价格出现了不同程度的上涨，超出了发承包方所能预见的范围和承担的风险。广东省住房和城乡建设厅出台了关于加强建筑工程材料价格风险管控的指导意见，明确发承包方在签订合同时，应在合同中明确可调价的主要材料范围，合同约定主要材料价格波动的风险幅度及超出幅度后的调整办法，公平分担主要材料价格波动造成的风险。某建设单位在2018 年前在招标文件和施工合同约定钢筋、混凝土、电线电缆调差和结算方式，2018年后将调价范围进行了适当的调整，除钢筋、混凝土、电线电缆，增加了钢结构主要型钢构件、砂浆、砌体、中砂、碎石、石屑、管桩等，有效地降低了争议［10］。

3.6 择优选取参建单位，加强项目过程管理

建设单位择优选取前期咨询、造价咨询、勘察设计、监理及施工单位等参建单位非常重要。对于按规定需进行招标选取的，在招标策划阶段就要合理设置相关条件和要求并落实到招标文件中，除常规的技术和商务要求外，要对项目团队明确针对性要求，还可以对主要管理人员设置面试答辩环节，确保参与项目建设的主要管理人员（如项目指挥长、项目经理、技术负责人）的专业性、能力和水平满足要求。目前在部分地区招投标采购评定分离择优选取。对于符合直接委托条件的，可以通过公开征集等方式建议邀请名单。除在合同约定相关责权利外，建立相关制度管理办法对相关参建单位进行日常管理和考核，形成奖罚制度和退出机制，以提高工作质量和服务水平。

施工单位进场后及时安排施工单位对于招标图与招标清单的差异及时复核，及时发现招标清单与招标图存在的问题。实施过程中，可以通过推进正负零，主体结构封顶、机电装修、室外等节点施工图预算和过程结算，及时协调解决实施过程中存在的设计、合同造价等问题。如某造价咨询合同约定造价咨询单位提交的工作成果存在单项漏项或偏差金额（经核实，确属于乙方责任造成的漏项或偏差金额，下同）＜100万元的，按以下约定处理：①漏项或偏差金额累计达到100 万元以上且不超过500 万元时，甲方即有权要求乙方承担一次一般违约责任；最终确认漏项或偏差累计金额达到500 万元以上的，甲方有权要求乙方另行承担一次严重违约责任。②乙方提交的工作成果存在单项漏项或偏差金额≥100 万元的，每发现一次，甲方有权要求乙方承担一次严重违约责任。

对于设计单位设计成果文件无法实施的（包括乙方的设计成果文件中明示的施工方案、工艺及措施难度极大或现有的施工条件无法实现的；设计成果文件中拟采用的材料设备无法采购的）；设计成果文件出现错、漏、碰，直接导致甲方招标工作进度、项目施工进度逾期累计10 d（含10 d），或累计达15 d（含15 d）以上的要求设计单位按合同约定限期整改并承担相应违约责任。

在项目实施过程中，每季度对参与本合同项目建设的勘察设计、施工、监理等单位进行综合考评，并根据综合考评的结果按照相关规定执行。综合考评主要考评各参建单位的工作质量和服务质量，制定具体的考评细则、考评内容、考评评分表，做到量化考核，促进各参建单位规范化、精细化管理。

3.7 增强风险管理意识，提高诚信履约精神

建设工程项目有其特殊性和复杂性，无论是建设单位，还是施工单位等参建单位，均要有识别风险、风险控制、规避风险的能力。尤其是在招投标环节，招标人要公平合理设置招标文件，投标人对于认为招标文件中的不合理约定或招标错漏等问题要及时提出，招标人要及时复核、修正和澄清，作了要约和承诺，双方就需按合同约定严格执行。如在实施过程中再提出对相关条款进行修改非常被动，一般而言不能对合同的实质性条款进行修改。在项目实施过程中对于无正当理由，以合同费用争议问题为由不履行合同或者选择性履行合同的，建设单位除可以通过仲裁等方式外，还可以将不诚信行为报告建设行政主管部门，纳入黑名单管理。

4 结语

鉴于建设工程项目专业性、复杂性和特殊性，计价争议问题为系统性问题，并非简单的合同造价问题，与立项、勘察设计、施工、监理、造价等环节息息相关、对建设单位、勘察设计、施工、监理及造价咨询等参建单位提出了较高的管理要求和专业水平，通过立项阶段科学决策、前期加强设计管理、合理选择合同承包模式、合理编制招标清单、完善材料价格调价机制、择优选取参建单位、加强过程管理等控制措施可以有效解决合同费用计价争议问题，避免或减少案例中的风险，为提高项目管理水平提供一定的参考。