加强重大决策社会风险评估与治理

格岩

［摘 要］重大决策社会风险评估与治理的主要目的就是针对将要制定的重大决策可能会产生的包括政治、经济、环境等多方面在内的影响社会稳定和社会秩序的社会风险，进行预先评估和及时治理，将风险防范化解于决策制定之初，形成科学决策，保障人民群众利益，保持经济持续健康发展和社会大局稳定。重大决策社会风险评估与治理作为一项社会治理制度创新，在没有太多经验可以借鉴的情况下，总体上还处于粗放式的发展阶段，在理念更新、制度设计、能力提升等方面还有待研究和完善。本文在分析重大决策社会风险评估与治理过程中存在的问题基础上，提出加强重大决策社会风险评估与治理能力的具体路径。

［关键词］重大决策；社会风险；评估；治理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.17.054

［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2023）17-0193-04

1     重大决策社会风险评估与治理的必要性

1.1   实现中华民族伟大复兴奋斗目标所作的顶层设计

随着国家和社会的进一步发展，重大决策面临的风险环境严峻、涉及的矛盾风险复杂，决策的难度增大、关联性增强、影响的不确定性增大。落实和完善重大决策社会风险评估与治理，是党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局的重要举措，有利于推动国家治理体系和治理能力现代化，也是党和国家为防范化解重大风险，更好实现中华民族伟大复兴中国梦所作出的重要顶层设计。

恩格斯曾经说过：“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”［1］重大决策社会风险评估，作为一项制度创新，并不是一开始就以顶层设计的形式出现的，而是地方在处理实际问题过程中探索出并取得一定效果后得到中央政策认可的结果，到目前为止，已经发展了十多年。正是由于重大决策社会风险评估具有强大的生命力，能够在地方治理过程中避免、应对部分危机，产生了一定治理实效，才能迅速在全国范围内推广开来。这样的发展过程，也体现了我国社会治理领域的重大制度创新，是地方有机探索和中央顶层设计的有效结合。

1.2   防范化解重大风险的重要举措

目前国内外环境日趋复杂，不稳定性、不确定性增加。我国当前处于实现中华民族伟大复兴中国梦的重要时期，面临诸多改革任务，一方面面临难得的机遇，另一方面不可避免要迎接很多困难与挑战。我们面临的困难与挑战是多方面的，既有来自自然界的风险，也有来自社会等方面的风险，无论面临怎样的风险，我们都要迎难而上。作出重大决策时面临的社会风险通常不是独立的，是与各个不同领域的风险相关联的。因此，我们要把握全局，从全局视角看待可能出现的各种风险挑战，并且对重大决策可能引发的社会风险进行科学的、全方位的评估和治理，这样才能提升防范化解各类风险的能力，有利于在面对风险挑战时能够扛得住，及时化解。重大决策社会风险评估与治理的过程就是针对可能发生的风险进行预先评估和及时治理，有利于从源头预防和化解矛盾冲突，是防范化解重大风险的一项重要举措。与其等到生病再吃药、住院治疗，不如提前做好预防，通过锻炼身体，保持良好作息习惯，避免发生生病的结果。社会风险评估与治理就是要将防范化解风险的重心从事后处置向源头预防转变。

1.3   促进决策科学化、民主化、法治化的重要环节

决策的科学化、民主化、法治化是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。重大决策社会风险评估与治理的过程实质上改变了传统的相对封闭的政府主导的决策过程，将公众的需求、利益、意见、建议以及偏好纳入政府决策过程，推动决策过程更加民主，增强了体制内化解社会冲突的能力。

首先，重大决策社会风险评估与治理通过对重大决策可能引发的风险进行预先判断和针对性应对，有利于减少“拍脑袋”决策，促进决策者制定更加科学、合理并且符合公众需求的决策。其次，重大决策社会风险评估与治理通过引入有效的公众参与过程能更好地将公众的意愿体现在政府决策中，改变相对封闭的政府主导决策过程。在决策前，通过利益相关方、专家学者参与等方式，收集针对该决策的意见、建议，在此基础上从不同角度完善决策方案，有利于推动决策的民主化。最后，随着法制化进程的不断发展，例如《重大行政决策程序暂行条例》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等法律法规的相继出台，对重大决策进行社会风险评估与治理已经成为依法决策的重要环节和“刚性要求”。

2     重大决策社会风险评估与治理的新特征

“风险”这个词汇来源于描述航船在充满礁石的海上航行，引申到现在，主要指损失的不确定性。风险社会理论认为随着人类社会迈入后工业化社会阶段，除了技术持续创新、经济高速发展、物质的极大繁荣、文明的快速进化，还有风险的急剧增加，各种传统的和非传统的风险因素不断威胁着人类社会，风险越来越成为现代性的重要特征［2］。

社会风险是风险的一种重要类型，主要指一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性。社会风险意味着有可能会爆发社会危机，对社会的稳定、社會的秩序、公众的正常生活都会带来明显影响。社会风险关乎人民群众的切实利益，包括与群众紧密相关的社会治安、教育、医疗、安全生产、住房、社会保障等各个方面。

我国经济持续快速发展，社会整体运行呈现良好态势，但不容忽视的是随着社会发展和改革程度加深，各种问题和矛盾也凸显出来，社会风险的可能性和苗头也会出现。例如，贫富差距问题、就业问题、环境污染问题、诚信危机问题等社会问题，如果没有得到较好解决或疏解，在一定因素的影响下就有引发社会风险的可能。因为社会问题如果得不到较好的解决和处理，在一定情况下就会形成社会矛盾，社会矛盾激化就有可能进一步演化为社会风险，社会风险如果仍得不到妥善解决，将会形成更大的社会危机。因此，社会风险作为影响社会和谐稳定的不确定因素，必须得到有效的防范和化解。

重大决策可能引发的社会风险目前呈现出以下几点新的特征：第一，重大决策所引发的社会风险呈现在决策方案上，但其中的风险源头通常隐藏在决策的背后，使得决策者和评估者难以全面掌握。第二，随着全球化、现代化和科技不断发展，重大决策社会风险出现的频率仍可能有增高趋势，并且呈现长期性特点。第三，随着主要矛盾变化，涉及公众健康、安全、环境、民主、法治、公平、正义等方面权益的决策风险可能会出现上升趋势。第四，随着人类社会进入互联网时代，信息技术高速发展，网络早已成为人们日常生活中不可或缺的部分。然而，在信息化的影响下，互联网很容易成为谣言的发酵地，急速传播，使得小事件在短时间内“升级”为大范围、高热度的大事件，易于引发矛盾风险。

中国的社会风险评估与治理呈现为囊括社会稳定性、适应性、可持续性等的综合体系［3］。在重大决策风险评估的初期阶段呈现出两个较明显的特征：第一，在重大决策的评估事项范围中，往往以重大项目类评估为主，针对重大政策的事项评估较少。第二，评估过程往往更加注重对经济、环境等方面因素展开评估，而对重大决策可能会引发的社会风险关注度较低。随着社会发展，主要矛盾发生变化，人民群众的诉求也在发生变化，公众的权利意识和参与意识都有所强化，因此在重大决策风险评估中我们的理念也在不断更新，不能过于重视经济发展而忽视“人”的诉求。重大决策不仅要能满足经济发展的要求，还要有利于保持社会的和谐稳定。因此，在今后的发展阶段，重大决策的社会风险评估与治理逐渐成为重要的落脚点，在具体实践中需要在经济、环境等因素基础之上也把社会稳定等因素纳入评估范畴，避免重大决策在制定和执行过程中引发社会矛盾和利益冲突，减少其可能产生的负面社会影响。

3     重大决策社会风险评估与治理能力提升路径探索

重大决策社会风险评估与治理作为一项社会治理制度创新，也是一个新生事物，有一个发展和完善的过程。各个地方在实践过程中也在不断发现问题、解决问题、提升能力。

3.1   在评估事项中做到“应评尽评”

在实践过程中存在决策者对评估认识不到位等情况，认为“没用”“没必要”，因此不理解、不重视，最后导致评估仅仅停留在文件上，真正列入评估范围的决策事项很少。有的地方即使开展评估，也被预设了评估的结果，还没有充分论证就设定为“低风险”，以免耽误项目工期或者政策的出台，结果致使评估仍然流于形式。在评估事项范围确定方面，地方套用中央原则性文件规定的比较多，经过深入研究、结合本地特点明确本地区需要评估的具体事项的较少。存在界定不清晰、不明确的现象，导致决策者不确定具体政策，不明确项目是不是需要开展评估。因此，提升重大决策社会风险评估与治理能力的首要方面就是要提高认识，加强对重大决策社会风险评估与治理的重视程度，并且更加合理确定本地区应当纳入评估范围的事项，做到应评尽评。

3.2   在评估过程中加大公众参与力度

在评估过程中，通过现场张贴公示、网络公示和其他媒体公示等形式，广泛收集社会特别是直接利益群体的意见和建议，从而准确地识别主要风险、潜在风险，为制定防范和化解措施提供重要情报是做好评估的基础。

目前重大决策社会风险评估与治理过程中通常会有公众参与的过程，但仍存在一些问题。较为突出的问题就是“形式化参与”。部分地方在进行社会风险评估时也能让公众参与其中，但仍然避免不了形式化的问题。除此之外，部分地方还存在操纵评估等现象，虽然按照评估流程进行了公众参与，但实际效果不够理想。让公众参与是为了听取民意，如果只是在形式上参与或者只吸纳对自己决策有利的部分群体，那么就无法体现出公众对该决策的真实想法和内在诉求。为什么需要不断强调公众参与的重要性？因为加强公众参与是重大决策进行社会风险评估的重要环节和内在指向。在评估实践中，不少负责人认为在一个工程项目开工建设之前，虽然涉及征地拆迁，但老百姓如果不知情便会风平浪静，而评估调研人员一旦与利益相关群众见面，就会掀起波澜，从而增加基层工作的压力和难度。这种看法仍然是比较短视的，因为矛盾终究是掩盖不了的，终究是要解决的。更重要的是，老百姓有知情权，我们应当尊重群众，相信群众，提高群众工作能力，避免“本领恐慌”。公众参与不仅有利于决策的形成，有利于促进公众态度的改变，可能使其逐步由冷漠、厌恶向支持、信任转变，同时对于公众自身和社会也都有一定影响。对于公众来说，可能存在以下方面变化：第一，认知的改变。首先，通过参与决策过程，公众理解政策的水平将有所提升，对决策受益群体等方面的判断也会更加精准；其次，对自身利益也会有更清晰的认知，更加明晰自身的知情权、同意权、参与权等，有利于维护公众的权利。第二，参与能力的改变。公众的信息收集、理性分析等能力都会有所提升，能够在一定程度上促进公众自身成长。这对社会来说有利于弥合价值分歧，化解社会矛盾，修复公共信任。

3.3   在评估方法上以信息公开促进风险沟通

政府公信力下降可能会导致环境更易孕育风险，因此，公信力的提升至关重要。公众的不信任感是引发反对与抵制的重要原因。要想公众接受有关部门提供的评价结论，就需要让群众认为此项目建设不会危及自身生命健康，不会损害自身经济利益，不会减少本地就业机会，不会造成环境破坏等。涉及公众切身利益的评估信息的公开一定要规范、严格，这样风险沟通才能有坚实的信任基础。如果决策过程全程可以合理保障公众参与，信息发布能够公开、全面、及时，合理意见建议可以被及时采纳，在决策制定和执行过程中就能更好避免陷入“一闹就停”的怪圈。坚持信息公开，这是前提也是基础。地方政府尤其是决策责任单位要坚持信息公开，建立评估信息公开机制，建立专业、统一、权威的评估信息发布平台，对开展风险评估的重大决策事项，除了需要保密的之外，通过官网、公共媒体、宣传品、张贴公告、网络公告等渠道，多形式、多时段发布信息，确保利益相关者的知情权、参与权、监督权得到保障。

重大決策社会风险评估与治理是一个需要长期坚持的过程，首先需要相关各级领导干部的重视，在此基础上也需要在实践过程中不断完善。随着实践不断发展，风险类型及特征也会不断发生变化，风险评估的方式方法也需要不断更新，也需要相关各级领导干部及工作人员保持长期的关注，不断提升自身能力素质，共同推进制定更加科学合理的重大决策，更好地促进经济社会发展，保障人民群众利益。

主要参考文献

［1］马克思恩格斯列宁斯大林著作中央编译局.马克思恩格斯选集（第4卷）［M］. 3版.北京：人民出版社，2012.

［2］乌尔里希·贝克.风险社会［M］.全新修订版.张文杰，何博闻，译.南京：译林出版社，2018.

［3］陈琛，施国庆.社会风险评估与治理的理论溯源与转型策略［J］. 南京社会科学，2022（12）：86-94.