韶关市浈江区耕地进出平衡实现路径研究

王荣远刘文

(1.韶关市测绘研究院有限公司，广东 韶关 512026；2.韶关学院旅游与地理学院，广东 韶关 512005)

2021年11月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合发布了《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》(自然资发〔2021〕166号)，明确要求严格管控一般耕地转为其他农用地，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，除国家安排的生态退耕，自然灾害损毁难以复耕，河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。耕地“进出平衡”包括耕地转出和耕地转入2个方面。耕地转出指除国家安排的生态退耕，自然灾害损毁难以复耕，河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，一般耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地；耕地转入指林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地等非耕地整治恢复为耕地。

我国学者针对耕地进出平衡进行了一定的研究。耕地“进出平衡”是对占用耕地的补救措施，是“占补平衡”政策的延展，也是防止耕地减少的另一创新之举[1]。

耕地“进出平衡”是确保耕地总量不减少的重要手段，也确保区域粮食产能提升的重要保证，在具体实施过程中需要重视地方实情[2，3]。耕地“进出平衡”总体方案编制是落实耕地“进出平衡”制度的关键[4]，也是耕地恢复的重要途径，保障了国家粮食安全与优化国土空间格局[5]，耕地“进出平衡”以一般耕地和可恢复非耕农用地为对象，综合同质等效与流补平衡的管制要求，实现耕地长期稳定利用的目标[6]，但耕地流失与优质补充资源在空间存在明显错位，实施镇域内部平衡政策的经济性和可行性较差，县域统筹落实“进出平衡”能更大程度地实现资源的优化配置[7]。

但从市辖区分镇视角分析耕地“进出平衡”研究相对较少，以此为背景，以韶关市浈江区为研究对象，浈江区位于广东省韶关市，属于韶关市3个市辖区之一，总面积为572.47km2。根据2020年土地利用现状变更调查数据，以此分析2020—2022年韶关市浈江区耕地“进出平衡”状况，为韶关市浈江区耕地恢复提供一定的依据，也为浈江区城镇化与新农村建设用地提供参考。

1 韶关市浈江区耕地现状分析

1.1 耕地现状情况

根据韶关市浈江区2020年度土地利用现状变更调查数据，浈江区2020年度耕地总面积5929.60hm2，其中水田面积3963.38hm2，占耕地总面积的75.36%；水浇地面积913.10hm2，占耕地总面积的17.36%；旱地面积383.13hm2，占耕地总面积的7.28%。韶关市浈江区耕地主要分布在犁市镇，占全区耕地的64.42%。具体见表1。

表1 2020年度韶关市浈江区耕地地类面积统计表

1.2 永久基本农田储备区

根据《韶关市浈江区永久基本农田储备区划定方案》，韶关市浈江区划定永久基本农田储备区面积101.12hm2，实地核查均为耕地(其中水田63.78hm2，占划定总量的63.07%；水浇地面积28.29hm2，占划定总量的27.97%，旱地面积9.06hm2，占划定总量的8.96%)，分布在犁市镇和花坪镇，见表2。

1.3 耕地整治

韶关市浈江区通过开展补充耕地、高标准农田建设、垦造水田3种土地整治项目，实现耕地总量动态平衡、提高综合生产能力、提高土地产出率，形成耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的新格局。

1.3.1 土地开发补充耕地

2008—2013年，韶关市浈江区实施了11个土地开发补充耕地项目，建设总规模437.29hm2，新增耕地面积333.06hm2，分布在新韶镇和犁市镇。通过土地开发补充耕地项目，增加了韶关市浈江区有效耕地面积，确保了建设占用耕地占补数量和质量双平衡，有利于实现浈江区耕地保有量目标。

1.3.2 高标准农田

为了巩固和提高粮食生产能力，保障粮食安全，2012年至今，韶关市浈江区规划实施了14个高标准基本农田建设，合计项目规模3030.11hm2，其中已验收10个项目，已完成2个项目，正在实施2个项目，主要分布在犁市镇。

1.3.3 垦造水田

为贯彻落实党中央、国务院最严格耕地保护制度，严守耕地红线，严格落实占补平衡，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地，广东省全面落实“占优补优、占水田补水田”制度。2017—2020年，韶关市浈江区累计完成垦造水田项目3个，新增水田面积77.31hm2，分布在新韶镇、犁市镇和十里亭镇。

2 韶关市浈江区耕地转出情况

耕地转出指除国家安排的生态退耕，自然灾害损毁难以复耕，河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，一般耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地。耕地确需转出的，应当符合国土空间规划及农业农村、林业、耕地保护等相关专项规划，并优先转出难以长期稳定利用，质量较低，零星分散的耕地。

2.1 韶关市浈江区耕地转出情况

韶关市浈江区2021年度下发年度遥感监测图斑1379个、季度卫片图斑223个、矿产卫片图斑1个、耕地卫片问题图斑19个，经核实涉及占用耕地图斑274个，占用耕地面积49.91hm2，其中，一般耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地图斑数共52个，合计面积4.00hm2，见表3。

表3 一般耕地转为其他农用地情况统计表

根据韶关市浈江区2020年度土地利用变更调查，剔除粮食功能主产区、永久基本农田、高标准农田、补充耕地项目、垦造水田项目范围，2021年度卫片耕地转出涉及水田1.08hm2、水浇地1.37hm2、旱地0.88hm2，占用耕地平均质量等为5等，见表4。

表4 一般耕地转为其他农用地地类统计表

2.2 耕地转出总体情况

韶关市浈江区2022年度耕地转出类型主要是耕地卫片督察难以整改图斑，2021年度遥感监测难以整改图斑，新增农业设施建设用地等情形，合计耕地转出面积为5.69hm2，其中，水田3.09hm2，水浇地1.56hm2，旱地1.04hm2，占用耕地平均质量等为5等，见表5。

表5 2022年度韶关市浈江区耕地转出地类统计表

3 耕地转入情况

依据调出耕地图斑面积、质量等别等信息，以2020年度变更调查数据和耕地恢复潜力数据库为基础，充分征求乡镇意见，主要在即可恢复、工程恢复图斑中进行补划，确保补充耕地数量充足，质量不降低。

土地整治是一项系统性工作，应充分考虑地块整体以及周边耕地情况，采取成片整理、成片提升、连片改造的方式实施，最终形成转入耕地储备，实现先进后出。

3.1 耕地转入数量和质量

2022年度韶关市浈江区拟转入耕地图斑面积6.12hm2，其中，水田3.44hm2，水浇地2.69hm2。根据韶关市浈江区2019年耕地质量等别更新评价成果，拟转入图斑平均质量等为5.8，平均坡度级为1.4，见表6。

表6 2022年度韶关市浈江区耕地转入图斑面积统计表

韶关市浈江区2022年度耕地转出平均质量等为5等，拟转入耕地通过即可恢复无法保证质量不降低。需要通过工程辅助的形式提高田面坡度、有效土层厚度、灌溉保证率、排水条件和土地利用水平，达到提高耕地质量等别的效果，保证转入耕地质量等为5等。

3.2 耕地转入后集中连片程度

韶关市浈江区2022年度拟转入耕地地块11个，根据地块分布情况，拟规划为5个土地整治项目，改造后能达到与周边耕地集中连片的有4个项目，改造面积超过1.33hm2的有3个项目。拟改造项目距离水源和村庄不超过500m，交通方便，利于耕作，能长期稳定耕种利用。

4 耕地“进出平衡”情况

韶关市浈江区2022年度耕地转出面积5.69hm2，其中，水田3.09hm2，水浇地1.56hm2，旱地1.04hm2，占用耕地平均质量等为5等；2022年度浈江区拟转入耕地图斑面积6.12hm2，其中，水田3.49hm2，水浇地2.69hm2，提升后平均质量等为5等，见表7，转入后全区及各镇数量补足有余、质量相当、布局有优化，与现有耕地能做到集中连片，可以长期稳定耕种利用。

表7 2022年韶关市浈江区耕地“进出平衡”

5 耕地“进出平衡”的保障措施

5.1 制度约束

建立韶关市浈江区耕地“进出平衡”制度，严格先进后出，按照“谁使用谁承担”的原则落实“进出平衡”；建立日常巡查机制，建立举报奖励制度；健全浈江区耕地转出审批工作流程和耕地转入验收工作流程。

5.2 监管监督

建立以乡镇为主体，以行政村为单元的耕地保护网格化监管机制，开展行政村耕地日常巡查检查，重点巡查耕地非农化、非粮化及耕地撂荒、破坏情况，鼓励耕地保护联动协作和违法违规占用耕地举报。对发现问题的，责令限期整改；对整改不力的，进行通报约谈，严肃追究相关责任人责任。

5.3 宣传引导

加强韶关市浈江区耕地用途管制政策解读和宣传，深入乡村，通过广播喇叭、网络电视、微信公众号、张贴宣传栏、通知文件等形式将耕地用途管制和种植用途管控要求传达到每家每户，广泛发动群众参与耕地“非农化”和“非粮化”行为监督。