上海市产业园区规划环评中空间管控方案的常见问题及对策建议

曹正楠

（中智上海经济技术合作股份有限公司，上海市环境科学研究院，上海 200233）

引言

在我国，产业园区遍布国土南北、沿海内陆，为国家的产业升级作出了重要的贡献。产业园区是国土空间规划中的特定区域，也是一种政策性的产业功能区，同时它也是环境污染和环境风险的集中区[1-2]。随着我国城镇化和工业化进程的不断深入，产业园区的建设得到很大发展，同时也伴随着一系列的生态环境问题。

为此，需要通过规划环评对园区规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出防范对策或优化建议，促进生态效益提升，引导产业园区优质发展[3-5]。2006年产业园区规划环评首次被纳入环评体系[6]，其后《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》（环环评〔2020〕65号）、《规划环境影响评价技术导则 产业园区》（HJ131-2021）等文件先后发布，进一步规范了规划环评的相关程序[1，6]。

空间管控方案是规划环评最重要的成果，其从宏观层面决定了园区与周围环境的协调性，为产业布局和企业选址提供指导，促进园区内外协调，为园区管理部门提供建议，实现园区环境质量改善的目标[7-8]。但在实际的规划环评文件编制中，空间管控没有完全落到实处，内容相对弱化，缺少针对性，作用未能充分发挥。

本文以上海市产业园区规划环评为例，梳理空间管控中存在的五项问题，提出相应的优化和完善建议，旨在能够充分发挥规划环评在产业园区中的指导作用。

1 常见问题

1.1 空间管控方案缺少配套的计算依据

2021年上海市生态环境局发布的《上海市产业园区空间布局管控要求编制技术指南（试行）》（下称《技术指南》）中明确，产业园区规划环评应在生态环境准入清单的基础上，结合园区实际，分类提出空间布局管控要求。具体要求为：石化化工园区周边设环境缓冲区，其它产业园区针对环境敏感用地设置产业控制带。其中环境缓冲区由环评确定，产业控制带细分为0～50米和50～200米两个区域，即一类重点管控单元和二类重点管控单元。

目前对于产业控制带的具体设置范围，《技术指南》中并没有给出配套的计算方法和细则，仅提到“结合园区实际”。在实际操作中，规划环评往往统一按50米和200米的范围设置产业控制带，即不能充分体现规划环评的技术作用，也与“结合园区实际”的要求相违背，产业园区的空间布局管控将流于形式。

1.2 敏感目标保护过度

产业控制带的设置应充分考虑敏感目标的规模和性质，在保护敏感目标的同时，优化产业园区空间布局，促进产业集聚。

目前产业控制带的设置并没有考虑敏感用地的性质和规模，居住区、学校、医院是同样的标准；大型居住社区和零散农户也是同样的要求。由于历史原因，产业园区内常有零星的农村居民点，其周边半径200米，面积12.6公顷的区域将被设为产业控制带，农村居民点往往具有规模小且分散的特点，若产业控制带没有设置门槛，大量的建设用地开发将受到限制，大大提高了环境保护成本，而且产业控制带呈“补丁状”分布在园区之中，不但没有起到优化空间布局的作用，反而破坏了建设用地的布局，不利于园区的产业聚集。

2021年发布的《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》（下称《实施意见》）中鼓励产业园区将产业类项目配套用地用于建设宿舍型保障性租赁住房。若上述宿舍型保障性租赁住房周边设置200米以上的产业控制带，很大程度上将影响园区的土地开发利用；反之，管理部门也很难在开发程度较高的产业园区内找到满足产业控制带要求的地块建设保障性租赁住房。

规划环评中通常会要求园区内未来新建的敏感目标周边自动设置产业控制带，笔者认为这种“一刀切”的做法不甚合理，会加剧不合理规划所引起的矛盾。如闵行区某产业园区和奉贤区某产业园区，分别于2018年和2021年引进某医院项目和某学校项目，按规划环评要求自动设置产业控制带后，其周边现有工业企业均被判定为不合规企业，生产受到严重限制，50米范围内的排污企业被要求搬迁，造成了企业和管理部门之间的严重矛盾。

1.3 空间管控方案形式化、同质化现象严重

工业项目的环境影响主要来自废气，而废气污染物的影响范围除了与污染源强有关，还和大气扩散条件密切相关，包括地形、气象条件等因素。上海东临东海北靠长江，受海洋性气候影响较为明显，尤其沿江沿海地区有明显的海陆风，产业控制带的设置不应仅仅以敏感地块边界外扩，应考虑园区所在区域的大气扩散条件。另外，规划环评中虽然有环境质量现状和环境影响预测章节，但在空间管控方案制定时却很少会结合上述章节的结论，环境质量现状和环境影响预测章节对园区空间管控方案的指导作用有限。

规划环评空间管控方案中的产业准入主要针对废气排放和风险Q值做限制，《技术指南》中规定：Ⅰ类重点管控区不新增大气污染源和涉气风险源；Ⅱ类重点管控区不新增大气环境评价等级为一、二级的污染源，不新增涉气风险物质Q值大于等于1的环境风险源。改扩建项目不突破现有污染物排放量与环境风险水平。而对于恶臭异味物质、有毒有害大气污染物的排放，提出的则是“严格控制”的要求。上述要求并未考虑产排污的行业特点，大气环境评价等级同为一级，不同行业的特征污染物不同，产生的环境影响也是不同的，一视同仁并不合理。相反，对某些污染物排放量不大，但对人体危害较大的有毒有害物质，或是感官刺激强烈的恶臭异味物质的准入要求仅为“严格限制”，且并没有明确多么严格，如何限制，在实际操作中等同于没有限制，规划环评所提出的措施难以落实。

规划环评制定产业准入要求时，甚少考虑园区的定位和主导行业。如崇明区某以船舶海工为主导产业的园区，规划环评的产业准入中包括“禁止涉及高致病性病原微生物的项目”，与园区实际脱节。园区内不同地块的准入要求也无区别，忽视了产业区块规划和污染浓度分布。不同园区规划环评中的产业准入要求往往又高度雷同，可谓是“万园一面”，产业准入趋于形式化、同质化。

1.4 空间管控边界不够具体化

空间管控方案不但需要精准的分析计算，同时也要结合周边区域的实际情况。目前规划环评往往直接在卫星图、地形图或是规划图上划定管控范围（产业控制带或防护距离），甚少依托现实中的参照物，可以说是简单粗暴。最终成图时一两个像素的误差对应到现实中可能就是数米的距离，甚至有可能影响一个企业的存续。在实际执行中，由于没有现实的参照物，容易产生扯皮而难以落实。

以奉贤区某产业园区为例，园区南部的防护距离边界从某企业厂区内穿过，企业南车间被划入了防护距离，而北车间则在防护距离外。该企业在办理扩建项目环评手续时，不得不将南车间内原有生产内容搬迁至北车间，才能满足规划环评中“防护距离内无废气污染物排放”的准入要求。另一个例子是松江区某产业园区，园区北部划有300米的产业控制带，并“禁止引进排放生产性工艺废气的项目”。某企业在办理环评手续时，通过将废气排放管道延伸至邻近厂区，在产业控制带外设置排气筒的方式规避规划环评限制。

1.5 公众参与不充分

目前规划环评的公众参与的征求相关管理部门和行业专家意见较多，对于普通公众的意见征集，主要通过在指定的网络平台进行信息公开的方式。但是网络平台信息公开缺少针对性，大部分公众并不具备专业背景，对规划环评缺少比较清晰的概念，而且公众意见反馈渠道单一，大多数为邮件形式[9]，而园区内企业和居民则缺少专门的发声渠道。

综上，现行的规划环评的公众参与并不能充分地起到公众参与和监督的作用，公众参与方法还需进一步探索。

2 对策建议

2.1 研究配套的计算方法

笔者认为生态环境主管部门应当组织“产业控制带的计算方法”（下称“计算方法”）的研究，并早日发布实时，为规划环评的空间管控提供更多的政策和技术依据。对于“计算方法”，本文提出两点建议：

第一，建议参考排污许可证的成功经验，按行业的产排污特点进行区分，制定不同行业的产业控制带计算方法。规划环评编制过程中，编制单位可根据目标敏感地块周边的规划和周边现状企业，选择不同的产业控制带计算方法，体现出不同园区、不同产业区块的特点。

第二，建议产业控制带的具体范围可在计算结果的基础上有一定的浮动空间，给予规划环评一定的自主权，根据实际情况进行必要的调整。如此，产业控制带的设置能够更有弹性、更加精细，对园区的产业集聚也更为有利，做到“结合园区实际”。

2.2 制定敏感目标保护方案

建议研究针对零散的农村居民点的产业控制带设置标准，满足条件的超小规模居民点可不设置产业控制带，减少园区建设用地开发的限制。而对于已有明确搬迁计划的敏感目标，在搬迁计划落实前应严格落实产业控制带的设置，以此倒逼搬迁计划按期落实，落实搬迁后产业控制带自动取消。园区内为企业配套的宿舍区和租赁保障房无论用地性质如何，皆可不设置产业控制带。园区内新设敏感目标则不应自动设置产业控制带，以此倒逼敏感项目的选址更谨慎、更合理，避免因为在园区内不合理地引入敏感目标而造成厂群矛盾。

2.3 空间管控方案应与园区实际情况相结合

上海市的产业园区普遍都有数年至数十年的开发过程，各个园区的开发程度各不相同，污染排放强度和污染源分布也有所差异，不同的条件和开发现状也使得每个园区内大气污染物的浓度分布呈现出各自的特点。若忽略了园区内污染物分布的实际情况，不但难以发挥规划环评源头防控作用，还会错估园区开发的环境影响。因此，空间管控方案应结合环境质量现状和环境影响预测章节的结论，对于已经形成一定开发规模的园区，优化调整时应充分考虑开发区已经形成的企业布局，在环境空气污染物高浓度区适当提高准入要求，低浓度区适当降低准入要求，在环境空气质量超标区则应实行限制准入等措施。

针对园区内的敏感目标，可通采用软件预测反向推导出对其所受到的废气污染影响主要来自于哪些地块，进而对这些地块上的现有企业提出更严格的环保要求，对拟引进的项目提出更严格的准入要求。

由于每个产业园区的主导产业、产业布局、开发目标都迥然不同，规划环评应突出园区的产业特点，提出有针对性的、切合园区实际的准入要求和详细合理的负面清单，切不可简单仿照其它园区的产业准入要求，影响规划环评准确性。

2.4 空间管控边界应固定化、可视化

规划环评的空间管控的边界应尽可能依托厂界、道路、河道、管廊等现实的物理边界，实现固定化和可视化，避免出现穿越企业厂区或厂房的情况。如前文所述的“计算方法”发布实施后，规划环评可在计算得出结果后，根据现场实际情况，在“计算方法”所许可的浮动范围内，选择现实的物理边界作为产业控制带的边界，避免不合理边界对企业和园区日常环境管理造成影响。

2.5 加大公众参与力度

除了现有程序上的信息公开以外，建议加大对园区规划环评的宣传，让更多的公众了解规划环评的内容和作用，并将意见征集对象扩大到园区企业，尤其是规划环评空间管控方案所涉及企业和居民的意见。只有保证他们的知情权和参与权，公众参与才是充分的、全面的、有代表性的。

公众参与的形式同样也可以多种多样，可以邀请相关管理部门、环境保护领域专家、园区主管部门、园区企业代表、普通民众代表共同参与座谈会，积极利用基层组织密切联系群众的优势，交流园区现有的生态环境问题，探讨规划的优化调整建议，不但可以保证公众的知情权，也可以增强企业的环保意识。

3 结语

规划环评中的空间管控方案从宏观层面决定了园区与周围环境的协调性，为产业布局和企业选址提供指导，促进园区内、外的协调，为园区管理部门提供建议，实现园区环境质量改善的目标。目前规划环评的空间管控方案与园区高水平管理需求还存在差距，规划环评编制单位需要秉持实事求是的原则，从产业园区的实际出发，制定合理可行的空间管控方案，使规划环评能够起到推动园区产业结构优化升级、引导园区与环境协调和谐的作用。