军事公共外交视角下疫情时期美国对拉美国家的军事援助

张云炫 张 力

军事公共外交并非是一个崭新的概念，其活动自古有之，但其重要性直至21世纪初才开始凸显。近年来，美军在海外执行军事任务时，注重发挥其独树一帜且极具吸引力的军队“软实力”的作用，既具有合法性，又传播了其价值观，引来他国争相效仿，即通过军事公共外交手段产生远超过生硬的传统军事力量能够产生的积极效应。约瑟夫·奈也曾指出，除了硬实力之外，军队在创造软实力方面也发挥着重要作用。

随着美国政府对公共外交重视程度增加，军事公共外交被国防部列为优先项目，并在其官方报告中有所体现。但由于这一概念与国务院的公共外交职能相抵牾，美军的官方文献从未提及或界定“军事公共外交”（Militar y Public Diplomac y），仅将它视为一种“防务支持（或军事支持）的公共外交”（Defense Support to Public Diplomacy）。2010年，美国会军事委员会的报告特别使用“军事公共外交”一词描述美国防部组织的一系列同外界接触的活动，旨在推动相互之间的认识和了解，共同塑造军事能力。

中美对军事公共外交定义的概念阐释

国内外对军事公共外交的定义各执己见。美国智库学者马修·华林将军事公共外交定义为“一国军队及武装力量为达成对外政策目标而同外国公众及军事受众间进行的军事接触及建立关系的活动。”中国外交部原副部长何亚非将军事公共外交定义为“国防部门和武装部队参与的公共外交事务。它以军队为主体直接开展公共外交，如非战争军事行动（维和、护航、救援、撤侨）、军事外宣（军网、发布会、白皮书）、提高军事透明度（军营开放、军事表演、军舰访问）等”。这两种观点基本可以分别代表中美两国对该概念的解读，且均将军队和武装力量作为军事公共外交的主体。由此可以看出，两国在对该术语的定义上达成了基本一致。军事援助是军事公共外交的主要手段，美国防部在制定军事援助具体规划和宣传方案时，通常将军事公共外交的收效作为重要参考依据。

美国对拉美国家军事援助的历史考量

本文所讨论的美国对拉美国家军事援助包括美国政府及其相关组织在军事上给予拉美国家财力、物力、人力、智力等方面的援助。

美军安慰号医疗船

政策依据对外援助作为美国的一项政策性工具，自二战以后便通过专门立法对援外活动进行规制。1951年，美国会通过的《共同安全法》为美国对欧洲及欧洲以外的其他发展中国家的军事援助提供了法律依据。该法确立了美国对外援助的重点从经济援助转向军事援助，主要手段以赠与性军事援助为主。正是该法案开启了美国对拉美国家的军事援助计划。

1961年，肯尼迪政府全面调整对外援助政策，签署了《1961年对外援助法案》，在强调援外的同时，逐渐把对外军售作为对外援助的主要补充，进一步明确美国援外的目的是防止发展中国家走上共产主义道路，并把拉丁美洲放到了极其重要的位置，对拉美地区的军事援助的授权及政策研究制定了特别详尽的规定。1968年，美国会对1961年的援外法进行修订，通过了《对外军售法》，制定了对外军售的法律依据和程序，强调政府在做出对外武器销售决定时要考虑外交政策，形成了多种形式的对外支持方式。

21世纪以来，美国立法机构持续不断对相关活动授权进行调整优化，使其活动目的更加聚焦，能更直接有效服务于美国外交政策和国防战略的实施。

美国制定所谓《与台湾关系法》，对台军售

主要动因一是维护“后院”的安全稳定。地理的邻近使美国与拉美国家成为一个天然的共同体，“本半球获得和平而有秩序的安全，是美国的一项基本利益”，因此拉丁美洲必然是美国对外军事援助的重要目标之一。从数值上看，拉美地区不是美国军事援助的“重点”“热点”，但这并不意味着拉美在美国全球战略中无足轻重。该地区一直被美国视为己方势力必须稳固控制的后院，保证一个安定的后方是美国最基本的安全战略。欧亚大陆国家任何干预或涉足拉美国家的企图与行为都会触发美国国家利益的“痛点”。正是这种不容他人置喙的决心促使美国始终保持着对拉美地区一定规模的军事援助，进而达到维护美国在整个西半球安全利益的目的。

二是遏制其他国家势力介入。美国对拉美国家军事援助的政治目的通常高于其军事目的，政治、外交因素往往成为具有重要影响的因素。冷战时期，为了遏制共产主义势力在拉美的扩张，防止其他拉美国家重蹈古巴的覆辙，美国采取了多种手段，表现在军事援助上就是极力扶植亲美反共政府，打压遏制左翼亲共政权。在不涉及共产主义势力侵蚀的情况下，美国则善于将军事援助与人权问题挂钩。人权运动给美国对外政策提供了道义方面的借口，这有助于树立一种为美国在越战后重建霸权所迫切需要的仁慈和正义的形象，有助于使美国卷入和干涉世界各地的政治斗争合法化。例如，20世纪80年代初美国政府曾以人权问题为由，通过停止或削减军事援助向拉美军政府施压。然而，这一政策并没有收到预期效果，拉美一些军政府转向西欧、苏联购买武器，实现军火来源多样化。巴西、阿根廷等工业较发达的拉美国家，则加紧发展本国军事工业。美国防安全援助处向国会提交的年度报告多次提出，终止军事联系将使美国逐渐失去在该地区的影响力，为其他势力乘虚渗透创造可能。因此，80年代中后期美国开始注意修复同拉美军政府的双边关系，逐步恢复了对该地区的军事援助。

发展趋势一是形式将更加隐蔽，由直接援助为主转为间接援助为主。一方面，庞大的对外军事援助开支已经成为美国的沉重负担。冷战后形成了一超多强的格局，短期内无人能挑战美国的霸主地位，美国在政策上开始回归保守主义，除在热点地区和重要战略地区外，对其他地区的军事援助大幅消减是大势所趋。另一方面，拉美国家的反美主义情结迫使美国调整传统的军事援助方式。美国对拉美的霸权政策和干涉行为是拉美反美主义最直接的原因，文化差异是深层次原因，双方不断拉大的经济差距加剧了拉美人的仇美心理，而世界格局和政治潮流的变动是拉美反美主义的外部诱发因素。军事援助一向被认为是介入它国内政的杠杆，最容易引起舆论和民众的反感。鉴于此，在舆论面前，美国可能会调整对拉美国家军事援助的方式。

拜登政府敦促国会通过对乌克兰实施240亿美元军事援助

二是重心将更加明确，由反共转向反毒和反恐。美国对拉美国家军事援助活动规律性不强，时常会受到其他因素的影响而中断，但军事援助政策的重心是非常鲜明的。冷战时期，美苏的争夺焦点虽在欧亚大陆，但拉美地区对保卫美国本土安全具有战略重要性。冷战后，恐怖主义、毒品等非传统安全问题对西半球的威胁日益突出。特别是“9·11”事件后，美国对外战略发生了重大调整，预防和打击恐怖主义成为美国安全战略的首要任务。而毒品生产和走私正是小布什政府界定的恐怖主义宽泛新概念中的一个主要组成部分。

疫情时期美国对拉美国家的军事援助活动

2020年2月26日，拉丁美洲首例新冠肺炎病例在巴西确诊。自此，新冠肺炎疫情开始席卷整个拉美，并产生了广泛的公共卫生、经济、社会和政治影响。根据约翰·霍普金斯大学的统计数据，从疫情开始到2022年11月，拉丁美洲和加勒比海国家有170多万人死于新冠肺炎。尽管该地区的人口只占世界人口的8.4%，但死亡病例却超过全球的五分之一。由于域内各国医疗体系脆弱、防疫措施不到位、防疫物资匮乏、民众不服管束，同时政府自身存在对疫情认知和重视不够、治理能力偏弱等主客观问题，致使疫情愈演愈烈。不少拉美国家动用军队协助抗疫，但囿于自身能力和资源有限，仍迫切需要国际层面的援助。

2020年4月,美国开始向拉美国家提供抗疫援助。美国南方司令部负责管理中美洲、南美洲和加勒比地区的人道主义援助计划，该计划制定的目的是满足这些地区公民的基本人道主义需求，包括灾情响应、军事援助与医疗保健和支持基础教育相关的项目和活动。根据美军南方司令部所属刊物《对话美洲》官方网站公布的援助信息，美国对拉美在疫情期间的军事援助形式多样，既有物资援助、设施建造，也有各种多双边高层会议、专业交流和培训等。

物资援助提供物资援助是美国向拉美国家抗疫军事援助的主要方式，物资以个人防护物资和医疗设备为主。在疫情时期的军事援助活动中，美军不仅是物资援助的授予方，而且还是美国其他官方机构进行物资援助时的协助者。例如，2020年8月21日，美国非政府组织向萨尔瓦多捐赠29030千克的食品和卫生用品包，是由美空军通过C-12运输机进行运输的。

设施建造援助初期，美国主要捐赠基础防护物资，但随着新型冠状病毒呈现出不可控制性和长期共存性，援助开始往长远方向考虑，援助内容转向帮助建立野战医院。相比物资援助，美军协助拉美国家建造野战医院的起始时间虽然较晚，但资金投入更多，每次援助建造野战医院数量在1至4所之间。

美军对拉美国家的部分抗疫设施援助（2020年5月-2022年2月）

多双边会议在疫情期间，美军多次组织和召开了与疫情相关的多双边高级会议，研讨交流疫情形势，同时，也会定期举行围绕抗击疫情主题的会议，旨在加强疫情背景下的抗疫军事合作。

美军参与或主导的与疫情相关的会议（2020年6月-2021年4月）

疫情时期美国对拉美国家军事援助的特点

在疫情暴发之前，美对拉美军事援助已具有较为完善的制度基础和丰富的实施形式。疫情时期，美国对拉美国家的军事援助活动延续了此前的一贯传统，以维护美国的国家利益为出发点。美国和拉美国家地缘关系密切，人员流动性强，控制好拉美地区的病毒传播，也有利于美国本土疫情的防控；同时，疫情所带来的社会经济差距加大了所导致的政治动荡，处理不当会给西半球罩上不稳定的阴影，进而影响美国的政治、经济利益。不过，从军事公共外交视角可窥见一些新端倪：美国在与拉美国家进行抗疫军事援助不仅仅局限于国与国之间的官方交往，而是在这一过程中美军官兵与拉美居民产生了近距离的接触，并且美军注重通过新媒体对此进行外宣活动，以期通过对公众的影响来引导拉美国家内政外交政策朝有利于美国的方向发展。

抗疫与人道救援并行，倍显“关怀”。正所谓“屋漏偏逢连夜雨”，2020年11月接连两次飓风袭击对本就饱受疫情打击的中、南美洲多个国家造成了严重的生命和财产损失。美国政府随即宣布美国际开发署将向国际非政府组织提供人道主义援助，美国防部立即领命为受风暴影响而与外界隔绝的社区运送重要物资。隶属于美国南方司令部的布拉沃联合特遣部队先后向危地马拉、巴拿马和洪都拉斯受灾地区提供救援物资，运送救援人员。数据显示，在此次救援期间，特遣队与东道国政府救援队密切合作，参与了136次行动，协助救援289名公民，并运送了大约171.5吨的救援物资。11月30日，美军派奇克哈默尼河号两栖登陆艇到哥伦比亚，为哥圣安德烈斯群岛和普罗维登西亚等被飓风破坏而难以进入的地区运送人道主义救援物资。据统计，南方司令部在中美洲受灾区共展开了243次行动，挽救了850人的生命，并向受灾最严重的国家提供了超过450吨的人道主义援助。

即便是“不友好国家”，美国也进行选择性援助，以期改善美国在此类国家的影响力。如在疫情期间，美国派出美海军安慰号（USNS Comfort）医疗船，为委内瑞拉难民提供人道主义援助和医疗服务。美方不仅操控众多媒体大肆宣传“马杜罗政府的失败政权导致委内瑞拉医疗机构无法满足现实情况”，而且还鼓吹“美方热情给予邻居帮助”。美国卫生与公共服务部部长亚历克斯·阿扎尔强调，“一旦该国回归民主，就计划重建委内瑞拉的卫生系统。”美国企图利用人道主义援助这个幌子来为马杜罗政权设下障碍，后期的新闻传播更是借机推介美国的民主价值观，达到逐渐渗透的目的。

抗疫军事援助与人道主义救援双管齐下，凸显了美军积极参与国际救援的正面形象，在一定程度上改善了特朗普政府在拉美和加勒比地区的负面形象，缓和了美拉关系。值得一提的是，美军在救援中优先前往偏僻地区或土著村落，以期在这些网络资源匮乏的地区树立形象，尤其是注重在执行任务中与妇女、儿童进行接触交流，使其感受到美军对当地居民的“关爱”。

利用新媒体特征，传播“故事”。美军不仅在抗疫军事援助过程中接触民众，树立正面形象，而且投入大量资源开展新闻外宣，扩大消息传播范围。一是利用官方渠道传播信息。所有的援助信息都实时公布在美军南方司令部所属刊物《对话美洲》的官方网站，在该网站上也设有以图片、视频等流媒体为主要内容的宣传栏目。南方司令部在推特、脸书、YouTube等社媒及视频网站上均设有官方账号，并日常发布大量能体现美军“正面”形象的军事训练、军事合作等内容，吸引国内外诸多公众点击浏览。另外，南方司令部开展的军事援助大部分是与美国驻外使馆、美国务院和国家开发署等机构进行合作所展开的，相关的官方网站也同步公布合作信息或公开援助汇总。二是积极运用社交媒体。美军鼓励官兵在社交媒体上发布个人点滴事迹，有利于增强故事真实感，将单向宣传发展成为双向交流。美军士兵在上级指导与规章要求下，发布个人在拉美抗疫军事援助中的经历和感受，对国外公众来说更“真实”，更接地气，成为了官方宣传手段的有力支撑。

兼顾反毒行动，做到“两手抓”。阻断拉美地区的贩毒活动始终是南方司令部的主要关注点。总部设在佛罗里达州基韦斯特的南方联合特种作战部队负责侦查和监测加勒比海、墨西哥湾和东太平洋的空中和海上贩毒活动。自2000年以来，美国已将大约2680亿美元用于世界各地的安全援助，用于拉丁美洲大约8%，即略高于205亿美元。其中，超过 170 亿美元来自“禁毒战争”项目。在疫情期间，美国政府并没有将反毒行动抛掷脑后，而是做到了“两手抓”。2020年4月1日，特朗普政府宣布在加勒比海地区加强缉毒行动力度，以防毒贩利用疫情趁机将毒品带入美国。如美国持续推进哥伦比亚“猎户座行动”，联合部分欧洲和其他美洲国家，凭借其海军和空军强大实力重击毒贩。美国南方司令部公共事务办公室称，从2020年4月1日至2022年2月，这项国际合作行动已经查获或转移了超过 100万磅可卡因、15万磅大麻，并逮捕了超过1200名疑似毒品走私者。由此可见，美军强大的军事和经济实力，以及在该地成熟的军事援助机制，使得在面对突发公共卫生事件时，并没有让美军陷入左支右绌的窘境，而是在履行基本职能的基础上，加强与美国大使馆等其他部门的合作以应对新冠疫情。

结语

美国在拉美地区军事援助机制成熟，面对突发公共安全事件，能循序渐进地安排防疫物资援助以解决燃眉之急。与此同时，利用双边或多边会议加强地区间的安全合作。美国南方司令部设有11名伙伴国军事顾问，分别由拉美国家军官担任。该机制促进了美国和拉美国家的经验交流和多双边会谈，使沟通更加顺畅和高效，拉美的诉求体现更加直接。在疫情期间，抗疫成为军事援助的主线，但对拉美地区的人道主义援助和反毒行动从未搁置，多线并进，叠加效果明显。同时，通过官方渠道发布权威数据，利用传播范围最广的社交媒体向全球公众讲述美军在拉美地区的“故事”，形成认知影响。

与传统的“精英外交”不同，军事公共外交的落脚点不在于决策层，而在于民众。近些年来，拉美民粹主义抬头，民众的呼声对政府的决策影响力大幅提高。疫情期间美军对拉美实施的军事援助传递了美军对当地民众的“关怀”，美军在紧急灾难中的迅速驰援赢得了不少拉美人民的信赖和好感。美国防部调动和整合国家资源，灵活运用日益成熟的国家战略传播策略，企图打造美军在外国公众心中的光辉伟大形象，其具体做法有许多值得我们学习之处，我应借鉴其经验，发展适合具有中国特色的军事公共外交。