推进法治乡村建设为乡村振兴蓄势赋能的实践与思考——以江苏省扬州市广陵区为视角

朱春足（江苏省扬州市广陵区司法局副局长）

张艺宝（江苏省扬州市广陵区司法局）

朱肖陵（南京理工大学紫金学院）

2018年1月，中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，建设法治乡村。2020年3月，中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》要求，走出一条符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路，为全面依法治国奠定坚实基础。2023年8月，司法部办公厅、农业农村部办公厅《关于常态化开展“乡村振兴 法治同行”活动的通知》指出，扎实推进法治乡村建设。

一、深入推进法治乡村建设的现实意义

（一）推进法治乡村建设是实现全面依法治国的内在要求。深入推进法治乡村建设是全面依法治国的题中应有之义，是全面依法治国在基层的具体实践。建设法治乡村是建设现代化法治国家的必然选择，是顶层宏观设计与基层具体实践的呼应体现，是实现全面依法治国的路径要求。

（二）推进法治乡村建设是赋能乡村振兴的重要举措。2023年8月，司法部办公厅、农业农村部办公厅联合下发《关于常态化开展“乡村振兴法治同行”活动的通知》，就充分发挥司法行政部门、农业农村部门和法律服务机构在服务乡村振兴中的职能作用，推进活动常态化、长效化等作出部署安排。

（三）推进法治乡村建设是乡村治理体系和治理能力现代化的必然选择。随着农村经济社会的迅猛发展，乡村社会呈现出主体诉求多元化、利益关系复杂化、治理问题显性化等特点。法治是规范市场行为、调节利益关系、维护社会秩序的重要手段，在化解社会矛盾纠纷、稳定乡村生产经营秩序、维护农民群众合法权益、治理不良风俗习惯和促进乡风文明建设等方面发挥着重要作用。推进法治乡村建设，能够最大限度凝聚农民群众共识，最小成本解决乡村发展中面临的各种矛盾、问题、冲突和障碍，为推进“三农”领域治理体系和治理能力现代化夯实基础、筑牢根基。

（四）推进法治乡村建设是实现乡村全面振兴的基础保障。实现乡村振兴需要以法治为保障，要坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、支持农业发展、治理生态环境、化解矛盾纠纷等方面的重要作用。当前，乡村法治建设仍然存在公共法律服务资源分布不均衡、欠发达地区农村基本公共法律服务供给不足、农民群众法治观念和基层治理法治化水平有待进一步提升等问题。持续推进法治乡村建设，进一步提高农民群众尊法学法守法用法的能力和水平，可以有效助力实现乡村振兴。

二、深入推进法治乡村建设的广陵实践

（一）始终坚持党建引领，深入推进法治乡村建设助力乡村振兴。坚持把党建引领作为推进法治乡村建设的“第一抓手”和“红色引擎”，让乡村振兴跑出“加速度”。一是强化组织领导。认真贯彻落实《中国共产党农村工作条例》和《关于加强法治乡村建设的意见》，紧紧围绕“十四五”时期全面推进乡村振兴的目标任务，坚持把法治乡村建设作为实施乡村振兴战略的基础性工作来抓，积极构建区委、区政府统一领导，区委依法治区办、区法宣办牵头组织实施，区委组织部、宣传部和区司法局、农业农村局、民政局等部门齐抓共管的法治乡村建设工作格局，及时部署落实、统筹协调、研究解决法治乡村建设中的重大问题，确保了法治乡村建设始终沿着正确的方向发展。二是构建联动体系。以贯彻落实江苏省委全面依法治省委员会《关于加强法治乡村建设的实施意见》为指导，以组织实施《江苏省法治乡村建设三年行动计划》为主线，先后召开全区法治乡村建设专题部署会和推进法治乡村建设推进会，研究完善“三治融合”的乡村治理体系、严格规范的基层执法体系、融入乡土的普法宣传体系、高效便捷的法律咨询体系和及时响应的矛盾化解体系，加快构建便捷高效、普惠均等的乡村公共法律服务体系，积极探索开辟法治护农、法治强农、法治兴农的广陵法治乡村建设新路径。三是落实工作责任。把深化基层法治示范创建作为深入推进法治乡村建设的重要抓手，纳入全区“八五”普法规划，将争创国家、省级民主法治示范村和推进“法律明白人”培养工程、试点评选“农村学法用法示范户”等列入普法与依法治理年度工作要点，推进落实各级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，加强组织领导，明确责任分工，强化协调配合，创新工作举措，扎实推进法治乡村建设各项任务有序推进、落地见效。

（二）始终坚持普治并举，深入推进民主法治示范村建设。一是凝心聚力抓创建。区委依法治区办和区法宣办、区司法局、区民政局、区农业农村局联合下发民主法治示范村创建通知，明确总体要求、重点任务、实施步骤等，聚力打造创建品牌，挖掘特色文化资源，定期分享成功经验，先后创建国家级民主法治示范村2个、省级民主法治示范村56个。头桥二桥村充分发挥本村的历史文化资源，将法治人物与法治建设相融合；李典典园广场“百姓说事点”现场说事普法为群众排忧解难；汶河龙头关社区依托“1+网格+N”治理体系，依法解决群众难题；东关皮市街社区打造“网红点+法治文化”特色品牌；曲江玺园社区构建“全科社工+服务项目”的社区普法依法治理模式。二是严格标准抓复核。全区123个村（社区）严格按照是否存在党组织软弱涣散、“两委”成员违法违纪、涉黑涉恶涉邪教、涉黄赌毒等问题组织自查，在此基础上，区委依法治区办、区法宣办与各司法所联合，采取实地走访、查看台账、现场交流的方式，现场检查村（居）法治文化阵地建设、法治宣传教育等工作，并与辖区镇组织、纪检、公安等部门就有关问题进行复核查证。三是直面问题抓整改。严格按照要求进行综合整改，实行末位淘汰，对不符合创建标准的及时摘牌、注销、取消命名。

（三）始终坚持高位统筹，深入推进“法律明白人”培养工程实施。一是高位推动强选拔。坚持“三公”“四不”“五好”推荐原则，严格十条推荐标准，重点在村干部、党员、村民代表、人民调解员、普法骨干、老干部、乡贤等人员中，按照每个网格培养2至3名以上“法律明白人”的要求，遵守推荐、遴选、公示、核准、建档五个程序，把学习法律知识、热心普法公益事业、善做群众工作的村民作为“法律明白人”候选人。二是联动培养全覆盖。印发“法律明白人”教育培训计划，采用“一释法、二答疑、三实践、四交流”和“线上远程+线下观摩”“集中辅导+个人自学”等学习模式，分期、分批、分层次做好法律知识培训，为1344名“法律明白人”开通了线上学习账号。邀请优秀律师、扬州大学法学院教授和扬州最美法官围绕涉农法律法规知识、征地拆迁、婚姻家庭等基层生产生活实际和多发典型案例进行授课讲解和释法答疑。依托新时代文明实践中心（所、站）、道德讲堂等开展普法实践，通过网上庭审、模拟法庭等开展观摩学习，运用“法润民生”微信群、“法律明白人”交流群、“法援惠民生”服务群、“云讲堂”等开展培训交流。三是培育典型带队伍。通过平时培养和挖掘选树先进典型，培育一批以村委会干部、人民调解员、居民区楼组长、村民小组长、乡贤等人员力量为重点的“法律明白人”，通过干部带动群众、少数带动多数，持续发挥示范引领作用，有效把一般性纠纷解决在萌芽、化解在基层。先后培育了李典“邱正桃”工作室、汤汪“老娘舅”工作室、湾头“老冯说法”等12个调解品牌。四是健全机制促长效。为全区1344名“法律明白人”发放了证书和徽章，进一步增强其荣誉感和责任感。完善常态考核评价机制，明确村“两委”负责对所属“法律明白人”考核的标准和要求，对“法律明白人”培育工作推进情况进行督促检查。同时，通过建立奖惩机制，进一步提升基层“法律明白人”依法履职能力、法治保障能力、服务创新能力，确保“法律明白人”培养工程规范化运行、可持续发展。

（四）始终坚持法德融合，深入推进乡村法治文化建设。积极开展多种形式的法治文化实践活动，不断提高基层依法治理水平。一是优化阵地建设。把法治文化阵地建设纳入城乡建设规划，积极推动乡村法治文化园（广场）、法治文化街、法治长廊等法治文化阵地建设。以李典镇为创建点，着力打造“生态环境优美、法治氛围浓厚”的“法治文化精品小镇”，通过打造“一场、一廊、一庭、一园、一角”等法治文化阵地，构建“法规上墙、标语上路”的全覆盖宣传阵地，让村民开门见法、深入人心。二是精准普惠宣传。积极开展“美好生活·民法典相伴”主题宣传月、“法润江苏·情暖民工”进城务工人员学法周、“送法进校园 护航成长路”和“‘法治阅读’进乡村”等活动，全力营造全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。三是丰富形式载体。依托新媒体平台，利用公交站台、商场等户外LED屏，开展宪法、民法典微视频作品联播；成立乡村法治文艺创作团队，将法治融入快板、歌曲、舞蹈、小品、影视中；创建123个“法润民生”微信群，搭建普法公益短信群发平台，打造全景数字化法治宣传教育基地，开设特色官微栏目“说法三人行”，上线“云上村塾”网上普法讲堂等，增强法治宣传的吸引力、针对性、实效性，构建了上下贯通、左右衔接、互联互动的普法宣传新模式。

（五）始终坚持聚力强基，深入推进村民法治素养提升。一是“组团进村”浓厚乡村法治氛围。以“三下乡”活动为契机，组织法律服务队开展“送法下乡”“法护人生 法进家庭 法润村居”等系列活动，在国家宪法日、民法典宣传月、中国农民丰收节等时间节点，广泛宣传宪法、民法典以及与村民生产生活密切相关的法律法规。整合新时代文明实践中心（所、站）、司法行政工作室、农家书屋、村民议事堂、乡村舞台、德法讲堂等阵地平台，邀请律师、法官、检察官等普法宣讲团成员，开展形式多样、丰富多彩的主题法治宣传教育活动。二是“优选入户”培育学法用法示范户。联合农业农村部门扎实推进农村学法用法示范户培育工作，优选乡村普法宣传带头人作为农村学法用法示范户推选对象进行重点培育，充分发挥农村学法用法示范户在普法宣传教育、引导法律服务、化解矛盾纠纷、参与依法治理中的示范引领作用，引导带动村民群众尊法、学法、守法、用法、护法。三是“培育到人”壮大乡村法治队伍。定期开展乡村干部法治培训，举办法律法规学习教育活动，推动其带头尊崇法治、敬畏法律、了解法律、掌握法律，做尊法学法守法用法的模范，真正成为宣传法治精神的“广播员”、化解矛盾纠纷的“消防员”。

三、深入推进法治乡村建设的制约因素

（一）基层干部认识偏差。建设法治乡村是乡村振兴的重要组成部分，乡村振兴的过程也是法治乡村建设不断发展、不断完善的过程。加强法治乡村建设有利于农民依法办事，维护广大农民的权益；有利于维护农村社会和谐稳定，加快推进基层社会治理体系和治理能力现代化建设；有利于提高农民的法律意识，提高自治能力水平。随着法治乡村建设的纵深推进实施，一些基层干部和农民群众对于法治乡村建设重要性认识不足，少数基层干部在抓乡村经济和乡村法治工作中出现“一手硬、一手软”的现象。

（二）农民群众法治观念淡薄。受到传统“熟人社会”影响，广大农村地区“讲人情、讲关系”的思想普遍存在，农民群众法治意识和法治观念仍待增强，在自身合法权益遭到侵害时不知道如何运用法律武器来保护自己，要么自认倒霉、忍气吞声，要么置法律权威而不顾，采取“以暴制暴”的方式，以至于小纠纷发展演变为严重案件、一般民事纠纷演变为严重刑事犯罪。甚至采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关等方式来解决问题（见图1）。

图1 2020年扬州市广陵区在10个行政村开展关于“遇到法律问题你会怎么做”问卷调查结果

（三）工作体系不够健全。当前，县、乡两级推进落实法治乡村建设的工作机构健全，也明确了牵头单位和专（兼）职人员，但到村一级就无人“接招”，法治乡村建设统筹协调不够强、工作责任不明确的现象较为突出。乡村行政执法机构不健全，执法监督不够到位，一些违法占用土地、乱搭乱建、破坏生态等违法行为未能得到有效遏制。村级司法行政服务站值班值守工作落实不到位，不能为村民群众及时提供法治宣传、法律咨询、法律援助等公共法律服务，“一村一法律顾问”制度仍需完善和深化。

（四）基层法治保障缺乏。一方面，由于少数基层领导干部缺乏前瞻性思维，没有把法治文化阵地建设融入乡村整体建设中去，加上各级对法治文化阵地建设的推广力度不够，制约了法治文化阵地建设的提档升级，乡村现有法治文化阵地陈旧、零散、规模较小，依托现有阵地开展的群众性法治文化活动影响力较小，农民群众参与的积极性不高，其法治精神导向作用未能充分体现。另一方面，乡村法治队伍建设还存在着整体水平不高、干部队伍老龄化严重、能力素质待提升等问题；乡村法治队伍缺乏专职法律人员，工作人员大多是由村干部、退休老教师、老党员和志愿者兼任，因缺乏系统、专业的法律知识储备，提供的法律服务质量水平仍待提升。基层法律人才缺乏，不利于法治乡村建设的持续推进。当前，各地虽然引进了一批具有法律专业知识背景的“大学生村官”“驻村第一书记”，一定程度上缓解了基层法律人才缺乏的问题，但是从长远的角度来看，还需完善制度建设以提升根本保证（见图2）。

图2 2020年扬州市广陵区村“两委”干部学历情况分析图

（五）乡村普法覆盖不全。当前，“城市城镇普法多、基层乡村普法少”“面向干部普法多、面向群众普法少”“一般性普法多、专业性普法少”“造势型普法多、深入式普法少”等问题还存在。一方面，对于普法工作认识不到位。部分基层干部只看重经济效益，一味地忙于经济发展，把普法宣传教育工作看作可做可不做且又费时费力的“软”任务；普法工作流于形式，虽然都制订了长期普法规划和年度普法计划，明确了普法内容、工作责任和有关要求，但在实际执行过程中，出现应付了事、落实不到位等问题；农民群众学法积极性不足，认为只要自己不做违法的事，法律就与己无关，只要听村干部的话就不会有问题，学不学法都一样。另一方面，普法教育内容单调、形式单一，普法宣传常常是放广播、发材料、贴标语、挂条幅“四件套”，宣传内容缺乏针对性，未能因地制宜、因人而异，普法宣传实效亟待提升。

四、深入推进法治乡村建设的对策建议

（一）要进一步强化党建引领“头雁效应”。一是发挥基层党组织引领作用。坚持法治化、民主化管理方式，引导村民依法制定和完善村民自治章程、村规民约等自治制度。二是突出党建驱动作用。切实把基层党建贯穿于法治乡村建设始终，有效增强农村基层党组织的战斗力、凝聚力。三是强化组织保障作用。切实提高基层党组织以法治思维和法治方式指导推进工作的能力和依法治理能力，为法治乡村建设提供强有力的组织保障。

（二）要进一步加强法治体系健全完善。一是完善涉农领域立法。围绕法治乡村建设过程中面临的新情况、新问题，广泛聚焦农民群众关心的热点、难点问题，健全完善涉农法律法规，重点就农民权益维护、农业支持保护、农村生态环境治理、农村社会矛盾化解等方面加强制度建设，充分发挥法律的引领、规范、保障和推动作用。开展涉农法律法规规章的立法后评估工作，对不适应实际发展的法律法规规章及时修改或废止，进一步提高农业农村领域立法的科学性。二是规范涉农行政执法。进一步规范农村基层行政执法工作，落实“一支队伍”管执法。加强对执法工作监督，健全完善农业农村领域执法工作投诉举报处理机制，进一步落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。加强基层行政执法人员业务培训，严格实施行政执法人员持证上岗和资格管理制度，做到严格规范公正文明执法。三是强化乡村司法保障。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，开展矛盾纠纷多元化解。加强基层人民法庭建设，合理设置巡回办案点和诉讼服务点，最大限度减少基层群众特别是边远农村群众诉累。依法打击和处理破坏农村生态环境、侵占农村集体资产、侵犯农民土地承包经营权、网络诈骗等违法犯罪行为。

（三）要进一步重视法治人才培育培养。坚持培育培养德才兼备的乡村法治建设人才队伍，为乡村振兴营造尊法学法守法用法的良好氛围。一是实施“头雁培养”工程。实施村干部“学、考、听、讲、述”一体化推进机制，健全完善相关工作制度，定期组织开展村干部法治讲座、旁听庭审等活动，把法治教育纳入村干部教育培训课程等，真正让村干部用法治的思维办事、用法治的力量治理。二是实施“内脑提升”工程。建立健全乡镇政府法律顾问制度，司法所长列席乡镇党政联席会议，严格落实“一村一法律顾问”，做到疑难复杂问题全程参与，法律意见建议及时提出，重大决策“凡送审必过法律关”定期组织开展文件审核、人民调解、法律援助等专项培训，对行政执法“三项制度”落实情况、执法人员能力素质等方面开展全面督察检查。三是实施“基础淬炼”工程。一方面，高质量推动“法律明白人”培养，通过录制“云普法”小课堂、举办“法律明白人”直播课等，定期分层分级组织培训，充分发挥其在排查化解基层矛盾纠纷中的重要作用。另一方面，高质量推进“农村学法用法示范户”培育，通过结对子、压担子、搭台子、强底子等方式，进一步增强其对法律法规的知晓度、法治精神的认同度、法治实践的参与度，营造尊法学法守法用法的良好法治环境。

（四）要进一步加大普法教育力度强度。一是在普惠内容宣传上精准发力。常态化落实“谁执法谁普法”普法责任制，加强以宪法为核心的法治宣传教育，深化“法律进乡村”活动，深入开展“尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法”“法护人生、法进家庭、法润村居”“情暖三农·送法下乡”等普法活动，大力宣传民法典及与农民群众生产生活密切相关的法律法规，充分利用典型案例面向农民群众进行法治宣传教育，引导农民群众形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维和习惯。二是在改进手段方式上靶向施力。加强和改进学法普法的手段和方式，突出“多网点”，找准“切入点”，把握“着力点”，选准“结合点”，真正做到让法律走进基层、走进农户，深入人心、走深走实。加强融“报、网、端、微、屏”于一体的全媒体法治传播体系建设，加大普法一体机等终端设备的部署应用，促进单向式传播向互动式、服务式、场景式传播转变，增强群众参与感、体验感、获得感，使普法更接地气、更聚民心。依托法律服务大数据研判乡村法治需求，构建“需求—研判—反馈—供给”的普法服务新模式，研发服务产品，改进服务方法，推送服务资讯，提供个性化、精准化法律服务。三是在优化阵地建设上释放动力。把农村法治文化阵地建设纳入城乡建设规划，积极推动农村法治文化园（广场）、法治文化街、法治长廊等规划建设。注重阵地资源合作共享，积极推动法治文化与红色文化、民俗文化、乡土文化、校园文化、企业文化融合发展，不断丰富阵地内涵，村民通过法治文化阵地能够真正“学知识”“受教育”。按照主题鲜明、格调高雅、因地制宜、注重实效的原则，培育一批具有乡土文化特色、群众喜闻乐见的法治文化品牌。

（五）要进一步完善优化乡村治理模式。坚持和发展新时代“枫桥经验”，实现基层矛盾纠纷有效化解、乡村治理水平长效提升。一是提升自治能力。制定完善自治章程和村规民约，建立健全村规民约草案审核、备案登记、执行落实制度机制。开展乡村人民调解委员会规范化建设，切实做到依法普遍设立、人员充实、制度健全、工作规范、保障有力。严格落实村调委会每周一次、乡镇调委会每月一次的矛盾纠纷定期排查制度，坚持抓早抓小、应调尽调，法理情相结合，推广“援法议事”、民情恳谈会、百姓议事堂等村民议事协商模式，及时有效化解矛盾纠纷，切实把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。二是强化法治保障。编制村级小微权力清单，建立小微权力监督制度，形成群众监督、村务监督委员会监督、上级党组织和有关部门监督与会计核算监督、审计监督等全程实时、多方联网的监督体系；大力开展农村基层腐败整治，推进“法治督察+巡察”工作，严厉整治在惠农补贴、集体资产管理、土地征收、农村建房等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题，依规依纪依法惩处发生在基层群众身边的腐败问题。三是发挥德治作用。扎实开展社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德教育，广泛开展道德模范巡讲、报告会、座谈会等活动，发挥先进典型的模范榜样作用。大力推广乡村“法治道德银行”“善行义举榜”“道德点评台”，积极宣传崇德尚法、可读易传的家规家训，教育引导农民群众破除陈规陋习、弘扬公序良俗、培育文明乡风。

（六）要进一步深化法治乡村示范建设。严格落实“全国民主法治示范村”建设标准，优化“省级民主法治示范村”建设规范，以示范创建带动法治乡村建设。一是标准化评选创建。以增进人民群众的法治获得感和幸福感为基本目标，推动自治法治德治融合发展，着力解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。坚持公开、公平、公正原则，采取自评推荐与评价、明察与暗访、全面检查与抽查、主管部门验收与农民群众评价相结合。二是常态化定期复核。严格按照“民主法治示范村”复核标准要求，对村党组织建设、民主管理制度落实、法治文化阵地建设等情况进行实地走访、察看考核。三是规范化动态管理。对于已命名的“民主法治示范村”，每年组织一次自查复查，对于发现的问题及时整改。

（七）要进一步提升法律服务质量效果。充分发挥司法行政部门、农业农村部门和法律服务机构在法治乡村建设中的职能作用，常态化开展“乡村振兴 法治同行”活动，推动法治乡村建设提档升级。一是强化公共法律服务平台建设。加强实体平台建设，推动司法所与乡镇公共法律服务中心一体规划、一体建设、资源共享，推进乡村公共法律服务工作室与行政村法律顾问工作有效衔接、同频共振、互融互合，实现法律援助、法律咨询、法治宣传、人民调解、公证等服务标准化、规范化、信息化。加强网络平台建设，推动“12348”公共法律服务热线与“12345”政务服务热线归并整合，按照统一标准提供“7×24小时”服务；拓展“一网通办”覆盖地区和服务项目范围，强化信息查询、在线办事等功能，提高在线咨询服务质量和效率。二是推动乡村法律服务多元发展。加大法律资源统筹融合力度，推动乡村法律顾问从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变，全方位提供便捷高效的法律服务。拓展公证服务乡村振兴的业务领域，进一步优化办证流程、提升服务水平。积极配合检察机关公益诉讼，为涉农资源破坏、环境污染、生态环境恶化退化、工业和城镇污染向农业农村转移等引发的环境资源案件，提供优质环境损害司法鉴定服务。三是提升法律援助工作质效。以便民、惠民、利民为目标，健全乡村法律援助服务网络，落实法律援助工作站和联络点规范化建设。结合实际，推动将涉及进城务工人员和农业生产经营人员切身利益的劳动争议、土地纠纷等事项纳入法律援助补充事项范围；对农村高龄、失能、失独、空巢老人，留守儿童、事实无人抚养儿童，留守妇女和重度残疾人，探索免予经济困难状况审查。深入开展“法援惠民生”活动，畅通法律援助“绿色通道”，对涉农案件实行优先受理、优先审查、优先指派，推广“零等待”“预约上门”“点援制”等便民措施，让农民群众在家门口就能咨询法律问题、申请法律援助。