独立预算机关单位集中核算模式可行性假设

王 飞

一、前言

为有效加强系统财务管理，整合资源，减少机构运行成本，构建财务监督控制体系，完善全系统财务管理体制机制，规范报账与核算管理，防范财务风险，进一步加强财政资金收支管理和监督，提高财政资金使用效益，需探索集中核算模式。本文以独立预算机关单位为研究主体，借鉴青海、西藏部分中央垂管单位经验为样板，对集中核算可行性假以实施，对启动阶段、移交阶段、预决算管理、会计监督等各个环节明确实施框架，把握流程和权责两个核心要素，以便机关单位参考借鉴。

二、集中核算原则

按照“权责不变，集中管理、分户核算、保障监督并重”的原则，按照财政区划或国民经济行业分类打包的预算单位（以下简称“独立单位”）等实行集中核算后，仍是独立的预算单位和核算单元，现有权责不调整，在独立单位所属上一级机构设立集中核算中心（以下简称“中心”），对所属独立单位经费进行集中管理，分户核算。实行集中核算后，各独立单位报销和核算业务上划，预算和支付账户保留，只设核算员，取消独立单位会计和出纳职能。中心对独立单位的财务核算和资金支付进行集中管理，对核算的规范性、准确性、统一性负责。独立单位资产、政采等财务其他方面工作延续原有管理体制，预算由独立单位提供相关信息数据及分析资料，核算中心统一填报，独立单位不再负责决算类信息编报[1]。

三、集中核算范围

独立单位以同一财政区划或同一国民经济行业分类集中核算，核算资金范围应当包含一般公共预算财政资金、自有资金、工会资金、党费资金等。

四、组织机构

中心应当设立会计与出纳协调工作机制，负责政策咨询、综合审核、会计核算、期末反馈等工作，任意两人互为A、B 角，年度轮岗一次。中心要设立研发针对性财务系统，形成集中核算工作方案，对人员配备、职责分工、业务流程、预算保障等进行明确，办公用房、办公设备等资产按要求配置到位。

五、实施阶段

（一）启动

（二）移交

现金仍由原单位保管，根据账簿余额进行核实，不一致时，要在规定期限内梳理明晰、说明缘由、及时移交。财政专户、基本存款账户、专项资金账户、党建工会账户等移交时应当符合账户年检标准，审查类、备案类账户分类移交，账户对应证书、口令等移交过程回避监交人，账实核对涉及往来账项应备注明晰。账务核算信息系统、资产管理信息系统、预决算信息系统等访问地址、账号密码移交回避监交人，移交完成接交人及时修改密码，确保责任划分清晰。交接完毕后，资料报中心备案，对交接过程遗漏内容或资料，一年期内或相关工作任务一个完成周期内交接人要及时补充，超出期限接交人负责追溯交接。

（三）预算管理

1.基本支出预算管理原则

（1）独立预算原则。在编制基本支出预算时，独立单位要将当年预算和以前年度结转资金统筹考虑，进行合理申报。在年度控制数内，预算编报过程中心不干涉独立单位的合理经济分类和合理支出计划，对独立单位因预算编报问题产生的预算压减、问题通报等责任由独立单位承担。

（2）优先保障原则。预算执行过程中优先保工资、保运转，因预算漏报和资金执行不科学导致的预算保障不足或突击支出，由独立单位自行解决或承担审计责任，因客观原因导致的预算不足或资金结余由中心统筹解决，对难以解决的，反馈上级主管部门。

（3）统筹使用原则。对公务用车运行维护费、公务接待费、因公出国经费等按经济分类划分控制数的支出事项，可由中心按实际使用情况统筹分配或动态分配，确保资金使用高效[2]。

2.项目支出预算管理原则

（1）综合预算原则。项目支出应当由中心按照项目支出定额标准和控制数合理编报并分配预算，不同项目按照辖区面积、辖区人口、编制人数、相关业务需求等因素设立不同权重分配。

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（2）精准科学、合理论证的原则。独立单位申报项目预算要有完整可行、必要充分的实施内容，由独立单位提请、中心审核上报或驳回修正。

（3）追踪问效原则。中心对安排的项目资金执行过程、绩效目标实行追踪问效，奖优责劣，对于执行不好或者绩效较差的项目第二个年度不予申报或者降低资金额度。

3.预算管理权限

中心向上级部门申报预算，独立单位按照中心设置好的信息模板填报预算需求。中心设立预算管理小组，实施全面预算管理。

4.中心统筹管理主要职能

中心统筹管理所辖独立单位，其主要职能为：审核独立单位预算编制和分配的具体方案；上报系统预算；及时转批独立单位预算及预算调整；监督和检查独立单位预算执行；组织独立单位预算绩效评价工作；根据需要做好预算公开工作。

5.独立单位预算管理主要职能

独立单位为预算管理的基层预算单位，其主要职能为：向预算中心报送预算需求、支出规划；负责本单位预算执行；按照要求完成本单位绩效评价工作；根据需要做好预算公开工作。

6 独立单位预算管理具体工作

独立单位是预算执行的主体，由预算资金使用部门负责，保证预算执行进度，积极落实各项预算中心实行预算执行与分配挂钩机制，加快执行进度，确保合理合规完成年度预算。独立单位应建立健全本单位预算的监督管理机制，对中心预算的编制和分配情况实行监督反馈。

（四）决算管理

决算管理主要任务交由中心完成，枚举字典、节点汇总、表完整性、勾稽公式、附报文档等内容要符合审核要求，决算中收入支出数据填报准确性、完整性由中心负责，数据真实性、合规性由独立单位负责[3]。中心及时核对账实差异、往来款项、非税收入、政府基金机构人员信息，分类一般公共预算和年度总预算，设置辅助核算的单位要明确决算编报取数口径，确保账表一致。部门决算工作按照“科学、规范、统一、高效”的原则。

（五）会计资料及基本账务处理方法

中心应当建立适用集中核算体系的会计账册和报账信息系统，会计科目的设置和使用，应当符合行业内或行政区划内会计标准，没有标准的参照国家统一的行政事业单位会计制度和相关规定。独立单位报账可注明支出经济分类、支出功能分类、经费来源等信息。条件成熟的，独立单位报账通过报账信息系统传送影像。中心要按照规定统一报账口径，确保中心各经办人员报账审核口径一致、会计处理方法一致、辅助核算分类一致，确保独立单位时间线会计处理原则一致。独立单位对取得或自制原始凭证的真实性、完整性负责。原始凭证需填制清晰、签字印章齐全。发生款项收付、债权债务活动时，应当及时通过信息化手段办理会计手续、进行会计报账。各种会计资料填制参考相关财经法规及会计标准化要求。

（六）会计档案

中心应实行纸质会计档案和电子会计档案的双重管理，财务信息化数据统一按月备份。会计档案由中心对其完整性、连续性检查，并装订归档，独立单位申请自行保管会计档案的，交由中心年度至少检查一次。所有会计档案须由中心归口经办人保管，设立专用档案室，做好保密工作，独立单位可实时调研本单位档案，其余人员调阅会计档案按照相关要求审批登记，中心相关人员或其他相关人员对纸质会计档案毁损、散失和泄密负责，对电子会计档案数据丢失负责。独立单位应当定期报送或机要邮寄会计档案原件，临时保管会计档案最长不超过三个月，除核算员、财务主管领导外的其他人员不得兼管会计档案。

（七）账户管理

各独立单位零余额账户、党建经费账户、工会经费账户、基本存款账户保持不变，预算资金分配方式不变，中心仅收回账户资金管理及支付权限。银行账户清理、年检、备案等工作由中心负责。账户交易所需财务章由中心保管，法人章由独立单位保管使用。

（八）会计监督

1.货币资金的监督

（1）集中核算后，应减少现金使用，现金流量较小的独立单位可以月清月结，取消现金日记账簿，确有需要发生较多现金流量的单位，应当序时记录现金日记账。

（2）授权支付额度日清月结，中心日结各账户余额，月末核对，编制银行存款余额调节表。

（3）各项货币资金支出应当严格按照国库集中支付制度和公务卡管理有关规定执行。

2.财产物资的监督

办公用品由独立单位建立台账进行购入、领用管理，中心凭发票及明细进行会计报账，必要时应启动实地盘点工作，财产物资未分配使用人或未发放时不可报账，确有物资采购经费支出先行需要时，可借款支出。固定资产购置应列入单位固定资产年度计划，原则上不得超标准、超预算购置固定资产。

3.会计资料的监督

（1）中心对独立单位各项经济业务活动进行监督。原始资料或审批手续不全时予以驳回、违反财务制度时及时纠正、制止，违反财经纪律时直接反馈主管部门或纪检部门。

（2）中心相关人员必须严格工作分工，切实强化岗位责任，确保不相容岗位相互分离、确保会计、出纳以及财务负责人的相互制约监督[4]。

六、模式优势

集中核算模式可以全面提升会计信息质量，以现在政府机关财务会计与预算会计双分录模式分析，集中核算后财务会计的往来账项记账方式统一，更加符合标准规范，可以实现双分录之间的表间关系平衡。集中核算模式统一规范各项财政资金支出标准，财务监督由原来通过巡视巡察、审计检查的事后监督模式转变为事前监督，加大了预算执行管控力度，有效降低廉政风险和内控风险。集中核算模式充分发挥管理协同和资源整合作用，使一个行业、一个财政区划财务管理工作步调一致，中心可统筹掌握年度重点财务工作，及时发现问题、解决问题、反馈问题，独立单位可以取消出纳人员，会计人员得以解放工作量，充实独立单位人员力量，降低政府购买服务支出费用，一定程度加强了行业内或区划内会计专业素养。

七、模式劣势

集中核算模式在实施过程中可能会弱化独立单位财务管理职能，可能会降低独立单位核算员的主动性、积极性，领导干部弱化财务管理主体责任，过度依赖中心。集中核算模式导致会计主体及责任定位转变有难度。易导致推诿扯皮现象，独立单位对经济业务支出的真实性负责落实难度大，审计责任难以界定集中核算模式对中心人员素质要求高，各地方、各行业会计标准和政策规定各有不同，中心人员一般是一对多，报账过程易混淆政策，灵活性与原则性的尺度较难把握[5]。

八、结语

在严格制度落实条件下，集中报账模式整体优势大于劣势，关键在：一是加强宣贯凝聚共识，确保思想认识到位，推动形成“一盘棋”工作格局；二是建立健全工作机制，确保制度规范到位，指导工作有章可循、有序推进;三是加强人员调配使用，确保人才队伍到位，挑选骨干，择优选用；四是整合场地设备资源，确保设施保障到位，奠定硬件基础；五是强化人才教育培训，确保履职专业能力到位，强化中心人员激励机制；六是积累经验，补齐短板，强化调研，确保集中报账模式长期持续不断完善，及时优化改进工作方法；七是强化信息化系统建设，充分发挥科技引领作用。