政策网络理论下汕尾蓝碳发展困境与路径探索

陈嘉俊

（汕尾市职业技术学院 广东汕尾 516600）

引言

扎实有序推进碳达峰、碳中和工作，是全面贯彻落实习近平生态文明思想，创新推动生态文明建设实现新进步的重要举措。发展蓝色碳汇（蓝碳）、提升蓝色碳汇能力已经成为助力实现“双碳”目标的重要路径。关于蓝色碳汇的合作与发展，国外学者的研究多集中于蓝色碳汇的自然科学、计量方法等领域。著名蓝色碳汇研究者Kauffman（2011）[1]、James（2012）[2]、Duarte（2013）[3]等指出，蓝色碳汇的增汇效率比森林碳汇高，特别是海洋中的藻类对蓝色碳汇量的贡献极大，是全球红树林、湿地和海草床的2.36 倍。Lovelock（2017）等[4]根据CO2排放风险的框架试验，构筑了“碳汇”管理碳价值形式，为蓝色碳汇经济合作的价值分配提供依据。在国内，随着生态文明示范区建设，发展蓝色碳汇的理念近年来越来受到关注与重视，但国内对生态文明示范区建设下发展蓝色碳汇的模式研究还处于起步阶段。在概念界定和发展现状方面，国内研究主要对生态文明示范区（包瑞，2021）[5]、碳源和碳汇以及海洋固碳机制研究（李纯厚等，2010）[6]、渔业碳汇（沈金生等，2020）[7]等方面进行了探讨。典型区域的研究方面，于瀚等（2018）[8]；刘强等（2021）[9]根据海南、广东等沿海地区发展蓝色碳汇的优劣势，指出可以通过调整海洋产业结构、创新带动产业创新和鼓励并扶持海洋环保产业等措施推动我国沿海地区与“一带一路”地区开展蓝色碳汇合作[10]。

广东省汕尾市的海洋资源优越，在粤东乃至广东拥有较大的蓝色碳汇发展潜力。截至2022年底，汕尾市红树林面积77.04 hm2，拥有各类型湿地面积达 44944.15 hm2。拥有海丰大湖区湿地、品清湖、南万红椎林等湿地区域，以及拥有汕尾市港、甲子港等10 座渔港和3 个国家级海洋牧场示范区。综上所述，现有研究对蓝碳政策、平台以及管理原则、流程、评价等方面缺乏系统的分析，尤其是对成功的蓝碳管理项目案例的研究不足，对海洋资源环境利用冲突集中的重点区域缺乏细致的分类研究。因此,政策网络理论作为一项重要的研究范式，为蓝碳政策的发展提供的理论依据，本文将政策网络框架引入汕尾市蓝碳发展研究中，试图分析新时代背景下蓝碳发展中存在的问题以及改进建议。

1 汕尾蓝碳发展的政策网络

1.1 政策社群

在蓝碳政策发展过程中，生态环境局等蓝碳发展的政策社群有权参与政策决策和执行过程，并且掌握一定资源的政府及地方各职能部门之间相互合作。近年来，随着《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《海洋碳汇核算方法》等多部门文件的颁布，一方面推动蓝色碳汇经济全产业链建设，另一方面加快汕尾市探索蓝色碳汇交易试点和市场建设等蓝色碳汇项目发展提出新的发展思路，对蓝色碳汇项目交易试点和蓝色碳汇生态产品价值实现具有重要意义。

1.2 府际网络

汕尾市蓝碳发展的府际网络，主要是以汕尾市政府与自然资源局、生态环境局等职能部门为代表所构成的网络。汕尾市政府是蓝碳政策社群的执行主体，关系到蓝碳政策的落实情况。2021年12 月，《广东省海洋经济发展“十四五”规划》正式颁布，明确提出“培育蓝色碳汇产业，探索蓝色碳汇交易。把蓝碳作为支持汕尾市海洋经济高质量发展的重要途径，带动汕尾市在碣石湾、红海湾等地区的海洋生态修复、涉海企业ESG 绩效和蓝碳交易等海洋经济新业态发展”。因此，汕尾市在打造广东沿海经济带靓丽明珠的发展中，可以与粤港澳大湾区的深圳、珠海、惠州以及省域副中心的湛江等城市开展蓝碳排放交易的合作试点。

1.3 专业网络

蓝碳发展的专业网络离不开由蓝碳发展领域的行业专家、领头人等组成的核心团体，包括在红树林、海草床、海洋牧场等主要领域专业的蓝色碳汇研究人员、海洋生态保护领域的志愿者及研究蓝碳产品价值问题的学者等。2023 年4 月《广东省红树林碳普惠方法学》颁布实施，意味着今后在红树林领域深度开展碳汇项目管理需要更多的专业人才。因此，通过招聘、引进等途径聚集蓝碳项目的相关专业人才，形成汕尾地区的蓝碳发展专业网络，可以进一步提升蓝碳项目管理规范的专业程度，为探索红树林等蓝碳生态产品价值实现方式和蓝碳政策执行提供专业化程度高、可行性强的建议。

1.4 生产者网络

蓝碳发展的生产者网络在现实中主要是由蓝碳项目服务的生产者组成，包括海洋牧场、红树林等领域，可提供现代海洋物流、现代海洋信息等蓝碳发展服务平台的企业等社会资本。汕尾市通过推动数字政府、数字社会、数字城市、数字经济一体化发展，实施“四数联动”示范工程，打造“1+N”模式着力调整海洋产业结构，对红海湾电厂等涉海领域企业的转型升级、借“数”登高对涉海领域科技创新，以汕尾市千万kW 级海上风电基地建设为契机打造粤东地区现代海洋产业开发基地，以蓝碳为载体延长汕尾市现代海洋服务产业链，智能化“善美店小二”服务推动海洋生态环保“数治”发展。

1.5 议题网络

蓝碳发展的议题网络主要是指蓝碳发展政策的直接受益者，即蓝色碳汇发展的对象或者是间接利益相关者。汕尾市蓝碳发展议题网络的成员覆盖面广，主要包括海洋产业从业者、科研人员等。因此，可通过横向为“镇、村、组”三级，以及纵向为“大数据+网格化+群众路线”的“田字型”运行机制，以“民情地图”作为重要抓手，提高蓝碳发展领域的政务透明度，进一步保障市民公众尤其是海洋产业从业者等蓝碳政策直接受益者的权益。

2 政策网络视角下汕尾蓝碳发展的困境

2.1 蓝碳发展的政策运行网络体系不健全

蓝色碳汇的发展体系建设中主体具有多元化、动态化的特征，政策社群网络，即政府功能，承担主导和引导的作用。因此，在蓝碳发展政策评估主体组成上，目前主要由汕尾市委、市政府或相关涉海职能机构的内部人员构成，大部分涉海领域的民营经济主体以及专业评估机构尚未真正被纳入蓝碳政策评估主体的范畴。这意味着汕尾市的蓝碳政策社群网络同府际网络衔接不畅，导致蓝色碳汇的服务建设中财政投入不足，涉海领域的行政干预过多，一定程度上阻碍了蓝碳领域的社会资本介入，使得蓝色碳汇无法得到更加额外的支持。

2.2 蓝碳发展政策网络共同体缺失

汕尾市的蓝碳发展网络共同体是贯彻新发展理念的重要构成，需要确保蓝碳排放交易、海洋新能源生产等主体的平等参与，才能有利于汕尾市完善以蓝碳为代表的绿色低碳政策体系。目前，汕尾市部分排放量大养殖单位养殖尾水还存在直接排放入红海湾、碣石湾现象，因此仍然需要加强船舶和港口污染防治。加之，汕尾市当前蓝色碳汇发展政策网络中的网络合作联盟尚未形成，包括蓝碳合作动力机制、蓝碳合作实现机制、蓝碳合作保障机制的政策网络尚未实现结构的均衡。在实际的政策活动中，汕尾市在品清湖红树林示范区、金厢滩滨海湿地旅游区建设、龟龄岛东海域国家级海洋牧场示范区等蓝碳领域保护与修复措施存在政策利益相关者身份不能实现平等，使蓝色碳汇发展政策网络共同体缺失。

2.3 蓝碳政策制定的公众参与度不足

在新发展理念下，落实蓝色碳汇发展政策必然涉及到汕尾市海洋生态利益、海洋环境合作保护等新时代蓝碳生态治理相关领域标准的确立。这些都需要相关的蓝碳领域专业机构和专业人员发挥重要的智库作用。同时，作为蓝色碳汇发展政策的直接执行者，中广核汕尾市甲子海上风电场等相关企业也应该有效参与蓝色碳汇发展政策制定过程，与汕尾市本地高校联合采用“学徒制”等方式创新蓝碳领域人才培养，增强对汕尾市在生态文明示范区建设的实际成效。目前，汕尾市蓝色碳汇发展政策制定过程尚未创新，没有直接与政府外的其他相关利益主体和政策目标群体互动合作，再加上蓝色碳汇的相关生产者网络与蓝碳领域专业网络互动不畅，蓝碳政策社群与府际网络缺乏一套良性互动的机制，公众对蓝色碳汇的认知演变成了决策议题的单一化、绝对化。

3 政策网络视角下汕尾蓝碳发展路径探索

3.1 加强蓝碳发展中政府导向作用

汕尾市政府作为蓝碳公共服务的供给主体，对蓝色碳汇建设具有重要导向作用。由于目前我国碳金融、碳交易的发展尚在起步探索中，还没真正形成完善的蓝碳交易市场和规范的蓝碳交易制度。首先，汕尾市政府需要采取“跨行业+全过程”的模式，加大对蓝色碳汇基建设施的投入，加大绿色金融信贷对于蓝碳产业发展的支持力度。其次，应充分发挥在基层治理和乡村振兴中形成的“汕尾经验”，与大湾区共同探索建立广东沿海经济带蓝碳合作服务机构。以粤港澳大湾区为中心，协同带动湛江、阳江、汕尾、汕头等东西两翼建设蓝碳技术示范推广基地。积极开展与“一带一路”沿线国家蓝色碳汇关键海域和重要通道等方向的研究合作项目，参与全球海洋治理，建立多层面合作机制，不断完善合作领域，拓展与沿线国家之间的蓝碳合作平台，保障蓝碳合作的制度需求。最后，在合作式治理模式下完善同级地方政府沟通协调机制，进一步明确蓝色碳汇技术、蓝色碳汇市场和蓝色碳汇项目的实施标准，增强蓝色碳汇发展政策执行的合力和张力。

3.2 加快形成蓝碳发展政策网络联盟

在生态文明示范区建设下，汕尾市政府应该积极探索广东沿海地区府际合作模式的蓝色碳汇管理方法，并提供基本的组织保障。作为实现“双碳”目标的一个重要政策工具，碳排放权交易已成为推进汕尾市等沿海城市全面绿色转型，实现高质量发展的一个重要组成部分。因此，发展蓝色碳汇必然需要培育碳汇市场，建立健全蓝色碳汇交易机制，带动涉海企业的有效参与。建立近蓝碳生态过程参数体系，建立蓝碳标准规范，加强广东沿海地区海洋环境立体监测系统建设，开展对汕尾市品清湖、海丰大湖湿地等敏感海洋生态区的污染监控以及对红树林湿地的动态监测，不断恢复和优化赤坑、品清湖湿地生态系统，保护其碳汇能力和净化功能。政府通过行政手段将各职能部门数据与各地海洋综合管理大数据平台进行对接共享，推进蓝色碳汇信息共享机制，从而提升汕尾市蓝色碳汇管理平台的信息化水平。引导企业通过海洋低碳发展全流程，加入到相关的商业领域中，打造蓝色碳汇上下游一体化的产业链，推动品清湖红树林的人工栽种；螺河、黄江河等河口生态缓冲带、品清湖滨海湿地公园等蓝碳生态系统的实现规范化、专业化处理，推动汕尾市海洋资源的清洁化处理和高值化利用。

3.3 提高蓝碳政策制定的公共参与

一方面，通过“四数联动”创新汕尾市公众有效地参与蓝碳政策制定环节，增强对蓝碳相关政策的认同和支持。重视议题网络行动者意愿诉求，降低在汕尾市遮浪角国家级海洋牧场开展“深远海养殖+”等蓝碳产业发展的执行阻力。因此，在蓝碳技术的相关标准和规范制定时，汕尾市政府需要充分利用“四数联动”赋能公共参与模式，在建设汕尾特色的“山、水、林、田、湖、草”六位一体的生命共同体过程中发展蓝碳。另一方面，增强蓝碳发展网络主体间合作空间延展性，提高蓝碳政策执行效能和对外影响力。通过“i汕尾·爱生活”等系列创新平台提高蓝碳领域的专家学者、网络自媒体运营者等不同层面的政策参与度，破除蓝碳政策制定与执行系统中协调沟通存在的体制机制的障碍。因此，需要加强宣传力度，营造“绿美汕尾”的良好发展氛围，增强公众对蓝色碳汇发展的认同感。调动公众参与有关蓝碳发展的系列政策制定的积极性，吸引更多的高素质人才投身于蓝色碳汇的领域，实现汕尾市海洋经济高质量发展。

结语

发展蓝色碳汇、提升蓝色碳汇能力成为助力汕尾市实现“双碳”目标，推动汕尾市实现高质量发展的重要路径。在政策网络理论下分析汕尾市在全国生态文明示范区建设的中发展蓝碳所面临的困境，并提出相应的对策，可以为汕尾市在蓝碳保护、恢复以及价值转换等方面探索“绿美汕尾”的模式提供创新思路，深化中国式现代化的广东绿色低碳发展新里程。