江西省河长制效能分级分区评价体系构建

张 磊,谢颂华,莫明浩

(1.江西省水利科学院,南昌 330029; 2.江西省水利发展研究中心,南昌 330029 )

0 引 言

江西省水系发达,流域面积10 km2以上河流有3 771条,常年水面1 km2以上湖泊有86个,拥有全国最大的淡水湖——鄱阳湖。2020年江西省人均拥有水资源量3 730 m3/a,是我国人均水资源的高峰值地区,然而受水资源时空分布不均和人为因素的影响,同样存在干旱与缺水[1]、部分河湖功能发挥失常、湿地退化、水生生物多样性减少等问题。2015年底,江西省落实党中央作出的重大决策部署,在全省境内所有河湖水域全面启动河长制,多年来解决了大批河湖治理难题,有力维护了河湖健康。因此,因地制宜评价河长制实施效能,剖析各级河长制存在的问题,全面推动河长制从有“名”向有“实”、有“能”转变,对促进水环境综合治理与幸福河湖建设具有极其重要的意义。

目前,国内许多学者对河长制效能开展了综合评价。王美慧等[2]构建序关系法-熵权法-集对分析法模型用于评价河长制的实施效果及协调发展度;唐新玥等[3]基于云模型构建区域河长制考核评价模型,利用层次分析法与熵权法得出组合权重,用于南京市河长制考核评价;李慧敏等[4]依据河长制治河思路剖析河流健康与可持续利用内涵,构建适用于临沂涑河健康体系,并用层次分析法和可变模糊计算河流健康分数;王渊博等[5]提出基于层次分析法和模糊综合评价的广州市河长制效能评价体系,对广州市河长制的实施和管理情况进行定量评价,并分析了影响河长制效能的主要因素;余晓彬等[6]运用层次分析法和熵权法相结合的组合赋权法计算指标权重,基于模糊综合评价方法构建评价模型,并对江苏省 2017—2019 年全面推行河长制成效进行了分析,评价结果与江苏省全面推行河长制情况吻合。

虽然众多学者对河长制效能评价进行了探索,但现阶段的评价体系多从城市层面选取评价指标[7],开展省级或某个城市的河长制评价,针对地区河湖特点、管理要素和保护需求开展分区分类评价,重点关注河湖治理效果[8]的研究寥寥无几。为此,构建江西省河长制效能分级分区评价体系,旨在补充完善河长制评价指标体系,为各级河湖长考核管理提供一种评价模式。

1 研究方法

由于河长制实施效能受环境、社会、经济等多方面因子影响,部分因子没有明确界限,用模糊数学和隶属函数等方法综合评价这种对象相对更科学[9]。本文采用多级模糊综合评价法开展评价。

技术流程包括:经查阅文献、专家咨询、实地调研、问卷调查等方法获得基础资料,通过统计分析与专家打分相结合的方法明确评价指标体系;划分评价等级,确定各指标的等级及标准;通过专家咨询和层次分析法确定指标权重,分层次构造权重向量;通过隶属度函数构造评价矩阵;建立模糊综合评价模型对河长制效能进行评价。

2 评价指标体系与分级标准

2.1 矩阵化评价模式

在大量数据收集及实地调研的基础上,根据省、市、县、乡、村五级河长制在管理范围和管理要求上的区别分为市县级和乡村级2个级别,根据区域河湖状况、问题和保护需求分为山丘区、平原和滨湖区2个区域,构建行政分级和地形地貌分区相结合的矩阵化效能评价模式,其中2个级别构建不同的指标体系,同一级别山丘区与平原和滨湖区指标相同,指标权重不同。

2.2 指标选取原则

(1)代表性。选取的指标应能反映某一方面的特征,并具一定的普遍适用性。

(2)系统性。充分反映河长制效能的内涵,从河长制整体出发,在厘清子系统间的客观联系条件下,将体现效能的典型指标纳入。

(3)差异性。指标体系应涵盖河长制效能的主要方面,又要简明扼要,指标数量不宜过多,指标间应具有明显的差异性。

(4)可获取性。指标测度应简单易行,计算指标所需数据应易获得且较可靠,便于计算。

2.3 指标筛选

根据国家、行业相关标准和已有成果,统计指标体系中出现频次4次及以上指标[10],从水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管和社会公众7个方面,构建市县、乡村级不同特性的河长制效能评价初选指标体系。通过征求河湖治理权威专家和河长制办公室、科研院所等20余位专家意见,选择推荐率70%以上的指标,并根据专家建议和工作实际优化形成最终的市县级河长制效能评价指标体系(18个指标)和乡村级河长制效能评价指标体系(16个指标)。

2.4 指标体系和评价标准

通过对指标的筛选,建立评价指标体系,市县和乡村级指标体系分别由目标层Ac和At、准则层Bc和Bt、指标层Cc和Ct构成。并确定评价指标的评价标准、标准划分依据及数据来源,如表1、表2所示。

表1 市县级评价指标分级标准及数据来源

表2 乡村级评价指标分级标准及数据来源

3 评价模型建立

3.1 评价指标等级隶属度

将指标现状值代入隶属度函数,计算评价指标在3个等级的隶属度值,构造隶属度评价矩阵。河长制效能评价标准划分为好、中、差3个等级,对应划分为V1、V2、V3共3个区间。

(1)

(2)

式中:ui为第i个指标现状值;k1为等级V1、V2的临界值;k2为等级V2的中点值;k3为等级V2、V3的临界值。ri1、ri2、ri3分别表示第i个指标在V1、V2、V3区间的隶属度。负向定量指标,需将条件中的“<”和“>”、“≤”和“≥”分别互换。定性指标隶属度的确定参见表3[14]。

表3 定性指标的等级隶属度矩阵

3.2 分区评价指标权重

根据山丘区、平原和滨湖区的流域特征,咨询科研院校、河长制管理部门、基层河长办等领域15余名专家,通过专家咨询和层次分析法得出市县、乡村级2个指标体系山丘区、平原和滨湖区2个区域的指标权重,如表4、表5所示。

表4 市县级评价指标权重

表5 乡村级评价指标权重

从准则层来看,山丘区指标权重前四位的分别为:水资源保护、水环境治理、水污染防治和水生态修复。究其原因,江西省降雨量和径流量比较丰富,但相当多的山区存在工程性缺水问题,同时由于山区地势起伏,不利于农业机械化操作,节水灌溉技术相对落后,工业用水的节水意识不强,故水资源管理保护是山丘区的主要问题。而部分大中城市附近江河水质较差,水污染、水环境问题较为突出,从根源上说,是河流上中游的点源、面源污染长期积累导致,故水环境治理、水污染防治是山丘区治理的重点[16]。另外,山丘区河流位于上中游,河岸两侧多为山地、丘陵和植被覆盖,以自然保护功能为主,水生态修复也是山丘区的主要问题。

平原和滨湖区在水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理层面权重较重。这是由于平原和滨湖区河流位于河面宽阔的下游,江河水质较差,存在水质性缺水问题,水污染、水环境问题突出,两岸岸线多人工景观、亲水平台、堤防等,自然保护、社会保护和休闲娱乐功能兼具[17],故水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理是平原和滨湖区治理的重点。

3.3 评价模型

由于评价指标体系分准则层和指标层,故采用二级模糊综合评价模型,模型如下:

(4)

式中:A与Ai、R与Ri、B与Bi(i=1,2,3,…,7)分别是准则层和指标层指标的权重向量、模糊隶属度评价矩阵和评价结果。

为量化河长制实施效能,构造等级评分行向量C,本文的评分标准取:好为1,较好为0.67,差为0.33,则C=[1 0.67 0.33][9],W为河长制实施效能综合指数,计算公式为

W=B·CT。

(5)

3.4 模型应用

2018年江西省河长制、湖长制全面建立,各项指标数据较为详尽,本文以2018年为基准年,计算河长制实施效能。其中,山丘区市、县、乡村级典型区选择赣州市、上犹县和梅水乡,平原和滨湖区典型区选择南昌市、樟树市和张家山街道。

赣州市位于赣江上游,江西省南部,境内大小河流1 270条,多年年均水资源人均占有量3 900 m3,比全国人均水资源占有量2 300 m3高出70%,境内以山地、丘陵为主,占总面积80.98%,是典型的山区代表。上犹县地处赣州市西部,是赣江支流章江源头,主要河流分为上犹江、营前水、龙华江寺下河3个水系,有大小河流610条,雨量充沛,水资源十分丰富,县境地处罗霄山脉中段的丘陵山区。梅水乡位于上犹县西南部,地处丘陵、山区,年平均降水量1 235.6 mm。

南昌市地处江西中部偏北,赣江、抚河下游,鄱阳湖西南岸,赣江穿城而过,水网密布,湖泊众多,年降雨量1 600～1 700 mm。全境以平原为主,占35.8%,水域占29.8%,全市平均海拔25 m,是典型的平原和滨湖区代表。樟树市地处江西中部,鄱阳湖平原南缘,跨赣江中游两岸,雨量充沛,境内河道属赣江水系,市内以平原、低丘为主,面积构成为“三山一水五分田、一分道路和庄园”。张家山街道位于樟树市北部,濒赣江,北临肖江,袁河流经西南境,水域面积广阔,年平均降水量1 564.9 mm,境内以平原为主。

基准年各指标值如表6、表7所示。

表6 市县级各地指标值

表7 乡村级各地指标值

本文以江西省赣州市为例介绍模型应用,评价方法见3.3节,隶属度评判矩阵为:

(6)

权重向量A和Ai(i=1,2,3,…,7)见表4、表5,其中Ai是第i个准则层内部的权重向量。赣州市计算结果为

(7)

W=B·CT=0.83 。

同上方法计算其他地区,得出评价结果见表8。

表8 河长制效能评价结果

4 结果与分析

从结果看,河长制效能评价整体状况赣州市为好,上犹县为中,梅水乡为好,南昌市为好,樟树市为中,张家山街道为好,效能综合指数分别为0.83、0.81、0.81、0.83、0.79、0.81。说明各地在2015年全面实施河长制后取得了一定成效,同时也存在薄弱环节。评价结果整体与河长制考核评估结果相符。

从准则层看,赣州市和南昌市在河湖水域岸线管理保护、水环境治理、执法监管、社会公众层面成效显著,评价结果为好;同时赣州市在水污染防治上有一定成效,评价结果为好,在水资源保护、水生态修复上较为薄弱;南昌市的水生态修复有一定成效,在水资源保护、水污染防治上略为薄弱。说明市级层面在水资源管理保护,特别是工业节水和农田灌溉水利用效率方面还有待提高;此外,山区的赣州市应继续加强水土保持工作,平原和滨湖区的南昌市还应加强工业废水和城市生活污水的处理、达标排放及监管工作。

上犹县和樟树市在河湖水域岸线管理保护、水环境治理、执法监管、社会公众层面成效显著,评价结果为好;两地在水资源保护、水污染防治、水生态修复上较为薄弱,其中樟树市在水污染防治层评价为差。说明水资源管理、水污染防治和水土保持工作影响了上犹县和樟树市河长制效能,特别是工业、城市生活污水排放问题严重影响了樟树市的结果。

梅水乡和张家山街道在河湖水域岸线管理保护、水环境治理、水生态修复、执法监管、社会公众方面成效显著,张家山街道还在水资源保护方面成效显著,而梅水乡在水资源保护上较为薄弱,评价结果为中;水污染防治层为两乡镇最为薄弱的环节,评价结果均为差。说明在乡村层面,应提高生活污水处理效率,科学高效施用农药、化肥,而梅水乡在农田灌溉效率上也要引起重视。

5 讨 论

(1)本文评价指标是在频次统计基础上,结合专家咨询和调研后筛选得出,结果具有合理性。与前人研究相比,彭欢等[18]提出的指标体系含有“河长体系完善”“河长办责任落实”等体制机制指标,本文选取指标均反映河长制实施成效,在河长制“有能”“有效”评价中针对性较强。陈淑霞等[19]提出的丰水山区样板河评价指标体系含有“水文化彰显性”“河岸带亲水便民性”等9项定性指标,受评价人员专业、经验影响较大;章运超等[20]提出的河长制绩效评价指标体系与本文较为接近,但“河流底栖动物多样性评价等级为丰富及较丰富的占比”等指标较难获取,同时本文增加了“‘清四乱’整改完成率”“公众满意度”等河湖水域岸线和社会公众指标,体系更加系统,可操作性更强。

(2)市县、乡村级指标体系有所区别。从评价尺度和指标的可获性考虑,如“水功能区水质达标率”“地表水水质优良比例”等指标是以县域为单位,在重要断面测量、市县级评价中是重要指标,但乡村级河段很多不涉及。从指标适用性考虑,如很多农村不涉及工业, “万元工业增加值用水量相对值”在乡村级不适用,而“自来水普及率”则更能反映水资源管理成效;南方农村有大量水塘,故“小微水体整治率”在农村水环境评价上具有适用性。

(3)权重根据层次分析法计算得出,均通过一致性检验,结果具有可靠性。严子奇等[21]提出鄱阳湖流域水生态文明在红线控制、用水效率、城市污水处理和面源污染控制等方面需进一步提高完善,这与文中水资源保护、水环境治理、水污染防治层权重较大的结果基本吻合。

(4)研究提供了一种河长制分区分类评价思路,在今后考核评价中,需根据不同时期河长制工作任务变化及不同地区的实际情况,调整指标或修正权重,以期科学、准确地评价实施成效,达到考核的目标。

6 结 论

(1)研究山丘区、平原和滨湖区的流域特征,河长制工作区域特性,提出行政分级和地形地貌分区相结合的矩阵化效能评价模式,可为现阶段河长制分级分类评价工作提供补充。

(2)构建水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管和社会公众等7个方面的市县级(18个指标)和乡村级(16个指标)河长制效能评价指标体系,提出了山丘区、平原和滨湖区2个区域不同特性的指标权重,为河长制效能分区分类评价奠定基础。

(3)建立二级模糊综合评价模型对江西省赣州市、南昌市、上犹县、樟树市、梅水乡和张家山街道等典型市、县、乡进行评价。评价结果与实际情况基本相符,说明模型适用于河长制效能评价;评价结果可反映实施河长制的薄弱环节,为管理者制定工作方案、提高管理效能提供技术支撑。