主张“政府信息不存在”如何证明尽到合理检索义务

文/本刊记者 胡珊 责任编辑/刘怡然

×市×区×镇一名村民向镇政府申请公开其辖区内×村11年来的资产负债表和利润表，被镇政府以“政府信息不存在”为由拒绝。村民因此诉至法院，请求法院撤销镇政府作出的政府信息不存在告知书，并责令镇政府重新公开。法院支持了村民的诉讼请求，理由之一是镇政府在作出政府信息不存在告知书前没有尽到合理的检索义务。

政府信息不存在，是政府信息不予公开的法定原因之一。但在作出政府信息不存在的答复前，法律同时规定，行政机关须尽到合理的检索义务。检索到什么程度才算合理？这是相关信息公开案件中的争议焦点，也是核心点。

案例

2017年5月，×市×区×镇政府接到了一份辖区村民曲某提交的政府信息公开申请表。申请表中，曲某要求镇政府公开辖区×村2006—2016年的资产负债表和利润表。收到申请表后，镇政府在当日进行了登记，并告知曲某将在20个工作日内作出书面答复。

次月，就曲某申请公开的信息，镇政府对其下属职能科室村级财务服务中心进行调查。村级财务服务中心工作人员称，中心只是代理各村记账，记完账后就把资产负债表和利润表交给各村领走，并没有保存书面或电子材料，这些材料曲某需要向村里咨询。随后，镇政府对×村村干部进行了询问。村干部称，每年的资产负债表和利润表一向都是村会计从镇里领取，村里按时公开后并未留存。

同月12日，镇政府作出一份政府信息不存在告知书，称曲某所申请的政府信息已被移交到村委会，镇政府没有记录或保存，属于政府信息不存在，建议其向村委会咨询。曲某不服此告知书，向×区政府申请行政复议。同年，区政府作出行政复议决定书，对此不存在告知书予以维持。后曲某诉至法院。

一审法院经审理认为，镇政府作为涉诉政府信息的制作者，依法负有公开的法律义务。其称已将涉诉政府信息移交给村委会，镇政府未以一定形式记录或保存此信息，属于政府信息不存在，缺乏法律依据，判决撤销镇政府作出的政府信息不存在告知书以及区政府的行政复议决定书，责令镇政府在法定期限内对曲某提出的政府信息公开申请重新作出处理。

接到一审判决后，镇政府不服，提起上诉。

二审法院认为，行政机关应当对“政府信息不存在”承担举证责任，提供证据证明其已经尽到了合理检索、查找义务而未能发现信息存在。一般而言，衡量检索、查找是否合理，需要综合考虑选择的检索载体是否合适、检索方法是否妥当、检索人员的工作态度是否认真等因素后进行判断。在此案中，从载体选择来看，镇政府仅提交了对村级财务服务中心科长的调查笔录；从检索方式来看，镇政府选择了主观询问方式，放弃了查阅档案材料、进入电脑查询核实等客观检索方式；从检索人员的工作态度来看，对这些行为，检索人员并未提供合理的解释及相应的证据。反之，曲某提交的财务公开领取申请表指明了该信息保存的线索，镇政府提交的对村干部的调查笔录、财务公开领取申请表也证明该政府信息的确在镇政府存在过。镇政府应当重新审查、核实相关线索，进一步调查、确认×村2006—2016年的资产负债表和利润表的存在状态。

最终，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

说法

2019年，国务院对《政府信息公开条例》进行修订。新修订的《政府信息公开条例》第三十六条第四项规定：“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”与旧规相比，新规增加了“经检索”三个字，这使得行政机关、司法机关在办理政府信息公开案件中，更注重以检索方式证明政府信息不存在的事实，信息检索在一定程度上成为行政机关作出“信息不存在”公开答复的“必经程序”。

但检索的标准是什么，《政府信息公开条例》并未进一步明确。在司法实践中，法官们将行政机关是否已经尽到合理的检索义务作为裁判的主要依据。而评判检索是否达到合理的标准，法官一般是从主客观两个方面进行综合判断，其中包括推理判断和对信息本身的检索两个过程。

推理判断过程，即行政机关结合其法定职责、工作惯例和经办人员的工作经验对信息存在的可能性、保存状态等进行判断。推理判断对检索是否达到合理程度起决定性作用。在这一过程中，行政机关通常以查阅相关职责文件，比如行政规范性文件、上级批示批复、下级请示等，询问经办部门及相关工作人员的方式开展工作，从而形成职责文件、部门交办单、询问函等证明材料。

检索信息过程，即行政机关对信息的查找、搜索行为。检索是确定信息是否实际存在的过程。在这一过程中，行政机关通常以查询档案、检索公文信息系统的方式进行，从而形成档案查询函、检索记录等证明材料。检索是否合理，需要综合考虑以下因素：检索的载体，比如数据库、信息目录等的选择是否合适齐全；检索方法是否妥当，比如，关键字的选择是否准确合理，是否对关键字进行了拆分而非整段输入当事人描述的信息等；检索人员的工作态度是否认真；检索不全面时或未进行检索时是否有合理的解释；当事人提供初步线索后是否予以了回应等。■