现代水权制度改革主要内容和建议探讨

单开进，魏 巍，章启兵

（1.安徽省合肥市水务局，安徽 合肥 230071；2.安徽省（水利部淮河水利委员会）水利科学研究院（安徽省水利工程质量检测中心站），安徽 蚌埠 233001）

1 科学确立初始水权

1.1 区域初始水权应为动态的水资源使用权，以体现水资源的自然动态特征

我国降雨时空分布不均、丰枯差异明显的水资源动态变化特点，决定了水资源使用权的动态变化特性。应考虑不同的水文年型水资源丰枯特点，明确不同年型区域、流域（江、河）水量分配指标。可以年度为时间节点，以水文年型为基础，采取插差法明确各行政区域、流域（江、河）的初始水权（水资源使用量），以体现一个行政区域、流域（江、河）水资源及其使用权的动态变化特性。这方面甘肃省作了有益的尝试，如《甘肃省石羊河流域水资源分配方案及2005—2006年度水量调度实施计划》明确石羊河流域各地域多年平均、5%、10%、25%、50%、75%、90%不同频率的水量分配方案，其他频率来水时，以直线内插求得，体现了用水总量控制的科学性。

1.2 区域初始水权应为可调整的水资源使用权，以体现水资源的社会属性

当前中国经济社会快速发展，区域间人流、物质流、信息流快速变化，水资源的刚性需求随着人口聚散、经济社会发展而不断变化。若不以各行政区域经济社会发展年度实际用水量为参考，综合考虑各地区经济社会发展可预期的走势和节水潜力，适时调整各行政区域的水量分配方案（初始水权），就无法体现水资源使用权随着人口和经济发展变化而变化的社会属性。

1.3 取水权的初始水权应作适时调整，以体现水资源的市场经济属性

目前，取水户取得初始水权的途径主要有两种：一种是通过取水许可方式获得初始水权，另一种是通过计划用水的方式取得初始水权。通过取水许可方式获得的初始水权是基于企业生产工艺、企业达产和有效的节水措施核发的，但如果企业未达产或生产工艺调整，其初始水权就会随之变化。如合肥热电集团金源分公司2007 年取得的初始水权为500万m3地表水。近15 年来，由于该企业未完全达产、生产工艺调整发电供热量发生变化等原因，取水许可2017 年已下降至450 万m3地表水（地表水为380万m3、再生水70 万m3）。通过计划用水方式取得初始水权的用水户一般是城市公共管网覆盖范围内的按用水定额和前三年的用水水平综合核定的年用水量。企业年计划用水随着企业生产状况变化而变化，其初始水权也随之变化。此外，灌溉用水户的初始水权随着灌区土地利用性质、种植结构调整等的变化而变化，特别是位于城市周边的灌区不再具有农业灌溉功能，其原有的分配给灌区的初始水权已失去作用。如合肥市大蜀山分干渠80%保证率灌区农业用水0.7 亿m3，由于合肥市城市快速发展，大蜀山分干渠农业用地基本已调整成为城市建设用地，其农业灌溉用水的作用已消失（初始水权消失），合肥市水务局及时将这部分水权调整为城市供水水权。

2 合理界定可交易水权

2.1 区域可交易水权（水量）

区域可交易水权（水量）涉及一个区域、流域（江、河）不同水文年型水资源总量、水资源可利用量及用水总量控制问题。若以现行的总量控制指标和江河水量分配指标核算的结余水量为标的，丰水年份受让方可能不需要或部分需要转让方的交易水量，造成受让方的投资损失，枯水年份转让方因需水量增加转让后用水总量有超总量控制指标风险。可在签订区域水权交易合同（协议）时，以不同水文年型用水总量控制指标为依据，转让方以不同水文年型结余水量为标的，受让方以不同水文年型缺水量为依据，签定购买水权意向协议，以50%水文年型交易水量为基准，按照转让方丰增枯减、受让方丰减枯增的原则，转让方向受让方转让相应的水权（水量），以年度为时间节点，在下一年度初按上年度实际转让水量进行结算，这样就避免了丰枯年份转让方和受让方水权交易的风险。

2.2 取水权可交易水权（水量）

目前以取水许可量或计划下达水量作为初始水权，以取水许可量或计划下达水量减去用水户实际用水量作为水权交易标的，简单易行，但也存在一些问题。如果用水户年度结余水量不稳定，应以用水户达产前提下节余的水量作为水权交易标的；城市公共供水管网用水户计划用水量（水权）一般以年度为单位下达，如制度设置合理，则无需进行水权交易即能实现节水效果。如合肥市2023 年初对用水户依据行业用水定额和近三年企业的平均用水水平下达用水计划，用水户生产有变化的，以每年的6月份为时间节点向市节水办申请调整年度用水计划，经审批机关审核通过后予以批复确认，一般年度内不易产生水权交易标的；对超计划用水的用户采取累进加价的办法加大行政征收力度，对超定额用水户进行行政处罚，倒逼用水户加强节水管理，取得了与水权交易同样的节水效果。随着经济社会快速发展，行业用水定额的修订明显跟不上新兴产业门类快速发展的需求，应缩短用水定额标准修订周期，将新行业、新产业用水定额标准及时纳入修订范畴。

2.3 灌区用水户的水权交易水量

可分为灌区（片区）可交易水量和灌区内用水户可交易水量。灌区（片区）水量分配往往是在特定的历史时期根据当时灌区（片区）有效灌溉面积、水源条件、水利工程保障程度、灌区管理水平确定的水量分配方案。由于各级政府每年对灌区（片区）水源条件、节水工程设施的投入和管理水平的提高以及种植结构的调整，在设计灌溉面积不变的前提下，灌区（片区）用水量总体呈下降趋势。如安徽省庐江县郭河灌区（汤东片）设计灌溉面积2.34 万亩，有效灌溉面积2.34 万亩。近年来庐江县对该灌区内灌溉设施进行整治，完善了末级渠系，新建了信息化工程及量测水设施，建立了农业水权制度，近三年用水量逐年下降和节余水量逐年上升趋势明显。灌区（片区）具体可交易水权（水量）的核算方法可分为：一是以不同水文年型的水量分配方案为确权基准，以灌区（片区）年度实际水文年型取用水量（Q1）为条件，依据不同典型水文年型保证率灌区（片区）分配水量，采取插差法确定灌区（片区）对应年度水文年型应分配的水量（Q2），当年可交易水量Q=Q2-Q1，具体水权交易，可参照区域水权交易模式进行，采取这种方式交易的水量比较精准，但工作量大，实际交易将在水权转换后进行；二是采用灌区（片区）近三年平均用水量作为基准（Q3）,灌区（片区）50%的分配水量（Q4）为参照，可交易水量Q=Q4-Q3。这种方法简单易操作，且在交易前能够明确可交易水量，但精准度不高。对灌区内用水户可交易水量可采取前三年实际取用水量均值（Q5）作为取用水参考，以权属凭证核定的水量（Q6）为基准，可交易水量：Q=Q6-Q5，这种方法简单易行。

3 公平确定水权交易价格

合理的水权交易价格对减少水资源浪费、提高水资源利用效率、吸引各类资金投入水资源的开发、保护、节约等方面具有举足轻重的作用。当前，必须建立完善的水权交易基准价格，以防止因市场竞争性不足或信息不充分造成交易价格不合理的问题，进而挫伤买卖双方的积极性。必须尽快制定出台水权交易政府指导价（托底价），在此基础上通过竞争和协商形成最终价，以体现“两手发力”的治水思路。水利部国家发展改革委财政部《关于推进用水权改革的指导意见》明确：交易价格原则上综合考虑水资源稀缺程度、成本费用、合理收益等因素协商或竞价确定。为此，区域和灌区水权交易基准价格建议以石羊河流域水权交易价格研究中的水权定价成本法确定的成本价格为基础，增强水资源稀缺程度因素γ 和税费因素ω，作为基准价格P基（Q）（元/m3·a）可表示为：

式中:

C（Q）—水权交易成本，元/m3·a；

T—水权交易期限，a；

Q—水权交易量，m3；

α—政策调整系数；

β—利益调整系数；

γ—我国各地按水资源的短缺程度，分为5 类：丰水、湿润、半湿润、半干旱和干旱地区，为考虑稀缺程度的不同使用调整系数γ，上述5 类地区γ值依次为0.8，0.9，1.0，1.1，1.2；

ω—单方水的税率，元/m3。

式中:

CE（Q）—水权交易工程成本，元/a；

CEC（Q）—水利工程建设成本，元/a；

CEM（Q）—水利工程运行维护成本，元/a；

CEI（Q）—水利工程更新改造成本，元/a；

CR（Q）—风险补偿成本，元/a；

CB（Q）—生态补偿成本，元/a；

CP（Q）—经济补偿成本，元/a。

该核算方法体现了水资源（稀缺程度）价值和节水成本价值，比较完整地表达了基准价格所包含的要素，已在石羊河流域得到推广应用。实际交易价格可在不低于基准价格的基础上，通过协商定价或竞价的方法确定。对于用水户之间的交易价格可参考以下方式定价：农业用水户之间交易价格可依据灌区核算的基准价为基础进行协商定价；农业向工业的水权转让价格，由双方以转让期的工业水价为基数进行协商确定。政府投资的节水工程节余水量应无偿收储；社会资本投资开展节水工程的节余水量，政府可按照基准价格加合理收益回购。各地在水权交易基准价制定中要改变水权交易仅回收节水成本或工程费用的直观思维，强化水权权益意识和财产权收益观念，凸显水权的市场价值。无论何种水权交易都需以健全的符合国家技术标准的取水计量设施体系为基础。

4 规范水权交易行为

4.1 建立统一的水权交易系统

充分运用信息网络技术，建立全国统一的水权交易系统，统一交易规则、技术标准、数据规范，统一部署、分级应用。一方面可规范管理流程、降低管理成本和风险、提高工作效率，另一方面可避免各地盲目开发系统，造成系统不兼容和多头开发浪费的现象，并解决线下交易随意性大、管理控制难的问题。应用层内容主要包括水权交易标的、交易对象、交易期限、交易价格等事中事后监管要素，进一步明晰水权交易的规则和流程，实现全国一张网、一个平台，并拓展手机APP 功能。地方各级人民政府可在公共资源交易平台建立水权交易分系统，组织辖区内各类用户的水权交易，并与全国水权交易系统联网运行。

4.2 扩展水权交易标的

由于水资源双控考核的约束，各级政府都在积极谋划非常规水源替代常规水源，以解决各类水资源综合利用不足的问题。应尽快将集蓄雨水、再生水、矿坑水、淡化海水等非常规水源纳入水权交易标的，明确其水权确认及交易管理办法，并提出非常规水源置换常规水源的激励措施，真正将非常规水纳入水权交易范围，形成鼓励使用非常规水的社会氛围。

4.3 拓展水权交易主体

农业是我国节水潜力最大的行业，各级政府对农业节水投入逐年增加，通过工程和管理措施使得节余的水量越来越多，这部分水量政府应无偿收储、统筹调配。如内蒙古自治区水权交易办法管理规定：灌区因实施节水改造等措施节约的取用水指标，具备条件的可以跨行业、跨地区转让。此外，社会资本投资人对灌区采取节水工程投资所节余的水量，采取合同节水投资的企业采取节水措施节余的水量，投资方也应被纳入水权交易出让主体。农村集体经济组织在其划定的土地性质范围内修建了大量塘坝、水库，其蓄水量具有一定规模，其使用权的拥有者也应被纳入水权交易主体，确保交易主体范围覆盖的广度。

4.4 建立对第三者利益、生态环境影响的评估补偿和其他风险评估制约机制

如水权交易、水资源用途变更等可能对公共利益、生态环境及第三方造成重大影响的不得交易。对因转让方导致枯水年份无法转让约定的水量或水资源管理不符合有关要求、因输水工程毁损导致交易无法进行和合同生效后转让方或受让方无故不履行或不完全履行合同进行风险评估，制定相应的赔偿（补偿）措施。

4.5 尽快出台全国性的水权交易法规

通过近年来全国各地的实践探索，参考国外水权交易做法，尽快出台国家层面的水权交易法规，立法界定水权概念，划分水权分类范围；明确初始水权分配原则和操作规程；进一步明晰水权交易主体、交易价格、交易流程和监督管理机制；建立如合同违约、针对第三人的侵权责任等水权交易司法调整模式，建立完善的法律责任追究体系。

5 结语

水权制度改革是新时代水利改革发展的重要内容，与地权交易相比较情况复杂、操作难度大，必须在全面调研、科学论证、不断实践中完善理论和制度体系，建立一套符合中国国情的水权交易模式。各级水行政部门要树立敢为人先的精神，先行先试，大胆探索，努力在工作实践中蹚出新路，为国家层面完善此项制度贡献应有的力量■