防范与化解地方政府债务风险问题研究

李斑

（安徽省马鞍山市当涂县财政局，安徽 马鞍山 243000）

随着我国经济的快速发展，地方政府债务风险逐渐成为引起社会广泛关注的问题。地方政府债务风险不仅对当地政府和经济发展产生负面影响，而且可能对整个国家金融体系和经济稳定产生不良影响。因此，如何防范和化解地方政府债务风险已成为当前我国经济研究的重要课题。

一、地方政府债务概述

（一）地方政府债务的成因

1.政府间过度竞争，考核机制不科学

政府间过度竞争和考核机制不科学导致了地方政府债务过高的问题。其原因在于，我国财政体制背景之下，地方政府往往需要通过经济增长来实现政绩考核的目标。政府过度追求经济增长，往往会忽略风险控制和财政规划的重要性，进而加重了地方政府债务的风险[1]。

此外，地方政府的考核机制也存在问题，过于追求GDP增长的考核机制，加重了地方政府的债务压力，政府官员的晋升和福利往往与经济发展和政绩有关。因此，为了在政绩考核中表现出色，地方政府可能会通过各种方式获取资金进行投资，这将导致债务负担的增加。

2.过多的投融资平台，影响了地方财政工作的规范性

融资平台过多实际上也提高了地方政府债务风险。投融资平台是地方政府为了吸引外部资金，通过设立特殊目的机构，进行融资和投资活动的一种手段。在近年来，地方政府为了促进经济发展和地方财政收入，大量设立投融资平台，这些平台往往存在一些问题，影响了地方财政工作的规范性，导致了地方政府债务的增加和风险的加剧。

3.土地财政，房价调控反向遏制了财政收入

土地财政是指地方政府通过出让土地使用权获取的财政收入。在我国，由于土地使用权属于国家所有，地方政府需要通过招拍挂等方式来出让土地使用权，并获得土地出让金的收入。由于房地产行业的快速发展，土地出让金一直以来都是地方政府财政收入重要来源，甚至一些地方政府的财政收入中，土地出让金的比重可以达到三分之一甚至更高。

然而，过于依赖土地财政也存在很多问题。一方面，房价的不断上涨和房地产市场的泡沫化，使得地方政府获取土地出让金的难度不断加大，因为开发商往往不愿意高价购买土地，导致地方政府的土地出让收入下降。另一方面，为了抑制房价过快上涨，国家也出台了一系列房地产调控政策，例如限购、限贷等。这些政策虽然能够有效控制房价，但也会导致房地产市场的不景气，从而影响地方政府的财政收入[2]。

（二）地方政府债务风险内涵

地方政府债务风险的概念就是指由于在债务规模、偿债能力、债务结构、政策变化等因素而导致的可能无法按时偿还债务本息或出现信用风险的风险。具体来说，地方政府债务规模过大、债务结构复杂、偿债压力大、政策环境变化等因素都会增加地方政府债务风险。

地方政府债务风险的存在不仅会对地方政府财政稳定性产生影响，而且还可能进一步扩散到金融系统、经济系统当中，带来不稳定性。因而对于地方政府债务风险的防范和化解对策就显得尤为重要。

（三）地方政府债务风险表现形式

地方政府债务风险的表现形式多种多样，以下是一些常见的表现形式。

一是债务规模增长过快。地方政府债务规模过大、增速过快，将对财政压力产生重大影响，可能导致资金紧张和债务违约。

二是债务结构不合理。地方政府债务结构不合理，主要表现为短期债务占比较高，负债成本较高，还款来源不稳定等问题，这些都会对债务偿还带来压力。

三是债务偿还压力加大。由于地方政府债务规模扩大、负债成本升高等原因，债务偿还压力越来越大，可能导致偿债困难，甚至出现债务违约。

四是债务违约风险增加。如果地方政府无法按时偿还债务本息，将可能出现债务违约风险，这将对市场信心和金融稳定性产生重大影响。

五是地方政府财政收支矛盾加剧。地方政府债务规模扩大、财政收入下降等原因，可能导致地方政府财政收支矛盾加剧，增加财政风险。

六是债务融资平台风险。由于地方政府采用融资平台进行债务融资，这些平台存在融资渠道受限、融资成本上升等风险，可能导致平台债务违约，进而引发地方政府债务风险。

二、防范与化解地方政府债务的难题

（一）分权压力大

分权压力大是地方政府债务防范和化解中面临的一个难题。在我国的政治经济体制中，地方政府拥有较大的财政自主权，但其财政收入却很大程度上依赖于中央财政的转移支付，这就给地方政府的债务管理带来了一定的困难。

一方面，地方政府需要积极推进经济发展和民生建设工作，而这些都离不开资金投入，所以地方政府往往需要大规模的举债。另一方面，由于中央转移支付有限，地方政府的财政收入存在短板，这让地方政府兑付债务也有一定的困难。这种情况下，地方政府面临着分权压力：既需要推进经济建设，提高民生福祉，又需要控制债务规模，确保债务兑付能力。这就需要地方政府加强财政管理、规范债务融资，合理分配财政收入，控制债务规模，降低财政风险[3]。

（二）平台市场化转型难度大

部分地方政府会建设一些投融资平台来完成融资，然而这些平台存在着诸多问题，比如管理混乱、融资渠道单一、监管不力等，这些问题会直接影响平台公司的发展和偿债能力，导致债务风险不断升级。因此，平台市场化转型是地方政府债务防范和化解中面临的一个重要难题。

三、防范与化解地方政府债务风险的有效对策

（一）加快财政制度改革

1.土地财政改革

在防范和化解地方政府债务风险中，财政制度改革是一个重要的方向。其中，土地财政改革是财政制度改革的一个重要方面，可以帮助地方政府解决部分财政收支不平衡的问题，从而有效防范和化解地方政府债务风险。

目前，地方政府主要通过出让土地来获取财政收入，在土地财政改革中，需要改革土地出让方式，通过招标、拍卖等市场化方式进行土地出让，从而使土地价格更加合理，减少地方政府靠土地财政来获取收入的依赖性[4]。

2.政府考核机制改革

政府考核机制是地方政府财政工作的重要监管手段之一。为了加强地方政府债务管理和风险防范，需要积极改革政府考核机制，如针对地方政府债务规模和管理情况进行考核，对债务规模过大的地方政府进行警示和处罚。另外，政府考核机制也应该关注收支平衡，以提升其偿债能力，与此同时也要积极提高地方政府财政收入稳定性和多元化，避免过度依赖债务融资。通过改革政府考核机制，可以促进地方政府积极管控债务规模，这样就可以将风险控制在一定范围内。

3.推行政府综合报告制度

推行政府综合报告制度，可以有效防范地方政府债务风险，同时也可以在一定程度上促进地方政府债务风险的化解政府综合报告制度是指政府对其在预算执行、政策实施、资源利用和环境保护等方面进行全面、系统、真实、准确的报告，通过公开、透明的信息披露，使社会各方面能够全面了解政府的工作情况，从而形成舆论监督、社会参与和政府自我约束等多重效应。

一方面，政府综合报告制度能够强化地方政府的财政公开和透明，使社会各方面能够全面了解地方政府债务情况，这样就可以及时发现管理中存在的问题和风险。另一方面，政府综合报告制度能够促进地方政府的自我监督和约束，使地方政府更加注重债务管理和风险防范，避免出现过度借债和风险暴露等问题。

（二）科学分配资金，盘活存量债务

1.提升债务资金使用效率，确保收益大于成本

科学分配资金和提升债务资金使用效率可以有效防范化解地方政府债务风险。在实践中，政府应该通过加强预算管理、严格控制借款规模、加强债务项目管理、加强债务资金使用监管等有效途径，这样就可以保证债务资金使用效率得到有效提升。

政府在使用债务资金时也应确保收益大于成本，避免使用债务资金进行低效、低回报的项目。政府需要通过合理的投资和运营管理，让债务项目收益盈利水平都得到维持，提高债务资金使用效率。此外，政府还应根据债务规模和债务期限等因素，制定合理的还款计划，确保还款能力和债务风险可控。

2.设立偿债准备金

设立偿债准备金是防范与化解地方政府债务风险的一种重要措施。偿债准备金是指地方政府按照一定比例提取的用于偿还债务的资金储备。其目的是应对偿还债务时可能面临的风险和压力，保证债务的及时偿还。

设立偿债准备金的具体做法是，地方政府在偿还债务时，按照规定比例从当期预算中提取资金，并专门设立偿债准备金账户进行存储。偿债准备金应由专门的机构管理，确保使用合规、透明、高效。

偿债准备金可以提高地方政府偿还债务的能力，降低其违约风险，增强债务的可持续性。同时，设立偿债准备金也有助于规范地方政府的财务管理，防范财政风险。

（三）中央财政转移支付力度要加大，不能光靠地方政府自力更生

中央财政转移支付是中央政府向地方政府提供的一种财政资金支持，旨在缓解地方政府财政困难、推进地方经济发展、保障基本民生等。

中央财政转移支付可以有效地让地方政府财政压力得到缓解，以缩减举债需求。如果地方政府缺乏资金支持，就会借贷来填补财政缺口，进而增加债务风险。而中央财政转移支付的又能进一步弥补地方政府收支不平衡。

（四）对平台公司管理工作进行优化

1.规范平台公司融资渠道与方式，防止平台债务暴雷由政府托底

规范平台公司融资渠道，也是避免平台债务暴雷的重要举措之一，具体可以采取以下对策。

第一，完善平台公司的融资管理制度，建立风险评估、审批、监管和风险应对机制，提高融资管理水平和能力；第二，加强对平台公司的监管，规范其融资行为，防范其违规融资行为，避免债务规模的不合理增长；第三，优化平台公司的融资结构，减少短期融资，增加中长期融资，避免债务集中到短期内到期的情况，提高债务的可持续性；第四，引导平台公司多元化融资，通过发行股票、债券等市场化方式融资，减少对银行贷款等传统融资方式的依赖，提高融资的多样性和灵活性。

2.转变政府债务，推进平台公司转型

积极转变政府债务、推进平台公司转型，也能有效防范化解地方政府债务风险。在过去，地方政府往往通过平台公司进行融资，积累债务。而平台公司本身又常常依赖于政府，借助政府背书等方式获得更多融资。这样的做法反而会导致平台债务和地方政府债务关联起来，一旦出现问题，就可能导致债务风险的爆发。

为了避免这种风险，可以通过中转变政府债务的方式，将平台公司债务转化为地方政府债务，从而规避平台公司风险，保障地方政府债务的安全。此外，政府还可以通过推进平台公司转型，减少其对政府的依赖，提高其自我融资能力，从而降低债务风险的发生概率。

3.提高平台公司自身造血能力，减轻政府压力

提高平台公司自身造血能力是防范和化解地方政府债务风险的重要举措之一。平台公司应该提高自身盈利能力，通过自身的盈利支撑债务偿还和发展，减轻政府财政压力。具体措施可以包括加大自主创新力度，提升技术和产品竞争力，扩大市场份额，优化业务结构和资本结构等。

此外，平台公司还应该通过吸引社会资本和市场化融资等方式，增加自身的融资渠道和融资方式，减轻政府债务承担的压力。同时，政府应该通过引导和支持平台公司的自主创新和发展，提升其自身的造血能力，并为其提供合理的政策和资金支持，推动平台公司向市场化、专业化、高效化方向转型。这样可以有效防范和化解地方政府债务风险，促进地方经济的健康发展。

（五）立足本地特色，落实开源与节流政策

立足本地特色，落实开源与节流政策，是防范和化解地方政府债务风险的一项重要举措。这一措施旨在通过挖掘本地优势资源，发挥地方经济潜力，促进经济发展，增加地方财政收入，降低地方政府债务风险。

在开源方面，地方政府可以通过优化产业结构，发展具有本地特色的优势产业，吸引更多的投资和人才，增加地方财政收入。此外，地方政府还可以通过拓展民生服务业，提高公共服务水平，促进社会和谐稳定，从而促进经济社会发展。

在节流方面，地方政府可以通过精简行政机构，压减非必要开支，严格控制债务规模和债务用途，降低债务负担和风险。另外，地方政府还可以通过推进节能减排、环保治理等措施，降低生态环境风险，提高地方经济的可持续性和竞争力。

四、结束语

在过去几年中，随着经济增长放缓和地方政府投资的大幅增加，地方政府债务风险不断加剧。地方政府采用多种方式筹措资金，包括债券发行、融资平台和土地出让等方式，然而这些方式都存在着诸多问题和风险，例如政府对融资平台的担保、土地财政依赖过度等问题。只有通过一系列有力的措施，才能有效地防范和化解地方政府债务风险，保障经济的可持续发展。