高校招标代理服务的质量评估及优化管理研究

陈 强,李辉鹏,张蓝天,汤 山

(1.武汉理工大学 采购与招投标工作办公室,湖北 武汉 430070;2.武汉理工大学 质量评估处,湖北 武汉 430070;3.武汉理工大学 理学院,湖北 武汉 430070;4.湖南大学 金融与统计学院,湖南 长沙 410006)

党的二十大报告提出要加快构建新发展格局,着力推动高质量发展。习近平总书记指出,建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程[1]。随着我国高等教育事业的不断进步和发展,国家财政性教育经费支出占GDP比例连续10年保持在4%以上,采购作为教育经费支出的重要部分,每年采购规模均在不断增加。高校采购活动作为财经管理的关键环节,其采购质量与高校基本建设、教学科研及学科平台的发展息息相关。招标代理服务的质量直接影响采购质量,采购工作成为高校内部控制与廉政建设的重要领域。然而,因高校采购内控制度及服务评价体系建设不够完善,导致对招标代理服务的监督管理薄弱,出现工作人员专业能力不足、文件编制质量不高、采购程序不够规范、采购效率较低等情况,甚至出现违规操作,存在一定的法规及廉政风险。韦京等[2]建立高校代理机构履职考核评价体系,针对代理机构较易出现的不当行为,提出采用扣分制进行考核评价;蔡悦[3]使用SERVQUAL模型构建招标代理机构服务评价模型,运用SPSS软件分析招标代理服务质量构成和影响因素。笔者选用层次分析法构建层次结构模型,通过整合具有共识和趋同性的指标,分层提取出招标代理服务的质量评估指标,比现有研究选用的模型方法更加科学,评价指标的设置更加全面典型,能对招标代理服务的质量进行准确识别和评价,有利于对代理机构的优化管理和提升服务质量,对于推进高校采购工作的提质增效和高质量发展有着重要的意义。

1 招标代理的性质及评估意义

1.1 高校采购工作的重要性及风险

高校采购工作是指高校使用财政性资金或纳入预算管理的资金购买货物、工程和服务的行为。随着国家对高等教育投入的资金越来越多,高校办学规模的不断扩大,部分高校年度采购额已超10亿元。高校采购范围涵盖科研仪器、设备物资、基建工程、维修工程、图书资料、医疗药品、物业安保、外包服务等多个类别。财政部发布的《行政事业单位内部控制规范(试行)》指出,采购业务是事业单位内部控制六大经济业务领域之一,在进行单位层面的风险评估时,应进行重点关注。目前,高校采购管理工作作为高校内部控制与财经管理的关键环节,也是廉政建设的重要风险领域,影响着高校“双一流”建设和高质量发展。

随着“放管服”改革工作的持续推进,高校采购的管理自主权不断增加,所面对的各类采购风险随之增大,对高校审计、巡视反映出的问题和政府采购信息公告案例进行分析,高校采购工作中的风险可归纳为3个方面:一是法律法规风险,主要表现为未按法律法规实施采购招标活动,如出现招标文件违法编制、必须招标项目未依法招标、未依法组建评标委员会等;二是业务程序风险,主要表现为业务流程中未执行相关制度流程,如采购项目未论证立项、采购申请未按程序审批、招标公告发布不规范、合同审批不严格等;三是廉政风险,主要表现为个人为牟取私利在采购招标过程中进行违规操作,如拆分项目规避招标、技术需求指向性倾向性、与供应商串通、泄露保密信息等。

1.2 招标代理的性质定义及避险功能

招标代理机构是指依法设立、受采购人委托代为组织采购招标活动并提供相关服务的社会中介组织。招标代理的服务事项包括采购需求的审核、采购文件的编制、信息公告的发布、开评标的组织、质疑投诉的处理、采购资料整理归档等工作。高校与招标代理机构签订委托代理合同,约定双方的权利与义务,形成委托代理关系[4]。

招标代理机构的从业人员由从事招标代理业务的专业招标师等组成,在需求调研、文件编制、包件划分、招标组织等工作中的规范化程度和专业化水平较高。高校由于人员编制紧缺、市场经验不足和专业水平受限,通过遴选招标代理机构协助组织实施采购工作。招标代理机构根据其专业知识和从业经验,能够帮助高校在项目实施中对法律法规风险和业务流程风险提前预判和防范,让采购工作的执行更加顺利高效、专业规范。招标代理机构作为第三方社会中介参与到采购项目中,能够强化对高校内部权力运行的制约和监督,实现采购管理与招标执行分离,进一步厘清角色边界,防范廉政风险,促进清廉校园建设[5]。

1.3 招标代理的服务质量及评估意义

服务质量是指服务能够满足规定和潜在需求的特征和特性的总和。招标代理机构的服务质量直接影响招标结果与绩效,同时也影响采购人的声誉。提高质量最基本的要求是提高产品和服务的质量和标准[6]。从20世纪70年代开始,研究人员开始对服务质量进行评估研究,并开始区分无形的服务质量评估与有形的产品质量评估[7]。在高校的内控制度建设中,往往侧重于对采购管理部门、业务归口管理部门、申购单位的内控管理要求,缺少对招标代理服务质量的监管与考核制度,未建立相应的评估体系与机制,存在着“制定多、落实少”的现象,致使监督工作流于形式,服务质量受到影响。

在采购招标相关的研究中,关于采购程序和风险控制的研究较多,但是关于招标代理服务质量评估的研究较少。如胡可等[8]提出基于模糊层次分析法的综合评估方法,但存在评估体系的建立较主观、评估指标的设置不够科学准确等不足。因此,立足高校采购工作的新形势新任务,建立一套针对高校招标代理服务的质量评估体系,有助于探寻提升服务质量的措施路径,为高校采购工作的提质增效与风险防控提供有益参考和指导。

2 基于AHP的招标代理服务质量评估

2.1 层次分析法简介

层次分析法(analytic hierarchy process ,AHP)是一种科学实用、简便灵活的层次权重决策分析方法[9],可以将复杂的问题分为多个层次,如目标层、准则层、方案层等,在最底层通过指标之间的两两对比,确定各个指标的相对重要程度,从而得出各因素的权重,通过由低到高的层层分析,与定性、定量分析计算相结合,最终计算出每个“方案”相对总目标的权重。层次分析法的主要算法流程如图1所示。

图1 层次分析法流程

2.2 评估指标的选择

高校采购管理工作涉及部门较多,实施程序相对复杂,招标代理服务质量受到众多因素影响。围绕建立科学准确评估体系的目标,需要在指标设置时以制度规定、客观事实为依据,综合分析提取体现服务质量的关键评估指标,并按照各指标的贡献度,合理划分出层次与层级,从而全面、系统地反映招标代理机构的服务质量。通过文献分析和实际调研,部分省、市的采购监管部门设定了招标代理机构的评估指标。比如湖北省将招标代理登记备案情况、专职人员素质、场地硬件条件、内控制度建设等指标列入评估范围;杭州市将招标代理的注册登记、从业条件、制度建设、采购文件编制、开标评审组织、采购政策落实、质疑投诉处理和采购档案管理等列为主要评估指标;天津市将采购工作规范运作情况、采购工作效率、采购工作质量、投诉举报情况列为主要评估指标。

根据财政部发布的《政府采购代理机构管理办法》等文件,结合文献研究、调研结果和工作实践进行综合评估分析,整合具有共识和趋同性的指标,按照指标选取的科学性、系统性、全面性、典型性和可量化的原则[10-11],在高校招标代理服务的质量评估指标中增加企业质量基础和经理执业质量指标,从企业质量基础、采购组织质量、经理执业质量3个维度进行设置,利用目标分解的方法,将实现一级目标的关键要素作为二级指标,将实现二级目标的关键要素作为三级评估指标,整个评价体系划分为3个一级指标、11个二级指标和35个三级指标。以“招标代理服务质量评估”作为总目标,分目标层、准则层、方案层构建出招标代理服务质量评估指标体系的层次结构模型,如图2所示。

图2 招标代理服务质量评估指标体系的层次结构模型

2.3 建立质量评估体系

根据评估指标的层次框架,采用成对比较法来构造每个层级的判断矩阵。

(1)

将决策问题层次化,判断矩阵中的元素值需根据实际得出且符合一致性条件。以第一层次的一级指标为例,在设定指标权重时,通过对武汉地区10所高校采购管理人员和10家招标代理机构项目经理进行调研,对招标代理服务质量的评价指标采用两两比较方式,按照重要性程度赋值1～9分,其中1为相同重要,3为稍微重要,5为明显重要,7为强烈重要,9为绝对重要,2、4、6、8为介于相邻判断之间值。根据调研情况分析论证各级指标中各因素对招标代理服务质量的相对重要度,然后对其进行求和平均,构建出判断矩阵,如表1所示。

表1 一级指标的判断矩阵

对于每一个判断矩阵计算其一致性指标CI,如式(2)所示,其中λmax为判断矩阵的最大特征值,n为判断矩阵的阶数。

(2)

通过查找得出相应的平均随机一致性指标RI,RI系数表如表2所示。

表2 平均一致性指标表

根据式(3)计算出一致性比例CR。根据一致性比例CR的大小,确定判断矩阵是否可以接受,若CR<0.1,则判断矩阵一致;若CR≥0.1,则判断矩阵不一致,需要对其进行修正。

(3)

根据判断矩阵求出其最大特征值,即为该判断矩阵中各个指标的权重。笔者运用算数平均法(和积法),先将判断矩阵按照列进行归一化处理,即每个元素除以其所在列的和,再将归一化后的矩阵按行进行求和,最后将得到的向量中每个元素除以判断矩阵的阶数就可以计算出近似的最大特征值,即指标的权重[12]。由此得出第l层的第m个指标的权重ωi(lm):

(4)

式中:i=1,2,…,nlm,nlm为第l层的第m个指标的判断矩阵的阶数。本次服务质量评估体系分为3层目标,用ωi(3m)表示最底层指标的权重,用ωi(2m)表示第二层指标的权重,用ωi(1m)表示第一层指标的权重。最底层的指标对最上层的权重向量由式(5)计算。

W(3m)=ωi(3m)×ωi(2m)×ωi(1m)

(5)

式中:W(3m)表示最底层的第m个指标占总体的权重。利用Python分析计算后,得出各级指标的权重值,再由式(5)计算得到各指标总体的权重,具体结果如表3～表5所示。

表3 企业质量基础的评估体系指标及权重

表4 采购组织质量的评估体系指标及权重

表5 经理执业质量的评估体系指标及权重

通过层次分析法构造判断矩阵,定性与定量相结合确定考评指标权重,通过对判断矩阵的一致性检验,保证其指标体系建立的全面性和典型性。该服务质量评价体系具有如下特点:①根据调研结论和实践经验,将企业质量基础、经理执业质量等指标纳入评估体系中,提高评估体系的准确性;②在指标设置时,选择客观、量化的指标,对招标代理机构的服务质量进行客观评估,避开主观感受的偏差带来的影响;③在模型选择中,科学选用层次分析法,利用Python软件编程,通过分析计算得出各指标权重,使得评估体系更加系统和科学,适用领域更广泛。

由一级指标权重可知,采购组织质量的权重最高,经理执业质量次之,表明采购组织质量是招标代理服务质量的重要观测点。通过对各二级指标权重进行分析,可以得出一级指标体系下的内部控制制度、采购文件编制、服务效果评价的权重最高,表明高校招标代理的服务质量与内控制度、文件编制、服务效果密切相关。通过对各三级指标总体权重进行分析,可以得出采购需求无指向性倾向性、评审方法合规设置、采购文件完整规范、掌握法律法规情况、有无干预采购评审活动、及时制止违法违规行为等指标所占权重较高,表明这些指标为招标代理服务质量的关键指标,也是加强监督检查和考核评价的重点。围绕优化招标代理的遴选和管理,结合质量评估体系中的指标及权重,综合分析得出择优遴选、完善内控、动态监管、教育培训、考核评价是加强招标代理管理的重要途径和措施,由此提出招标代理的优化管理建议。

3 管理建议

(1)择优遴选代理机构,明确委托服务事项。优选招标代理机构是提升高校招标代理服务质量前提。高校在公开遴选招标代理的过程中,可根据服务质量综合评估体系的各项指标权重,科学设置评审因素,量化设置评审分值,根据综合得分高低进行排序,公开遴选出一批优秀的招标代理机构为学校采购工作提供服务。同时,在委托代理合同中明确招标代理的服务事项、服务要求、办理时限、收费标准、违约责任等具体事项,对于需求审核、文件编制、开标评标、结果确认、质疑投诉、档案保存等采购执行的重要环节,应当提出明确的工作要求和相应的服务标准,确保采购需求内容完整明确,技术参数无指向性和倾向性,招标文件合法合规、完整规范,开评标组织合法合规,最大程度降低采购招标风险,保障采购人的合法权益。

(2)建立代理管理制度,完善采购内控管理。根据国家法律法规及高校内控管理要求,按照“依法依规、公平公正、提质增效、防范风险”的原则,在制度设计和强化监管过程中,发挥好“看不见的手”和“看得见的手”的作用,建立覆盖代理业务全流程的多维度综合考评机制[13]。招标代理的管理制度应涵盖代理资格条件、权利义务、抽取使用、考评标准与结果运用等方面,从制度上形成管理约束,深化落实采购人主体责任,强化代理规范化管理,建立健全内部管理、决策和审核机制,促进落实政府采购政策功能[14]。根据服务质量综合评估体系,确定服务质量观测点,针对招标代理服务的关键环节,实施全流程、全方位的采购内控管理,细化制度,优化流程,从严要求和管理代理机构,建立代理机构管理负面清单制度,保证高校采购工作科学规范。

(3)构建动态监管机制,推进“互联网+采购”行动。结合国家简政放权的具体要求,适应高校采购的新形势新任务,构建动态监管机制,加强事前、事中和事后的全过程监管,实现由程序导向型向结果导向型的转变。通过对采购执行中采购文件编制、采购方式选择、信息公告发布、开评标组织等各个环节的监管,推动招标代理机构依法依规、规范高效开展采购活动。加强采购管理平台信息化建设,推进实施“互联网+采购”行动,实现采购审批与执行过程线上可追溯,增加信息公开力度,扩大信息公开范围,提高采购活动以及代理服务的程序透明度,为社会监督创造便利条件;同时,进一步强化与纪委监察、财务审计等部门的信息交互、数据共享和工作协同,建立多部门、多维度的协同监督管理机制,解决目前存在的“信息孤岛”和“协同不足”问题,形成监管合力,提升代理服务的监管成效。

(4)加强廉政教育提醒,定期组织学习培训。招标从业人员的道德品质、廉政意识、执业技能是影响招标代理机构服务质量的重要因素。提高政治站位,加强廉洁教育与廉政提醒,引导招标从业人员遵循职业行为准则和岗位要求,提升思想道德素质,强化红线意识,遵从规范,不越雷池,增强廉政风险防范意识。打铁还需自身硬,提高采购招标从业人员的专业技能和职业素养是做好廉政建设的基础,工作中应注重加强采购人员和代理服务队伍的专业化建设,定期组织参加采购招标的政策学习培训,使招标从业人员掌握法律法规、规章制度和规范性文件,及时补足新形势新要求下的能力短板,不断提高从业人员的职业素养,提升采购工作的实施效率及风险防控能力。

(5)严格考核评价管理,建立激励示范机制。根据建立的服务质量评估体系,完善招标代理机构的履约评价机制,严格招标代理机构的考核评价工作,组建考评小组实施考核评价。同时建立激励示范机制,将考评结果运用到具体的采购工作中,对于考评“优秀”的代理机构,适当增加采购项目委托数量;对于考评“及格”的代理机构,适当减少采购项目委托数量;对于考评“不合格”的代理机构,不再续签代理委托合同。另外,定期通过网络平台公开代理机构考评结果,接受采购人及社会监督,向社会传递代理机构真实的服务质量评估结果,形成激励示范效应,通过社会监督、行业监督以及市场竞争促使招标代理机构提升服务质量,保证采购招标程序的规范有序[20]。

4 结论

(1)采用层次分析法分层提取招标代理服务的评估指标,建立科学全面和客观量化的招标代理服务质量综合评估体系,使得评估结果更加系统和准确,具有较强的应用参考价值。

(2)结合质量评估体系的指标权重,分析得出招标代理服务的关键要素,帮助择优遴选和准确评价招标代理机构,构建公平竞争、规范执业、诚实守信、优胜劣汰的良好营商环境。

(3)基于质量评估体系提出招标代理优化管理建议,帮助高校加强采购内控建设,提升招标代理的服务质量,促进采购工作提质增效,有效防范廉政风险。