政府注意力对老年人就业参与的影响——基于制度理论视角的再讨论

高子宁

(中国人民大学 老年学研究所，北京 100872)

一、引言

开发利用老年人力资源以延长人口红利期，成为积极应对人口老龄化的新态势。随着经济发展水平提升与老年人口队列更替，我国老年人力资本存量不断优化，老年人就业意愿也随之增强。有调查显示，68%的老年人退休后愿意重返劳动力市场①，这为开发老年劳动力提供了良好的前提条件。然而，却有41.3%的老龄求职者因年龄限制而被雇主拒之门外①。劳动力市场竞争激烈，缺乏完善的就业制度体系，以及以年龄为基础的就业歧视等问题使老年人在劳动力市场中处于劣势地位，让其在求职过程中屡遭碰壁。劳动力市场的有效运转需要政府与市场双方共同推动。政府拥有独特的信息资源优势，且发挥着监管、规范市场的作用，只有政府通过合理制定政策法规，保障所有参与主体公平竞争[1]，才能规范老年劳动力市场秩序，畅通老年人就业渠道。因此，政府在保障老年人劳动参与的过程中充当着不可或缺的角色。呼吁政府增强对老年人就业问题的关注度并完善相应的政策法规，这早已在社会各界中形成广泛共识。

我国于2000年正式步入人口老龄化阶段，但老年人口整体就业水平偏低。根据第五次全国人口普查数据显示，2000年我国60岁及以上就业人数占总就业人数的6.3%②。进入“十三五”时期以来，我国人口老龄化问题的严峻性致使政府提高了对老年人就业问题的关注，逐渐加强老龄人力资源开发，并推出相应的政策予以指导及保障。2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》首次着重强调了老年人才开发与利用，并积极主张将其纳入各级人才队伍建设总体规划。2018年，《中华人民共和国老年人权益保障法》对老年人的就业权利给予了保证。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出了“实施渐进式延迟法定退休年龄”。政策制定及其变迁反映了政府注意力及其变化，政府注意力也反映了政府对事务的关注程度[2]，政府注意力越高，越能推进政府部门对相应问题采取实际行动并予以解决。近来年，在我国政府出台一系列老年人就业相关的政策法规后，我国老年人就业情况有所改善。据第七次全国人口普查数据显示，2020年我国60岁及以上就业人数占总就业人数的8.8%③，比2000年提升了2.5%。可见，从现实层面上来看，政府注意力对促进老年人就业参与可能存有一定程度的影响。

以往研究中，学者早已关注到政府政策对老年人就业的影响[3]，也有学者进一步讨论了我国老年人就业政策的路径优化[4-6]。然而，现有研究尚未验证政府注意力对老年人就业参与的影响，也未能借用理论框架深入阐释政策作用机制。政府注意力影响老年人就业参与程度有多大？是通过什么路径影响老年人就业？为了回答以上问题，本文将立足于制度理论视角，阐释政府注意力影响老年人就业参与的作用机制。同时，还置于我国特色社会主义市场经济体制下，进一步佐证在市场化环境中，政府注意力对促进老年人劳动参与的必要性与重要性，以期针对老年人就业问题，为我国未来制定相关法律法规提供理论参考与数据支撑。

二、文献述评

(一)老年人就业影响因素研究

我国老年人就业参与受到了多方因素的影响，包括个人因素、家庭因素、社会制度等方面。在个人层面上，老年人口的年龄、性别、经济状况、健康状况、就业技能对其就业意愿有显著的影响[7]。不同年龄、性别和城乡间老年人的在业比例和职业分布也存在着明显差异[8]。同时，老年人的情感需要、个人价值需要[9]也是激发老年人参与就业的重要动力。就家庭层面而言，“代际支持是否影响老年人就业”这一问题在学界被广泛讨论，有研究认为代际支持直接或间接影响老年人退而不休[10]，但也有研究发现，孙子女照料与其就业之间并不存在显著相关性[11]。老年人群的特殊性、异质性使该问题的答案模糊不清。在社会层面上，养老金替代率高[12]、社会保障完善[10，13]，以及劳动力市场制度不健全[14-15]会进一步阻碍老年人参与劳动市场。同时，伴随着数字时代的发展，互联网的应用也为老年人就业提供了便利[16]。

(二)政府注意力相关研究

注意力这一概念最初源于心理学，后来不仅局限于个体心理层面，在经济学、管理学、组织学，以及社会学领域被广为讨论[17]，也被引入政策分析、组织内部注意力竞争，以及决策行为等方面[18]。最早由学者SIMON(1947)将其引入管理学领域，基于有限理性思想，他认为信息并不是稀缺资源而是注意力[19]。注意力的稀缺性对经济选择产生重要影响[20]，政府注意力对社会经济问题、决策行为的影响研究已较为丰富。现有研究发现，政府注意力能利于改善地区环境治理绩效[21]、增加公共财政资源投入[22]、提高当地政务微博绩效[23]、促进本地及邻近地区的产业结构高级化[24]。还有部分研究集中在对政策文本进行内容分析，对政府注意力的程度、变迁进行描述性分析与解释，包括在基本公共服务[25]、环境治理[26]、科技创新[27]、信息化[28]、社会保障事业[29]等方面。

(三)政府注意力与老龄问题的相关研究

迄今为止，学界对于政府注意力与老龄问题的相关研究还较为匮乏，主要对政府注意力进行测度与阐释，也未能深度分析政府注意力对老龄问题发挥的作用。刘亚娜等人以1999—2020年国务院22份及31个省级610份政府工作报告为分析对象，研究发现政府注意力在老龄事业与养老体系建设方面逐渐增强，且呈现探索、转折、开拓、创新的阶段性波动[30]。但也有学者对1978—2018年中央政府工作报告文本进行分析，发现我国中央政府对老龄事业注意力水平整体偏低，对老年人权益保障、精神文化生活、老年社会参与等关注相对有限甚至缺失[31]。然而，鲜有研究关注政府注意力对老年人就业参与的影响，因此，需要进一步丰富该领域的研究。

综上文献回顾，当前，应该如何积极发挥我国老年人力资源优势以实现老年人参与就业仍然是一个值得进一步思考的问题。老年人就业受到多种因素的影响，如上文所述，反映政府注意力情况的政策法律是影响老年人就业的重要因素。然而，现有研究未能通过实证数据以证明政府注意力对促进老年人就业参与的作用大小，同时，也未能从理论层面上详细阐释政府是如何通过制度渠道以提高老年人就业参与。基于此，本研究可能存在以下边际贡献：一是以历年来各地级市政府工作报告为分析材料，从实证层面上验证政府注意力对于老年人就业参与的影响及存在的异质性作用；二是在制度理论视角的指导下，从理论层面上深入剖析政府注意力对影响老年人就业参与的作用渠道，旨在为未来出台有关老年人就业政策法规予以理论支撑；三是置于我国社会主义市场经济体制下，说明市场化程度对于政府注意力与老年人就业参与的调节作用，予以说明政府在劳动力市场中不可或缺的主体作用。

三、理论分析与研究假设

(一)政府注意力的影响效应

政府注意力是影响一项政策是否被列入议事议程的关键因素，政府注意力的变化往往引起政策本身的改变。JONES(1994)将注意力与政府决策相结合，开创了“注意力驱动的政策选择模型”，并提出了政策制定随着政府注意力变化发生变迁这一观点[32]。政策因素对引导老年人积极参与就业的作用日益凸显，通过政策合理引导以及社会环境对政策的支持来唤起老年人继续参与社会经济生活，能有效缓解社会养老压力[3]。目前，我国老年人就业政策存在限制性，政策缺乏统一性和延续性，不能及时满足老年人的发展需要[33-34]。主要体现在：一是将老年人与其他年龄群体割裂，年龄限制在劳动力市场上普遍存在，年轻人就业确实是影响制定老年人就业政策的制约因素[35]；二是制度层面不完善，缺乏支持老年人灵活就业方面的政策，同时，由于退休年龄制度导致老年劳动者与用人单位之间的关系在法律中尚未明确界定[5]，使老年人在参与就业时面临着较大的风险；三是欠缺制度激励，政策内在驱动力不足致使在老年人群、企业组织之间难以产生积极的政策回应[36]。政府的决策行为取决于其注意力聚焦，直接影响公共政策效能和公共治理效能的提升[37]。注意力作为稀缺资源，政府注意力分配于老年人就业领域越多，越体现对于老年人口劳动参与的重视，则会促使相应保障政策与法律法规出台以保护老年人就业的合法权益不受侵犯，为老年劳动者搭建“安全网”从而促进其参与就业。基于此，本文提出以下研究假设：

研究假设1：政府老龄注意力能显著促进老年人就业参与(见图1)。

图1 理论假设模型

(二)制度压力的传导效应

从制度环境角度，新制度主义理论对政府注意力影响老年人就业参与的机制研究提供了理论依据。SCOTT(2014)认为，制度是多方面的、持久的社会结构，规制、规范和文化认知是制度构成的核心要素，与相关活动和资源结合在一起，具有相对的抗变性以维护社会生活的秩序与稳定[38]。与其一脉相承的是，DIMAGGIO和POWELL(1983)提出了制度同构发生变化的三种压力机制：一是源于政治性与合法性影响的强制性压力；二是与专业化相关的规范性压力；三是对不确定性标准导致的模仿性压力[39]。政府作为国家权力与权威的集合者，政府注意力会向外传达来自法律法规的强制性压力、遵从行业内行为准则的规范性压力，以及社会共同文化认知形成的模仿性压力，在这些压力的作用下，为老年人求职就业创造了友好的社会环境与就业条件。

强制性压力(即规制)产生于组织所依赖的其他组织对其施加的正式和非正式压力，以及组织在其中运作的社会期望[39]，这个过程包括通过制定规则、监督规则履行，以及制裁、奖励或惩罚以试图影响未来行为[38]。政府或组织可以通过强制性压力促使政策实施与采纳[40]。然而，我国有关老年人就业的制度体系尚未建立，配套政策存在滞后性与限制性[34]，还未对老年人就业权益作出明确界定[41]，现有就业制度存在一定程度上的年龄限制，严重阻碍老年人参与就业[14]。决策者行为取决于其关注的问题与答案[42]。增加政府老龄注意力配置，提高政府对老年人就业的关注程度，进而会促使政府制定政策法规并进一步执行，政府强制性制度法规向社会各界施加正式压力，从而为老年人就业扫清障碍。

规范性压力来自社会信仰、价值观等，通过在社会生活中引入规定性、评价性和强制性维度的规范性规则，由此对行动产生约束。规范体系包括价值观和规范，定义了目标或目的，同时也指定了追求这些目标或目的的适当方式。价值观是对首选或理想的概念，以及对现有结构或行为进行比较和评估的标准的构建。规范规定了事情应该如何去做，定义了追求价值目的的合法手段[38]。对于企业等社会组织而言，通过建立各种行业标准，从而使组织觉察到在社会中广泛传播的社会规范性压力，进而增加组织履行社会责任的概率。针对老年人就业而言，政府注意力提高会带动全行业规范标准随之向老年群体倾斜，出台行业内老年人友好配套政策，使各行各业组织为履行社会责任而为老年人提供及增加就业机会。

模仿性压力(即文化认知)强调制度的文化认知因素的中心地位，是指对已经存在的、较流行的各种经验与行为方式的认知采取模仿等行为，以使自身行为稳定化。当目标模糊或者环境不确定性时，组织倾向于模仿领域中他们认为更合法或更成功的组织行为[38]。儒家文化中尊老敬老等传统思想源远流长，对中国人的影响根深蒂固，为积极应对人口老龄化，我国政府在全社会大力弘扬尊老敬老的传统美德。虽然受到现代化的冲击，老年人在劳动力市场中被歧视与边缘化，然而，在政府大力倡导“尊老敬长”的伦理道德约束下，会对雇佣方造成模仿性压力，迫使其倾向于对老年人就业者采取友好的雇佣条件，从而保障老年就业者的合法权益。

新制度主义理论强调外部制度压力对组织行为的影响。置于制度压力理论的解释框架，政府老龄注意力的提高，会增强对企业、社会组织、个体等主体遵守相关老龄法律法规、行业规范、伦理道德等的行为压力，这为老年人参与就业降低了难度与门槛。因此，本文提出以下研究假设：

研究假设2：政府老龄注意力通过加强法律维权、增强企业社会责任，以及弘扬尊老敬老爱老文化这三种渠道以促进老年人就业参与。

(三)市场化环境的调节效应

中国人口结构转变，传统人口红利式微，劳动力供给面临短缺[43]，提高老年人口的劳动参与率成为积极应对劳动力匮乏的有效举措。在社会主义市场经济制度下，为维护劳动力市场机制正常运转，市场配置劳动力资源的作用被充分发挥。但是，市场主体作为“理性人”，秉持个人效用最大化，出于雇佣成本、效率以及安全性等考量，外加市场竞争与信息不对称，致使劳动力市场失灵，老年劳动力资源未能充分利用，严重阻碍了社会经济的发展。因此，政府需要及时干预劳动力市场，充分发挥舵手作用，维护劳动力市场的公平与稳定，加强重视老年人就业问题，保障老年人合法劳动权益，贯彻整个社会力量，完善老年人就业的环境支持系统，为老年人进入劳动力市场保驾护航。因此，本文提出以下研究假设：

研究假设3：在市场化的调节作用下，政府老龄注意力对于促进老年人就业参与的效果更显著。

四、实证检验

(一)研究设计

1.数据来源

本研究的数据来源于2011—2018年的中国健康与养老追踪调查数据(China Health and Retirement Longitudinal Survey，CHARLS)，以及CNRDS数据库。本文的研究内容是政府注意力对老年人就业参与的影响，因此，研究对象是60岁及以上处于就业状态的老年人群。经过清理缺失值、异常值后，最终共纳入了30 843个有效样本量，其中2011年样本7 545个，2013年样本有7 661个，2015年样本有8 151个，2018年样本有7 486个。

2.计量模型与分析方法

为验证政府注意力对老年人就业参与的影响，被解释变量老年人就业参与设置为二分类变量，在计量方法上，选用Probit模型进行实证分析，模型如式(1)：

P(Employment=1)=Φ(β0+β1Attentionit

+∑jβjXit+γi+λt+εit)

(1)

其中，下标i表示省份，下标t表示年份，Employment表示老年人就业参与，Attentionit代表政府注意力程度，β0、β1、βj为待估系数，Xit表示控制变量合集，γi表示地区固定效应，λt表示时间固定效应，εit为随机扰动项。

考虑到可能存在反向因果、遗漏变量等内生性问题导致估计偏差，因而有如下解决方法：一是使用双向固定效应模型，加入时间固定效应、地区固定效应，控制不随时间、地区变化的无法观测的遗漏变量对模型估计的影响；二是使用工具变量估计法；三是替换核心变量，进行了稳健性检验。

3.变量设置

(1)解释变量。根据本文的研究内容，解释变量是政府老龄注意力。政策文本反映了政府决策的理念与动机，也体现了政策演进过程，通过分析政策文本以测量政府注意力是学界常用的方法[37]。政府工作报告是体现政府注意力分配与变化的重要载体，作为施政纲领性质的政策性文本，集中体现了一段时期内政府工作的重心[22]，反映了政府过去一年的工作总结，以及当年的工作任务与计划[26]。同时，文字使用频率的变化反映了人们对于事物关注程度与认知的变化[44]，因此，参考以往文献的处理方法[21]，本研究对各地级市的政府工作报告中有关老龄工作的关键词进行提取，用关键词数量占全文总字数的比值来表示政府老龄注意力这一变量。

(2)被解释变量。本研究的被解释变量是老年人就业参与，根据本文的研究内容以及CHARLS问卷中对于工作的定义④，用问卷中“过去一年，您有没有为自家干过农活、从事农业活动，并且至少10天以上？”“过去一年，您有没有为其他农户或雇主干农活挣钱，并且至少10天以上？”“除去与务农有关的工作，上周您有没有工作至少一个小时？”进行判断。选择“是”则被认定为参与就业并赋值为1，选择“否”则被认定为未参与就业并赋值为0。

(3)控制变量。根据以往文献回顾，老年人就业参与还会受到个人、家庭，以及社会层面等因素的影响，因此控制变量纳入了个体特征、家庭特征、社会制度三个层面的变量。个人特征变量有年龄、性别、是否有配偶、户口、受教育程度、自评健康状况。家庭特征变量选用子女经济支持、个人经济收入。子女经济支持包括所有子女直接提供的资金支持与折算的物品支持；个人经济收入包括工资收入、转移收入、农业收入、个体经营收入等，社会制度层面上选用了参与的社会保险数来衡量社会保障水平，包括个人参与的养老保险数量与医疗保险数量。为消除异方差问题，所有的连续型变量都进行了上下1%分位数的缩尾调整(Winsorize)处理。具体相关变量的设置与描述性统计详见表1。

表1 变量设置与描述性统计

(二)政府注意力对老年人就业参与的影响

1.基准回归

表2展示的是政府老龄注意力对老年人就业参与的估计结果，结果报告的是平均边际效应。表2第(1)列未加入控制变量，加入了时间与地区固定效应，结果显示，政府老龄注意力每增加一个单位，老年人参与就业的概率将平均增加10.720，且在5%的统计水平下显著。第(2)列在第(1)列的基础上，加入了相关控制变量，结果发现，在其他变量保持不变的情况下，政府老龄注意力每增加一个单位，老年人参与就业的概率将平均增加10.645，在5%的统计水平下显著，且影响的边际效应较第(1)列结果而言波动不大。这说明控制了个人因素、家庭因素，以及社会制度等因素后，政府老龄注意力对老年人参与就业的正向效应仍然稳健存在，因此，证实了本文研究假设1成立。

表2 基准回归

具体来看，就个人因素层面，年龄对老年人就业参与的影响在1%的统计水平下显著为负，老年人的年龄每增加一岁，参与就业的概率将降低1.31%，这与以往研究、现实情况基本一致，低龄老年人群是老年劳动力供给的主要群体，随年龄增加，老年人就业率会逐渐下降[35]。同时，受性别分工的影响，老年人就业参与明显存在着性别差异，男性老人较女性老人而言更倾向于参与就业。有配偶的老年人会降低参与就业的概率，这可能是因为夫妻共同经济收入分担了老年人个体的经济压力。就城乡而言，可能是受到家庭经济压力的影响，农村老年人较城市老年人参与就业的概率更大。老年人的自评健康状况与其就业参与之间呈显著的正相关关系，自评价康状况每增加一个单位，老年人参与就业的概率将提高5.84%。然而，在本研究结果中，受教育程度会正向促进老年人就业参与，但影响在统计学意义上并不显著。从家庭因素来看，子女经济支持越多，老年人参与就业的概率会越小。但是对老年人个体而言，老年人经济收入越多，其参与就业的概率越大，这可能是因为老年人个人收入越高，说明其具备的技能水平越高、社会参与程度就越充分，从而参与就业的可能性会越大。对于社会制度因素，社会保障水平对老年人就业参与具有显著的抑制作用，且在10%的统计水平下，社会保障水平每提升一个单位，老年人就业参与的概率将降低2.74%。这是因为社会保障水平提高能增加老年人经济收入，降低老年人生计压力，从而会抑制老年人参与就业。

2.内生性处理

考虑到政府老龄注意力与老年人就业参与之间可能存在反向因果关系，社会中老年人群就业情况在一定程度上可能会引起政府部门的关注与重视，从而增加政府老龄注意力。同时，可能存在其他不可观测或遗漏变量，从而导致模型估计结果的偏差。因此，采用IV-Probit模型，通过工具变量估计法处理内生性问题。本研究使用“老年医院床位数(张)”作为政府老龄注意力的工具变量。一方面，地方老年医院床位数越多，则说明该地政府对于老龄事业重视程度越高，政府老龄注意力配置则会越高，因此，符合工具变量与解释变量相关性的条件；另一方面，老年医院床位数不能直接影响该地老年人就业参与，因此该工具变量符合外生性要求。表3报告了工具变量两阶段最小二乘法(2SLS)估计结果。第(1)列报告了第一阶段的回归结果，第一阶段的F值192.510大于10，拒绝了弱工具变量假设，且AR检验与Wald检验在1%的水平上拒绝了内生变量与外生变量不相关的原假设，则认为所选取的工具变量是有效的。第(2)列是工具变量法估计的结果，结果显示，政府老龄注意力对老年人就业参与的影响方向与基准回归的结果一致，进一步验证了政府老龄注意力对老年人就业参与的正向效应。同时，从数量上来看，与基准回归相比，政府老龄注意力的估计系数在绝对值上大幅度增加，这说明潜在的内生性问题倾向于导致低估政府老龄注意力对老年人就业参与的正向效应，该结果再次证实了研究假设1的结论。

表3 工具变量回归结果

3.稳健性检验

为验证基准回归结果的稳健性，还进行了一系列稳健性检验。一是使用Logit模型进行估计；二是更换核心解释变量，将各地级市政府老龄注意力替换为“省级政府老龄注意力”；三是考虑到老年人口就业存在明显的年龄异质性，因此，采用样本切分的方法缓解内生性带来的问题，将研究对象限制在60～70岁的低龄老年人群。回归结果如表4所示，第(1)～(3)列显示，政府老龄注意力仍然会显著促进老年人就业参与，且分别在5%、1%、1%的统计水平下显著，再次佐证研究假设1结果是稳健的。

表4 稳健性检验

(三)政府老龄注意力对老年人就业参与的机制检验

根据前文的理论分析，在制度压力理论分析下，政府老龄注意力通过强制性、规范性，以及模仿性压力来影响老年人参与就业，因此，本部分将进行影响机制检验。强制性压力一般来自于组织制定的正式规则与政策法律，本研究使用“老年维权协调组织数(个)”来衡量强制性压力。老年维权协调组织越多，越发说明该地重视老年人权益保障，来自组织的强制性压力就越强。价值观与规范是规范性压力的代表，使用“企业社会责任”⑤作为规范性压力代理变量。企业社会责任是包括了企业对社会的法律义务和道德义务[45]。例如，就老年人就业而言，企业等社会经营主体遵循政府的政策规定对老年雇员提供合法工作保障，履行企业应尽的法律义务，同时，在政策法律要求范围之外，对老年人群提供探访慰问等关爱活动，表现企业对社会的道德义务。企业社会责任越强，说明社会价值观、行业规范发挥的规范性压力越有效。模仿性压力强调文化认知因素的作用，使用“老年活动设施数(个)”⑥对模仿性压力进行测度。老年活动设施建设为满足老年人生活需求搭建便利平台，有利于实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”，大力提高老年人幸福感、获得感、满足感。老年活动设施建设数量在一定程度上可以反映地区老年人友好环境程度，进而映射地区尊老敬老爱老的文化氛围。

表5报告了机制检验回归结果。表5第(1)列显示，政府老龄注意力在1%的统计水平下显著增加老年维权协调组织数，这说明了政府老龄注意力能通过加强法律维权提高强制性压力以保障老年人实现就业。第(2)列显示，政府老龄注意力能显著提高企业社会责任，且在1%的统计水平下，这证实了提高企业社会责任是促进老年人参与就业的影响机制。第(3)列显示，政府老龄注意力能显著增加老年活动设施数量，且在1%的统计水平下，这说明政府老龄注意力能显著增强尊老敬老爱老文化氛围，进而为老年人参与就业营造良好的社会友好环境。以上结果证实了本文的研究假设2。

表5 影响机制检验

(四)进一步分析

1.市场化的调节效应

社会主义市场经济需要政府适时进行资源配置干预，在我国劳动力市场中政府参与必不可少，以解决劳动力供需不匹配、就业难、用工荒等问题。根据前文理论分析，市场化对政府老龄注意力与老年人就业参与具有调节效应，本部分将对此进行验证。参考以往文献，使用“市场化指数”⑦来衡量地区市场化程度，市场化指数越高代表市场化程度越高[46]。按照全样本的市场化指数均值将样本划分为高市场化地区与低市场化地区，分组进行回归分析以验证市场化对政府老龄注意力与老年人就业参与的调节效应。表6报告了市场化调节效应的回归结果。如表6第(1)列与第(2)列所示，在高市场化地区，政府老龄注意力对老年人就业参与的影响在10%的统计水平下显著为正；然而，在低市场化地区，政府老龄注意力对老年人就业参与的正向影响在统计上不显著。同时，就经济意义而言，在高市场化地区，政府老龄注意力每增加一个单位，老年人参与就业的概率将提高48.188个标准差，这明显大于低市场化地区中政府老龄注意力促进老年人就业参与的影响程度。因此，证实了本文研究假设3。

表6 市场化的调节效应

2.异质性分析：地区差异

我国幅员辽阔，考虑到不同地域之间经济发展水平、地理环境、文化差异、生活方式等方面的差异，加之我国中低龄老年人口在空间分布上存在着严重的非均衡性[35]。因此，政府老龄注意力对不同地区老年人参与就业的影响可能存在异质性。为了验证政府老龄注意力对老年人就业参与在不同地域的差异性影响，结合我国不同区域的社会经济发展状况，将我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区⑧，进行分组回归分析，表7报告了不同地区的异质性结果。表7第(1)列与第(4)列结果显示，对于我国东部、东北地区而言，政府老龄注意力能显著促进地区老年人参与就业，且分别在10%、1%的统计水平下显著。第(2)列与第(3)列结果显示，对于中部、西部地区而言，政府老龄注意力对当地老年人就业参与的正向影响在统计水平上并不显著。从经济学意义来分析研究结果，政府老龄注意力每增加一个单位，东北地区的老年人参与就业的概率上升最多，其次是东部地区。由于西部地区经济发展水平与老龄化程度均偏低，因此，在政府老龄注意力的影响下，西部地区老年人参与就业的概率上升水平最低。

表7 对不同地区老年人就业参与的异质性影响

之所以出现上述结果，原因可能是老年人力资源受到地区人口老龄化程度与经济发展水平存在差异的影响。老年人口规模是保障老年劳动力供给的前提条件，经济发展水平越高，为产生更多的就业机会提供坚实的物质保障。老年人力资源呈现东部地区“质优量差”、中西部地区“量优质差”的特征[47]。根据我国第七次人口普查数据显示，我国东部地区是社会经济发展水平最好的区域，老龄化程度在四大区域中居中；东北地区的老龄化程度最为严重，且社会经济发展水平偏低；中部地区的老龄化程度与东部地区较为接近，西部地区的老龄化程度最低[48]。因此，可能会造成如表7所示的研究结论。

五、总结与讨论

人口老龄化是人类社会发展到一定阶段的必然结果。面对不可逆转的人口老龄化形势，挖掘老年劳动人口潜力，促进老年人参与就业，是缓解老龄社会养老负担的必然选择。其中，政府注意力在促进老年人就业中发挥着不可或缺的导向作用。政府注意力作为稀缺资源，凸显了政府对问题的重视程度，向外界社会释放未来发展方向的信号。政府注意力配置变动将会引起政策本身变化，从而推动经济社会发展。同样，政府对于老龄问题的注意力分配，可能会对老年人参与就业产生一定程度的影响。为探究政府老龄注意力对老年人就业参与的影响程度及作用机制，本研究使用2011—2018年CHARLS数据对政府老龄注意力与老年人就业参与之间的关系进行了实证检验。主要得出以下结论：

第一，政府老龄注意力能显著提高老年人参与就业的概率，且经过内生性处理、稳健性检验后该结论依旧成立。具体而言，政府老龄注意力对于男性、无配偶、农村地区、自评健康状态良好的老年人积极发挥就业促进作用。老年人个人经济收入水平越高，参与就业的可能性就越大。然而，子女经济支持越多、社会保障水平越高，则会抑制老年人参与就业。

第二，文章还进一步分析了地区差异性，发现政府老龄注意力对于促进东部、东北部地区老年人就业参与具有显著影响，但对于中部、西部地区老年人的正向影响并不显著。

第三，就影响机制而言，从制度压力理论视角进行了分析。研究发现，政府老龄注意力主要通过加强法律维权(即强制性压力)、增强企业社会责任(即规范性压力)，以及弘扬尊老敬老爱老文化(即模仿性压力)三种渠道以促进老年人就业参与。

第四，考虑到我国实行社会主义市场经济体制，政府与市场在劳动力市场中共同发挥作用，因此，本研究验证了市场化对于政府老龄注意力与老年人就业参与的调节效应。结果显示，在市场化发展程度较高的地区，政府老龄注意力对促进老年人就业参与的影响更显著，说明了市场化环境对老年人就业发挥了积极的调节效应。

基于本文研究结论，针对促进老年人就业提出以下几点建议：

一是要积极发挥政府在老年劳动力市场中的关键作用，提高政府对老年就业问题的关注度。就业是最大的民生，加之，考虑到老年劳动者的特殊性，政府应积极充当维护老年劳动者权益的发言人与倡导者，为其向社会争取应有的就业机会。同时，政府应提高老龄注意力，及时出台更为细化的就业政策与劳动法规以维护老年人的合法劳动权益，清除老年人在社会中面临的就业障碍，满足老年人的就业意愿，帮助老年人实现个人价值，增强老年人生活福祉，激活老龄社会活力。

二是要充分利用制度发挥的多重压力效应，全方面为老年人群疏通就业渠道。政府老龄注意力会直接引起政策改革与社会环境的变化。针对促进老年人就业，除了出台正式的法律政策以向社会施加强制性压力之外，也要重视制度的规范性压力、模仿性压力对社会各界的行为引导与规范作用。支持各行各业出台老年友好行业规范，鼓励各市场主体向老年雇员提供良好待遇，消除劳动力市场中的年龄歧视，给予老年人与其他年龄群体相同的就业机会。营造社会孝老敬老爱老的友好氛围，实现全民助老，为老年人在求职、就业的过程中创造友善工作环境。法律政策、行业规范与社会敬老文化三者相辅相成、互为补充，实现“三位一体”，加快构建老年友好型社会，共同为促进老年人参与就业提供全方位保障。

三是要正确处理好劳动力市场中政府与市场的关系，既要发挥好政府的职能，也要发挥市场在劳动力资源配置中的决定性作用。由于雇佣老年员工可能会给雇主带来低收益与风险，从而雇主雇佣老年求职者的概率较低。因此，政府需要对劳动力市场进行一定程度的干预，为老年求职者争取工作机会。但是，政府要正确认识和把握好与市场之间的行为边界，避免出现政府职能越位、错位的现象，扰乱劳动力市场正常运行秩序。根据本文研究结论，市场化对政府老龄注意力与老年人参与就业具有积极的调节效应。因此，政府应合理规制市场运行规则，建立与人口老龄化、社会主义市场经济体制相适应的就业机制，避免打击劳动力市场积极性，为劳动力市场留有自主发挥的空间，建立有效市场环境。有为政府与有效市场要相互配合，发挥中国式现代化的体制优势，共同为促进老年人参与就业建设一个法治、公平、有序的劳动力市场环境。

四是要充分分析地区间人口老龄化的差异性与经济发展的不平衡性，因地制宜，为各地设计与其情况相适应的老年就业制度。结合本文的研究结论，我国东部地区与东北部地区拥有充足的待开发老年人力资源，且政府老龄注意力能有效促进该地区老年人参与就业。因此，就全国整体而言，我国老年人就业优惠政策应积极向东部、东北部地区倾斜。我国东部、东北部地区的相关政府部门应增强老年人就业问题的关注与重视，细化老年人就业相关政策法案，最大化发挥政策激励效应。同时，我国中部、西部地区也要根据地区老龄化趋势与经济发展水平，提前为释放老年人力资源潜力做好布局与规划，防患于未然，以积极的姿态应对人口老龄化与经济发展之间的矛盾与冲突。

[注 释]

① 数据来源：前尘无忧发布的《2022老龄群体退休再就业调研报告》。

② 数据来源：国家统计局，第五次人口普查数据，http：//www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/5rp/index.htm。

③ 数据来源：国家统计局，第七次人口普查数据，http：//www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/7rp/zk/indexch.htm。

④ CHARLS问卷中对于工作的定义为：以生计为目的的活动。即使活动并不带来任何货币收入，只要活动中创造的产品和服务对维持生计有显著作用，这个活动就是工作。

⑤ 和讯网的社会责任评级体系公布的得分数据。

⑥ 本文中老年活动设施数包括了老年活动站数、老年活动中心数，以及老年活动室数。

⑦《中国分省份市场化指数报告(2018)》，以历年各地区市场化总指数的平均增长幅度作为2016—2017年和2017—2018年的增长幅度来获取2017和2018年各地区市场化总指数的数据。

⑧ 按照国家统计局方法进行划分，东部地区(北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南)、中部地区(山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南)、西部地区(内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆)、东北地区(辽宁、吉林、黑龙江)，参考网站：http：//www.stats.gov.cn/zt_18555/zthd/sjtjr/dejtjkfr/tjkp/202302/t20230216_1909741.htm。