清理规范林权确权历史遗留问题方法探索

陈春健，曹建培，夏美娟，冯宇，肖念琴

（1.如皋市不动产登记中心，江苏 南通 226500；2.南京国图信息产业有限公司，江苏 南京 210037）

在2016 年实施不动产统一登记制度之前，林权登记主要经历了20 世纪80 年代稳定山林权的林业“三定”和2008 年前后开展的集体林权制度改革两次大的阶段性政策变化[1]。林权登记工作任务量大，在以往工作中，由于技术条件落后、经费不足、工作模式粗放等原因，导致林权权属争议不断。各地不同程度上存在林权登记程序不规范、档案信息不完整等历史遗留问题[2]，以及现有权利纠纷尚未解决，森林资源利用过程中又不断产生新的矛盾现象[3]。伴随着社会进步和经济发展，林权分散登记、多头管理的缺点逐渐显现。为规范市场权责归属，形成清晰明确的产权制度，支撑产权管理体系机制改革，亟需开展不动产统一登记，推进林业管理、登记信息和不动产管理等信息互通共享，形成信息闭环[4]。

林权相关的历史遗留问题时间跨度大、矛盾多，且形成的原因较为复杂。为适应林业改革发展需要，妥善解决林权类不动产登记信息缺失、权属重叠、地类冲突等历史遗留问题[5]，需及时结合现行不动产登记标准规范，明确林权确权登记工作技术方法，妥善推进，全面清理规范历史遗留问题。

1 林权清理规范技术路线探索

整理原林权登记发证材料，对林权证、申请表等档案材料进行全面梳理，以最新遥感影像为底图，结合原林权登记发证资料与当年历史影像，对原林权宗地进行落宗。将落宗的矢量化成果与国土调查数据、集体土地所有权宗地界线等叠加，形成外业工作底图，开展逐宗校核，结合现场指界确认宗地范围，进行变化宗地更新及新增林地权籍调查。

将调查成果与农村土地承包经营权、林保规划、三区三线划定成果、用地管理信息、集体土地所有权、河湖管理范围界线等现有成果进行套合分析，对位于这些已有成果范围外的宗地，完善相应调查表册并约请相关方履行签章确认手续；对宗地范围与已有成果存在空间位置重叠、交叉等冲突现象的宗地，暂不进行权利人及相关方签章确认手续。

根据外业核查的宗地现状，比对历史资料，依权利人申请，对历史宗地结果分别采取变更登记或注销登记或暂缓处置等措施，对经调查为新增林地的，进行首次登记入库，清理规范技术路线详见图1。

图1 林权历史遗留问题清理规范技术路线

2 主要遗留问题及处置方法分析

2.1 登记信息问题

在进行历史存量数据整合过程中发现的林权登记档案资料不齐全、填写内容不规范、宗地空间信息不全、历史资料相互之间相同信息不一致等登记信息问题。

处置方法：对于在约定权利有效期内的宗地，经调查核实后原权利人同意变更的情况，依据现行不动产登记办法，确定权利类型，按现状补充调查登记信息，并依申请进行变更登记；权利人不同意变更的，暂缓变更。对于承包合同到期的，依申请注销登记；对于存在争议的，待消除历史争议后适时进行登记；对于主要要素（登记权利内容、批准面积）缺失的，还需补充权属证明材料，过期不补充，依申请进行注销登记。

2.2 地类冲突问题

以往登记工作中，林权数据与土地管理、自然资源等工作领域未充分衔接，导致与农村土地承包经营权、用地管理信息、集体土地所有权、国有及集体建设用地、国土调查和林保规划等相关数据空间上存在重叠的问题。

处置方法：对由于精度误差造成的数据重叠，按相关界线及实地情况修正林地图斑范围；对有用地批准手续或实地非林地的，通知相关权利人申请变更或进行注销登记；对实地部分为林地的，核减林权面积，进行变更登记。对林权数据与当前集体土地所有权数据之间存在矛盾或冲突的，若相关权属无争议，仅因为原林权宗地跨越不同镇、村、组而导致的与集体所有权界线冲突的，则按相应镇、村、组界线进行分宗处理；若存在疑义的，协调有关权利人进行会商解决；难以协调的，划定争议区，暂缓登记。

2.3 已登记未发证问题

历史林权宗地已进行申请登记但未发放林权证，或林地原干系人认定证书描述林地不存在的问题。

处置办法：核实历史登记信息，经核实符合的，按现行标准完善相应信息后进行登记，并发放林权证书；宗地现状发生改变的，按实际情况依法进行地籍调查及变更登记；对林地不存在的，依法进行注销。

2.4 历史林权宗地位置问题

历史档案材料中记载的宗地内容不全、四至不清、无法确认具体空间位置、原历史林权宗地图或宗地四至描述与权利人实地指界范围不一致的问题。

处置办法：对于历史档案材料记载不清晰的，结合当地村、组、发包方、承包方等相关权利人现场指界情况，确定宗地位置；对于现场指界范围与档案材料记载不相符的，经权利人申请，依据权属来源材料，结合林地现状，进行变更登记。

3 林权清理规范工作方法

3.1 资料收集

充分收集历史林权档案和相关专题资料，包括原林权登记时期遥感影像，以及最新遥感影像、集体土地所有权、建设用地使用权、农村土地承包经营权、三区三线、国土调查及年度变更、地籍区和地籍子区划定数据、林地征占用审批文件、林权流转登记等已有成果数据，开展深入分析，确定存量数据现状、总量、质量，整理存量数据存在的问题并记录形成相关问题清单。

3.2 数据清理规范

以最新高分辨率遥感影像为基础，参考原林权登记时期的影像数据和集体土地所有权宗地界线等资料，依据档案中林地范围示意图及四至地名信息，对历史林权档案资料进行整理落宗，完成档案信息矢量化；将历史林权档案属性字段信息化，完成数据库属性字段填写，完成档案信息标准化；根据不动产登记和林权登记数据库标准，对档案信息字段进行规范化，完成存量数据整合入库，形成原始库。

在原始库上叠加最新遥感影像，形成工作底图，依据林权类不动产登记工作现行标准规范，对宗地现状开展调查，补充有关登记信息，完善存量数据库，建立林地的现状库。

历史存量数据年代久远，大多数林权宗地范围精度较差，实地已发生变化，与已有高精度成果存在范围、地类等冲突。对该部分数据，以精度和时效为优先条件，与三区三线划定成果、用地管理信息、集体所有权等上述资料收集成果进行套合分析后，保留精度高和时效新的数据，与相关部门进行确认，最终形成符合条件的林地范围及属性。

在上述工作形成的原始库、现状库和套合分析成果基础上，对于数据套合分析发现的问题，建立工作台账，确保每一宗林地的数据情况清晰可追溯，开展历史遗留问题清理。

3.3 地籍调查

对林权首次登记未完成的或者原始数据不完善、无法整合的，以宗地为单位开展林权地籍调查，查清宗地属性信息、权利人信息和林木信息等内容。

3.3.1 土地权属调查

（1）土地权利人调查。依据农村集体土地所有权更新调查成果等进行土地权利人调查，核实查清土地权利人身份信息、土地权属性质、权属来源、四至、坐落、批准用途和实际用途以及使用期限等情况。

（2）权属界线调查。进行林地落界并开展现场指界，联系所调查地块的相关权利人到现场共同指界，现场确认并标注界址点和界址线信息。

3.3.2 林木权属调查

以宗地为单位，查清每个林地图斑的权属、林种等林木因子信息。对于根据林木权属来源材料无法明确林木权属界线的，开展现场指界。

3.3.3 地籍测量

结合遥感影像图和国土调查成果数据，套合获取界址点及相关地物要素点。对于影像不清晰、难以获取界址信息的，通过解析法进行测绘；在套合分析基础上勾绘宗地范围线，录入宗地调查信息及登记信息，并叠加国土调查图斑界线和权属界线，形成地籍图；根据宗地的大小和形状，合理确定比例尺和幅面，以地籍图为基础编绘宗地图，以TD/T1001 计算标准进行宗地面积计算。

3.4 数据库建设

按照林权、不动产登记等数据库标准规范，结合林权存量数据整合成果，统一组织、规范编码、有序入库，全面完成地籍调查成果、基础地理信息等入库，完成林权登记数据库建设工作。

对林地使用权、林地经营权、承包经营权，以及相关界址点、界址线、林木定着物等空间数据进行组织，完成图形数据入库；将地籍调查数据、林木调查数据和权利人数据等属性数据进行组织入库，形成不动产权籍调查表；将宗地空间信息与属性数据依宗地号进行连接，完成图属关联。

4 结语

针对林权登记工作中不同类型的历史遗留问题，采取适宜的处置方法，将“不变不换”与清理规范有序融合，全面排查，妥善解决，进一步维护了集体林区稳定，保障了农民合法权益，巩固了集体林权制度改革成果，是深化集体林权制度改革的重要保障，对于降低林权登记法律纠纷风险、推动林权经营流转、促进农民增收致富具有重要意义。