党内法规与党内规范性文件关系论兼论党的全国代表大会报告的性质

胥壮壮

（复旦大学 马克思主义学院 上海 200433）

在我国的国家治理体系中有三个主要的组成部分：以宪法为统领的国家法律体系，以党章为核心的党内法规制度体系（包括党内法规体系和党内规范性文件体系），以及以党的全国代表大会报告为统领的纲领性文献体系。目前学术界关于党内法规的研究多从中国特色社会主义法治体系的角度来理解，更多关注党内法规自身的概念、属性、功能及其与国家法律的关系。这导致了一些问题，例如将党内规范性文件纳入党内法规范畴的广义党内法规论，认为党内所有用以规范和保障党的行为的规范性文件均属于党内法规，[1]以及倾向于将党的中央委员会全体会议审议通过的决议、决定等文件纳入党内规范性文件。此外，这种研究方法也可能降低了党的全国代表大会报告等纲领性文献的地位，容易引发“党内法规宽泛化、党内政策法规化”的问题。[2]因此，党内法规的研究需要跳出现有的思维局限，从国家治理体系这一更宽广、系统化的视角进行科学定位，全面审视党内法规、党内规范性文件和党的纲领性文献等的关系和作用。

一、党内法规与党内规范性文件关系的历史演进

党内法规是一个从党的制度建设实践中逐步总结抽象出的概念，其与党内规范性文件关系的演变可以分为以下几个关键阶段。

（一）1921—1990年：党内法规与党内规范性文件混同推进

在1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》尚未出台以前，科学明确的党内法规概念尚未提出，各个历史阶段的党内法规兼具党内规范性文件的特点，既具有规范性作用，又能够灵活适应社会发展变化，无论在实践还是理论上，党内法规与党内规范性文件均没有明确的界分，也可以说这一时期的党内法规（不包含党章）实际上是具有党内法规意义的党内规范性文件。

首先，在形式上，党内法规与规范性文件的名称与表述形式表现出混同现象。一是名称混同。1990年以前的党内法规并没有特定名称，特别是在改革开放以前主要被命名为决定、指示等，反映了这一时期党内法规的应急性特点；改革开放后，邓小平强调了“而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，[3]（P333）这使得党内法规的稳定性得到逐步重视，如制定了《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》（1979）、《关于党内若干政治生活的若干准则》（1980）、《机关档案工作条例》（1983）等，但此时仍然存在大量以意见、决定、通知命名的党内法规，如《中共中央关于实行干部考核制度的意见》（1979）、《中共中央办公厅关于中央直属机关领导体制问题的通知》（1979）、《中共中央关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定》（1980）等。二是文本表述混同。这一阶段被定性为党内法规的相关文件既有党内法规常用的条文式表述，也有党内规范性文件常用的段落式表述。

其次，在特点上，党内法规的稳定性与党内规范性文件的灵活性混同，且在不同历史时期侧重点也有所不同。党内法规自身的稳定性要求与革命形势瞬息万变的灵活性要求使得革命时期党内法规制度建设体现了在确保灵活性的前提下寻求稳定性的特点。新中国成立后，党执掌全国政权并进行社会主义革命与建设，面对“一穷二白”的国情以及不稳定的国际局势，继续发挥自身发动群众的优势，这一时期的党内法规的首要特点仍旧体现了灵活性，但稳定性逐渐显现。改革开放之后，随着民主与法制建设的恢复与推进，稳定性成为党内法规的首要特征，但由于改革处于初始阶段，其仍存在一定程度的灵活性。

（二）1990—2012年：党内法规与党内规范性文件关系的转折阶段

1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的制定出台，首次明确了党内法规的科学内涵以及制定程序，开始在理论层面认识到党内法规的独特性与规范性，使党内法规在内容、形式与程序上逐步规范，标志着党内法规与党内规范性文件的关系进入转折阶段。然而，实践层面依然存在具有党内法规意义的党内规范性文件的局面，特别集中地表现在中央办公厅法规室等主编的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》《中国共产党党内法规选编（2007—2012）》三部选编中。虽然三部选编名为“党内法规选编”，但其中包含了大量以决定、意见、通知、解释、答复等命名的规范性文件，如《中共中央纪律检查委员会关于对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”如何理解的答复》（1996）、《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》（1997）、《中共中央纪律检查委员会、监察部关于中央纪委第四次全会重申和提出的国有企业领导人员廉洁自律有关规定的解释》（2000）、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005）等。

这一阶段的党内规范性文件主要分为两类：一类是单纯的党内规范性文件，主要发挥政策部署以及落实党内法规的作用；另一类是具有党内法规意义的党内规范性文件，虽然形式上是规范性文件，但实际发挥了党内法规的作用，且具有以下特点：一是前身关系，即某些规范性文件可视为后期出台条例的前身，如《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005）、《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》（1997）可以看作《中国共产党统一战线工作条例》（2020）以及《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019）在此阶段的文本表现形式；二是内容规范性，即此类规范性文件中含有党内法规规范，如《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定“要保证民主党派成员和无党派人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占有适当比例”，[4]（P149）发挥了党内法规的规范性作用。可以说，党内法规与具有党内法规意义的规范性文件共存的局面反映了这一时期关于党内法规与党内规范性文件的关系进入转折阶段，既开始认识到党内法规的独特性与规范性，又因为制定党内法规条件的不成熟等现实原因而采取以党内规范性文件的形式发挥党内法规的规范性作用。这一阶段的研究不仅揭示了党内法规与规范性文件的复杂关系，也为后续的法规建设提供了宝贵的经验和启示。

（三）2012—2019年：党内法规与党内规范性文件关系向相互独立发展

2012年《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）以及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的制定出台，不仅深化了对党内法规的认识，而且首次明确了党内规范性文件的科学内涵，进一步认识到党内法规与党内规范性文件之间的差异性，推动二者关系发展到相互独立阶段。

党内法规与党内规范性文件关系向相互独立发展的趋势主要表现在以下两个方面：一是表现形式。通过对党内法规与党内规范性文件构成要素的详细比较（见表1），可以发现尽管党内规范性文件的制定主体是部分拥有党内法规制定权的主体，党内规范性文件的作用范围涵盖党内法规作用范围，党内规范性文件的普遍约束力与反复适用性是党内法规抽象性表现的一个方面，但党内法规与党内规范性文件名称的互不交叉，最终印证了二者相互独立的特征。二是实践进程。于2017年出版的由中共中央办公厅法规局主编的《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》在书名上就对党内法规与规范性文件进行了明确区分，彻底改变了以往将党内法规与党内规范性文件共同概括为党内法规的命名方式，这一命名的变化不仅反映了实践层面对党内法规与党内规范性文件之间差异性的深刻认识，也突显了二者在结构和功能上的独立性。然而，党内法规与党内规范性文件在表现形式和实践进程中反映出的差异性与独立性，并不意味着二者之间没有任何交集。前所提及的二者在制定主体、作用领域、特点等方面的交叉，揭示了二者在功能上具有互补作用。党内法规主要发挥建章立制的作用，而党内规范性文件则成为党内法规的有益补充。此阶段的发展为党内法规与党内规范性文件的关系提供了新的理解视角，强调了其相互独立而又互补的特性，为进一步完善党内法规体系和推动党的建设新的伟大工程提供了重要的理论支撑和实践指导。

表1 党内法规与党内规范性文件构成要素比较①本表根据《中国共产党党内法规制定条例》（2012）与《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（2012）整理而成。

在党内法规与党内规范性文件的发展进程中，二者逐渐展现出相互独立的特点。对这一理解的深化，不仅揭示了党内法规与规范性文件的内在差异，而且有利于各自的功能得到充分发挥和体现。然而，虽然理论层面上的概念内涵强调了二者的相互独立，但在实践发展需求方面仍存在一定的不匹配和挑战，主要问题反映在党内规范性文件的制定主体范围上。例如，党内规范性文件的制定主体并不包括党的中央组织，但在《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》中却收录了众多由中共中央或中共中央办公厅印发的重要文件。这些文件，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）、《中共中央关于加强和改进新形势下党校工作的意见》（2015）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》（2014）等，虽然由党的中央组织制定，其构成要素如作用领域、名称、性质、特点等却完全符合党内规范性文件的要求，但是这些文件的实际效力往往高于党内规范性文件。这一现象引发了一系列疑问：此类由党的中央组织制定的文件究竟应归属于何种类别？它们与党内规范性文件之间的确切关系是什么？这些问题不仅需要进一步深入的认识和解析，而且揭示了由党的中央组织制定的具有普遍适用力与反复适用性的文件在定性方面存在明显空白。这一空白反过来又催生了广义党内法规论的产生。通过对这一时期党内法规与党内规范性文件关系的详细分析，我们虽然可以看到其在理论与实践层面上取得的进展，但仍然存在一些尚待解决的复杂问题。这些问题的存在，进一步强调了党内法规与党内规范性文件研究的重要性和紧迫性，也为今后的研究提供了新的方向和视角。

（四）2019年以来：党内法规与党内规范性文件的关系向相得益彰演进

自2018 年《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》印发以来，党内法规制定工作便提出了“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”的要求，[5]体现了二者关系正在朝相得益彰阶段发展的方向迈进。所谓“相得益彰”是指党内法规与党内规范性文件在互相协作、互相补充的基础上，更能显出各自的好处。[6]（P1427）这种关系的形成，预设了党内法规与党内规范性文件之间必须有根本区别、边界清晰，且互为补充的特性。2019年，《党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（修订后被命名为《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，以下简称《备案审查规定》）的修订，对党内规范性文件的内涵进行了重新界定，并首次对党内法规与党内规范性文件效力位阶进行了明确。这一重要步骤标志着党内法规与党内规范性文件的关系从过去的相互独立阶段向更加协同和互补的相得益彰阶段发展。这一演进不仅在理论上丰富了对党内法规与党内规范性文件关系的理解，而且在实践层面为党内法规的构建和执行提供了有力支撑。

从差异性来看，在2012年版的《党内法规制定条例》与《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》中，党内法规与党内规范性文件被明确区分，分别设立了专门的制定主体与文件名称，使二者在表现形式上具有明显的差异性。而在2019年版的《备案审查规定》中，虽然取消了对党内规范性文件制定主体以及对其文件名称的专门规定，但与之相配套的《党内法规制定条例》规定了二者的实质性差别，这一变化不仅在法规文字表述上进行了精炼，还对党内法规规范事项保留原则（凡是涉及创设党组织职权职责、党员权利义务、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定）进行了总结提炼，明确了党内法规虽然是党组织制定的具有普遍约束力与反复适用性的文件，但并不属于党内规范性文件的范畴。这一重要认识将党内法规和规范性文件的差别推进到了实质内容层面，为党内法规的未来发展提供了坚实的理论基础。

从边界来看，2019年修订的《备案审查规定》将党内规范性文件的基本内涵明确为“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”，[7]（P938）表明党内规范性文件的制定主体由先前特定的党组织转变为各级各类党组织，文件名称不再拘泥于决议、决定、意见、通知等，充分体现了党内规范性文件的多样性和广泛性，扩大了党内规范性文件的适用范围。这一修订回应了理论界提出的实践中存在的问题，例如无党内法规制定权的主体制定的可反复适用的文件，中央党内法规制定主体制定的不以7种名称命名的文件，或中纪委、中央工作机关、省区市党委制定的不属于“备案规定”列举情况的文件便无从归属等，[8]有力地消除了党内法规与党内规范性文件之间的模糊地带，进一步净化了将党内规范性文件误归为党内法规的理论误区。

从互为补充的视角看，2019年版《党内法规制定条例》增加了关于党内法规与党内规范性文件关系的具体内容，一是扩展了前置审核的适用范围，即将先前关于党内法规前置审核的内容“是否同上位党内法规相抵触”[9]（P1363）修订为“是否同上位党内法规和规范性文件相抵触”，[7]（P935）二是改正或撤销的情形修订，即将先前关于党中央责令改正或撤销的情形由“同中央党内法规相抵触的”[9]（P1364）修订为“同上位党内法规和规范性文件相抵触”，[7]（P937）确立了中央规范性文件的效力位阶高于部委及地方党内法规的原则。总体来说，2019年的修订强调了党内法规与党内规范性文件的互补性，提出了更为精细化的操作原则，这一发展方向不仅符合实践的需要，也反映了党内法规制定工作的日益成熟和精进。

二、党内规范性文件的具体理解及其判定

党内法规与党内规范性文件的关系发展到相得益彰阶段并不意味着二者的关系已经完善与健全，从现实层面而言，党内规范性文件概念外延的扩大也带来相应的问题，即党组织制定的具有普遍约束力与反复适用性的文件是否均属于党内规范性文件，进一步来讲，党的全国代表大会报告以及党的中央全会审议通过的文件是否属于党内规范性文件的范畴，党内规范性文件的判断标准应如何界定。

（一）党内规范性文件的判断标准

规范性文件并非党内规范性文件的简称，按照制定主体划分，其可分为行政规范性文件、党内规范性文件等。而《备案审查规定》中关于党内规范性文件内涵的界定，首先明确了一般性标准，即规范性文件要具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用，[7]（P938）这成为判断党内规范性文件的基本标准。其次，制定党内规范性文件的主导主体是党组织，这是党内规范性文件的主体性要求。之所以强调主导主体，是因为2019年版《党内法规制定条例》中规定了“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，[7]（P934）而党内规范性文件的制定也应与之相适应，这一要求强调了党政联合制定的规范性文件在现实中的重要作用。

然而，除了一般性和主体性标准外，还需考虑党内法规与党内规范性文件之间的位阶关系，确保与宪法法律不相抵触，这是判断党内规范性文件的关系性标准，因为在2019年修订的《备案审查规定》中就规定了合法合规性审查的内容，明确了党内规范性文件与宪法法律相一致，强调了以党章为统领的原则。也即是党内规范性文件的判断不可仅仅依据以上三项标准中的任何一项，而应基于一般性标准、主体性标准以及关系性标准进行综合判断。通过深入理解和适当运用这些标准，有助于确保党内规范性文件的科学合理判断，促进党内法规制度体系的健康和有序发展。

（二）党的全国代表大会报告及其性质

在党的历史上，不同历史阶段党的全国代表大会审议通过的报告有所不同。中共二大开启了作工作报告的先河，陈独秀“代表中央局向大会作一年来的工作报告”；[10]（P79）党的五大党章将作工作报告的要求制度化，指出党的全国代表大会的工作之一为“讨论与批准中央委员会、中央监察委员会及其他中央各部工作的报告”，[11]（P87）中央委员会所作的报告一般称之为政治报告，其他则为军事报告、组织报告等；自中共十二大开始，党的全国代表大会审议的报告被进一步界定为中央委员会报告以及中纪委所作的工作报告，其中，中共十三大、十四大还审议通过了中央顾问委员会所作的工作报告。因此，以报告主体为标准进行分类，党的全国代表大会审议通过的报告主要包含两类，一类为中央委员会报告，一类为具体的中央工作机关报告，也就是说，党的全国代表大会报告即为党的全国代表大会审议通过的中央委员会报告，与党的全国代表大会审议通过的报告是两个截然不同的概念。

根据前所论述的党内规范性文件的判断标准，党的全国代表大会报告的制定主体是党组织，且在全党全国范围内具有普遍约束力与反复适用性，满足了党内规范性文件的一般性要求与主体性要求，但是，从党的全国代表大会报告与宪法法律及党章的关系来看，党的全国代表大会报告具有更高的战略地位和引导作用。例如党的十九大报告提出的“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”，[12]（P54）对监察法的制定具有前瞻性的指导和引领作用；同时，党的十九大党章的修改也融合了党的十九大报告确立的重大理论观点和战略思想。因此，党的全国代表大会报告的地位和功能远远超过一般的党内规范性文件。

关于党的全国代表大会报告的性质，我们可以通过历史的发展轨迹来观察和分析。自党的十二大以来，随着党的全国代表大会会议议程的不断完善和深化，党的全国代表大会报告的性质也得到了逐渐明晰和精炼的界定。通过这一历史发展脉络，我们可以观察到从“党的各项工作的基本依据”[13]（P128）到“党和人民集体智慧的结晶”[14]（P79）到“政治宣言和行动纲领”[15]（P111）再到“马克思主义的纲领性文献”，[16]（P136）是对党的全国代表大会报告性质认识的逐渐深化，且至中共十七大趋于规范和稳定。《中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议》将党的二十大报告的性质界定为“是党和人民智慧的结晶，是党团结带领全国各族人民夺取中国特色社会主义新胜利的政治宣言和行动纲领，是马克思主义的纲领性文献”。[17]（P61）所谓“纲领”，在党的理论和实践中具有深远的意义，“是党向世人公开宣告自己的奋斗目标以及实现目标的原则和路径的一面旗帜”，[18]是党的理念、方针和策略的集中体现。而党的全国代表大会报告，作为中国共产党定期表现党的纲领的载体，[19]具有无可替代的重要地位。

（三）中央委员会全体会议审议通过的文件及其性质

自党的十一届三中全会以来，中央委员会全体会议的议程开始走向规范化，审议通过的文件类型也呈现固定化趋势，主要包括中央政治局工作报告、准则、条例，建议、意见、方案以及决议、决定等。这一变革不仅反映了党和国家领导制度的不断完善，也展示了民主法治建设的稳步推进。其中，中央政治局工作报告作为中央领导机构的工作总结和展望，反映了党的中央层面的主要工作方向和决策思路。准则、条例是党的中央全会审议通过的中央党内法规，规范着党的组织行为和党员干部的行为。意见、方案主要涉及机构改革和行政管理体制改革领域，如《关于党政机构改革的方案》（1993）、《关于深化行政管理体制改革的意见》（2008）等，这类文件是针对党和国家机构改革的指导性文件，具有规划图和施工图的重要作用，为全国人大制定国务院机构改革具体文件（如《第八届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》（1993））提供指导作用，是党的领导核心地位的重要体现。建议类文件主要关联经济和社会发展规划，具有“宏观性、战略性、指导性”，[20]（P775）不仅起到了纲领性的作用，而且是未来一段时期国家经济社会发展的行动指南，如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（2020）等。决议、决定文件是党的重要决策载体，根据是否具有反复适用性，可细分为两类：一是不具有反复适用性的决议、决定，这类文件主要集中在特定事件和人事任免方面，具有针对性和一次性特征，如《关于召开党的第十九次全国代表大会的决议》《中国共产党十三届五中全会关于同意邓小平同志辞去中共中央军事委员会主席职务的决定》等；二是具有普遍约束力及反复适用性的决议、决定，这类文件常常涉及党的基本理论、基本路线和基本纲领等重大政治问题，具有长期指导意义，如《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》等，这类文件不仅满足党内规范性文件的一般标准与主体性标准，更在地位功能上高于党内法规和党内规范性文件，属于纲领性文献。

总之，能够定义为党的纲领性文献的文件只有中央纲领性文献一个层级，其制定与审议主体仅包括党的全国代表大会以及党的中央委员会全体会议。其中，党的全国代表大会报告不仅要根据社会发展情况与工作经验总结出党的一般纲领，还要围绕这一纲领制定基本路线以及在内政外交、国防、治党治国治军等各领域的具体纲领，反映了党的整体意志和方向，是纲领性文献的主轴与核心。中央全会审议通过的具有普遍约束力与反复适用性的决议、决定、建议等纲领性文献则是围绕党的全国代表大会报告所制定的纲领而展开的具体战略部署。主要包括对党的历史作出经验总结、对党的建设作出部署、对经济社会发展作出顶层设计、对农村改革发展以及社会主义精神文明建设等重要事项提出发展战略与目标要求。这些文献以作出重大决策和战略部署为核心内容，是纲领性文献体系的重要组成部分。纲领性文献以党的全国代表大会报告为统领，确保了党的全局工作的统一性和连续性，反映了党的先进性和领导核心地位。通过这一机制，党能够有效地统一全党全社会的意志和行动，确保了党的理论和实践活动的科学性、先进性和有效性，为实现党的历史使命和战略目标提供了坚强的理论支撑和实践指导。

三、党内法规、党内规范性文件与纲领性文献之间的关系

在明确党内规范性文件的判断标准与明晰党的全国代表大会报告、中央全会审议通过的文件性质的基础上，还需要进一步明确党内法规、党内规范性文件、纲领性文献三者之间的联系与区别。

（一）党内法规与党内规范性文件的关系

党内法规与党内规范性文件都属于以党章为核心的党内法规制度体系。党章作为党内法规与党内规范性文件的统领与核心，赋予了二者之间的连接性并确保了二者在内容和实施上的协调和一致。从制定主体来看，党的全国代表大会负责党章的制定和解释，党的中央组织、中纪委和党中央工作机关、省、自治区、直辖市负责党内法规的制定。各级各类党组织则负责党内规范性文件的制定。这种分层次的制定体系体现了党的组织原则和集中统一领导原则。从审查内容来看，党内法规与党内规范性文件均不得与党章相抵触。合章性审查确保了党内法规与党内规范性文件在实施过程中的合法合规性。从内容上看，党章总纲体现了党的政治主张，党章条文部分规范了党的根本制度，是党的根本行为规范。而党内法规是对党的领导与建设活动的建章立制，党内规范性文件是对具体事项进行的安排，二者都是对党章内容的合理延伸与具体化。

“法治”属性是党内法规与党内规范性文件的重要区别。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入了中国特色社会主义法治体系之中，使得党内法规具有了“法治”属性。与党内法规不同，党内规范性文件并没有被纳入中国特色社会主义法治体系之中，因而不具备“法治”属性。具体而言，党内法规与党内规范性文件的区别主要表现在形式、内容与功能三个方面。在形式上，党内法规主要采用条文式的法规表达方式，结构严谨，表述准确，便于解释和执行；党内规范性文件则是段落式的政策表达方式，虽不构成法律规范，但更灵活、更注重实际情况的具体描述和指导。在内容上，“在加强基层党组织建设、选人用人等方面，更多的是依据党内法规，而在加强理论创新、理论武装、党性锻炼等方面，更多的规范性要求是由规范性文件提供的”，[21]（P838）因而党内法规具有长期稳定和普遍约束的特点，而党内规范性文件具有针对性和较强时效性。在功能上，党内法规主要负责建章立制，确立党的基本制度和行为规范；党内规范性文件在党内法规不具备制定条件时发挥先行先试的作用，以及推动党内法规的贯彻落实。

（二）党内法规与纲领性文献的关系

党内法规与纲领性文献的关系构成了党的组织和行为的重要框架，两者的区别与联系不仅体现了党的理论与实践的内在一致性，还彰显了党的集中统一领导的最高政治原则。首先，纲领性文献与党内法规所处的效力层级有所不同。纲领性文献是体现党的纲领的文件，是党的路线、方针、政策以及党中央重大决策部署的重要文件载体，代表了党的统一意志，在基本内容上具有战略性，属于顶层设计的层面，主要包括党的全国代表大会报告以及中央委员会全体会议审议通过的具有普遍约束力与反复适用性的决议、决定、建议等，只存在中央纲领性文献一个层级。党内法规主要包括中央党内法规、部委党内法规与地方党内法规三个层级，中央党内法规又包含准则、条例类主干党内法规以及规则、规定、办法、细则类具体党内法规，其中准则、条例类党内法规是由党的中央组织制定，由中央委员会全体会议和中央政治局会议审议批准的体现党的统一意志、规范党的领导和建设活动，依靠党的纪律实施的专门规章制度，主要对党的基本制度以及党组织职权职责作出规范。在中央党内法规位阶层面，主干党内法规高于具体党内法规，具体党内法规不得与主干党内法规相违背。因此，具体来看党内法规共有四个层级，由高到低分别是中央主干类党内法规、中央具体党内法规、部委党内法规、地方党内法规，其中中央主干类党内法规发挥主干作用。

其次，纲领性文献与党内法规之间相辅相成，党内法规是纲领性文献得以贯彻落实的重要保障。从党章是纲领性文献与党内法规之间的重要连接点来看，一方面，纲领性文献的产生过程需要相应党组织严格履行党章所规定的职权、职责；另一方面，党的全国代表大会报告是党章修改尤其是党章总纲部分修改的重要依据，党章吸收了党的全国代表大会的重大理论观点和战略思想，二者的关系反映了党内法规与纲领性文献的相辅相成。从功能视角来看，纲领性文献“靠党的规章制度来落实，靠党的纪律来维护，更靠广大党员干部的带头行动来实现”。[22]（P252）依据《党内法规制定条例》关于党内法规基本内涵的界定，就类别而言，党内法规属于专门规章制度的范畴；就本质而言，党内法规是一种具备特定形式的纪律，[23]（P36）表明了党内法规是纲领性文献贯彻落实的重要制度保障。

（三）党内规范性文件与纲领性文献的关系

党内法规体系与党内规范性文件体系共同构成党内法规制度体系，党内法规与纲领性文献的关系基本适用于党内规范性文件与纲领性文献的关系。一方面，党内规范性文件与纲领性文献具有不同的效力层级。如前所述纲领性文献仅存在于中央层面，而党内规范性文献具有四个层级，从高到低依次为中央党内规范性文件、部委党内规范性文件、地方党内规范性文件以及基层党内规范性文件；将党内法规与党内规范性文件作为党内法规制度体系的一个整体来看，党内法规制度体系共有五个层级，从上到下依次为中央主干类党内法规、中央具体党内法规与党内规范性文件、部委党内法规与党内规范性文件、地方党内法规与党内规范性文件、基层党内规范性文件，同样中央主干类党内法规在党内法规制度体系中发挥主干作用。另一方面，党内规范性文件也是纲领性文献得以贯彻落实的重要保障，因为党内规范性文件是依据纲领性文献作出的战略部署与目标任务对具体事项进行安排的具有普遍约束力与反复适用性的文件，例如《中共中央、国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》（2004）就是“为深入贯彻党的十六大精神，适应新形势、新任务的要求，提高大学生的思想政治素质，促进大学生的全面发展”而制定的。[24]（P145）

与此同时，党内法规与党内规范性文件必须与国家法律相一致，且符合合法性审查的要求。这一原则确保了党的指导和国家法律体系之间的和谐统一，体现了法治的基本精神。而纲领性文献是党的领导思想和战略方向的反映，它为国家法律提供了价值指导和目标引领，其效力位阶高于党内法规与党内规范性文件，也是由党的领导地位与执政地位所决定的。正如列宁所指出的，“我们的党是一个执政党，党的代表大会所通过的决定，对于整个共和国都是必须遵守的”，[25]（P55）这一观点强调了党的中心地位和纲领性文献在整个法治体系中的重要性。总之，在中国特色社会主义制度下，党内法规、党内规范性文件与纲领性文献共同构建了一个协调统一的体系，这一体系在维护国家法治秩序、推动国家治理能力现代化方面起到了关键作用，为维护社会稳定和促进全面发展提供了重要的制度保障。