财政风险管理视角下地方投融资平台风险控制研究

梁 强 温州滨海新城投资集团有限公司

引言

随着我国各级地方投融资平台的飞速发展与扩张，我国各地方政府的投融资平台的负债率与负债规模也在急速攀升。当前我国的经济现状具有一定的不稳定性，在这种客观环境下，我国各地面临着较大的财政风险，原因之一便是地方政府的公共支出责任和财力能力之间的不匹配。在这种客观存在的重压下，导致投融资平台诞生在了我国各地方政府的管辖区域内，并且具有一定突破体制及政策的多重优势，可以为实现地方工业化及城市化的快速发展做出重要贡献。但是，各地方投融资平台在利用金融资本来促进地区经济与社会快速发展的同时，也容易积累高额债务，导致政府财政风险问题严重。因此，本文将以财政风险视角为出发点，探讨我国现阶段各级地方政府的投融资平台与其财政风险的关系，阐释其关联程度，并提出了针对这类财政风险管理问题的建议。

一、地方投融资平台的发展现状及风险

投融资平台的历史可追溯至我国20 世纪90 年代，此时，在政府职能的转变和投融资体制改革的实施背景下，我国沿海东部地区已经孕育出了投融资平台，并一直发展至今。据统计，我国各地方政府的投融资平台已经有了3 000 多家，这其中超过七成是县区级的公司平台。这类平台的特征是各地方政府对其注入货币资金(如财政资金)、固定资产(如地下管网)、无形资产(如土地使用权)等来创建的各种类型的企业，如以建设城市为目标的投资公司、资产经营公司等，在此基础上，再加以政府的帮助，如回购协议、政府补贴及政府偿债基金等，以此保证公司平台的正常还款。

客观上，上述这类公司平台有效推动了各地方工业化及城市化的进程，但与此同时，在经济快速发展的背后，也埋下了巨额债务的隐患。据统计显示，我国投融资平台的债务规模截至2021 年末已达到30 万亿元，而这其中来自银行的债务占了绝大多数。各地方政府利用投融资平台借贷的债务数额占据地方政府平均总债务的70%。而且上述各平台公司有的隐匿着巨大的财务风险，其主要体现在债务资金的使用不规范，还债资金的来源不确定、不稳定以及公司财务状况分析堪忧等。另外，通过对我国各个地方政府投资和融资平台收益来源、现金流动状况以及资产负债结构的剖析，不同的地方政府投资平台存在着资产非流动的特征，其可动用的、容易折现的资产很少，同时各平台的流动债务规模很大，远超流动资产的规模，各平台公司的营业净利润难为正值，导致各企业的盈利手段主要来自于政府的补贴收入以及对固有资产的处置收入；此外，平台公司很难实现投资和经营活动的净现金流为正，而公司的融资活动现金流常常是借款。综上所述，以一般企业的标准来看，各地投资和融资平台运行情况都未达到最佳状态，企业的资金过度依赖于政府补贴、资产处置及银行借贷。各个地方企业所发生的上述财务问题，说明各个地方政府的投融资平台都存在着资金链不稳的情况，并且随时都有可能发生严重的债务危机。而且，因为平台公司基本上都有当地政府的隐性保证，这也使其承担着许多的公共服务职能。综上所述，从各地方政府的职能来看，当投融资平台企业出现运营失败的现象时，那么企业未清偿的债务只能由地方政府财政来进行偿还，这使得企业债务转变成了政府债务，导致各地方政府财政风险急剧增长[1]。

二、地方投融资平台风险类型

(一)项目风险

项目风险的主要组成部分是资金流、投资类型、利润形式、投资主体等。此外，最主要的风险还包含以下三点：第一，项目在筹资后进行新建启动的风险。投融资平台在项目启动时，各地方政府为了缓解财政压力，会尽可能地减少资金投入，进而扩大举债筹资的规模，这就造成了举债融资的门槛降低，从而使公司的偿债能力变差。第二，在资本市场上，土地使用权因被资本化而引起的债务清偿风险。当前阶段，我国的投融资方与地方政府共同处在一种“土地财政、融资平台、商业贷款”的基本模式中，在地方政府偏向于利用土地收益获得巨额财政收入的同时，又会因为土地租赁价格的增长而产生更多的合作平台，进而会导致此类风险的出现概率大大增加。第三，由于项目本身的低效益而伴随的清偿风险。部分企业存在基础建设设施周期长、补偿能力低的现象，这就造成了在低收入性的建设项目中会产生资金循环，如果后续资金无法及时到位，就容易将风险积累至下一期的项目建设中。

(二)管理风险

首先，平台在运行时存在许多的管理风险。例如：因为信息透明程度低而引发的监查不力、责权不明所带来的管理风险。在政府担保下的投融资平台建设往往会因为市场化程度低，导致信息泄露。市场参与度低，管理机制缺乏以及问责制度不明都会带来这类风险。其次，因平台运行效率低而带来的管理风险。当前我国一些地方存在盲目举债、资金流向落实不明、项目前期准备不足等现象，这都容易导致项目资金发生利用效率低下的情况。最后，因不完善的退出机制导致的管理风险。投融资平台在破产后，其债务会转移至担保部门的身上，而担保部门往往是各地政府，这就容易造成平台的信用风险和银行坏账的情况发生[2]。

(三)制度风险

投融资平台的迅速发展，究其原因是土地使用权及收益权的资本化。截至2022 年末，我国各地方政府承诺以土地租赁收入作为偿债资金的债务份额约占25 万亿元人民币，涉及省份12 个、市区300 多个。

三、引起地方投融资平台风险的原因

(一)地方政府的财政权力和事权不匹配

我国实行分税制以来，这类矛盾的尖锐程度在我国各基层逐年显著，在这种经济背景下，各地方政府的财政支出责任不断提高，迫使基层政府的财政预算压力急剧升高，从而被迫举借债务。此外，我国省以下财务制度不完善，平均转移支付比例偏低，倾斜力度偏小，这也导致了基层政府不能得到一个可靠且稳定的财政收入来源，导致自身平衡能力差。上述情况所引起的可支配财力不足，最终便迫使各地方政府通过举债来保障自身职能的顺利履行。

(二)财政政策的影响

我国对经济进行了宏观调控，特别是中央实行的积极财政政策，极大地促使了各地方政府的债务增长。因此，要使中央投资的杠杆效应得到最大程度的发挥和引导作用，就要求中央应给予各地方政府适当的税收减免以及直接的资金支持[3]。

(三)预算管理软约束力差

当前我国各地方政府财政预算的反映事项只包括了基金预算收支、一般预算收支等事项。这就导致各地方政府的许多借款收支无法计入到预算管理中去，致使地方政府对债务的统计、清算不全面，尤其是预警体系无法健全，也进一步导致决策人员对地方政府具体存在的债务情况无法做到精确把控。尽管地方财政机构最重要的职责是对政府债务进行全面的管理，但从目前的实际情况来看，由于在地方各级政府和其职能部门中，举债建设是一种普遍情况，涉及部门较多，资金使用范围较广。因此，政府对规范债务的统筹难度非常大。因此，也就造成了各个地方政府的财政部门，只能对一些需要自己来偿还的债务进行统筹管理。政府的预算管理之所以具有随意性，就是因为负债预算的混乱，这导致当地投融资平台的债务更易产生无节制扩张，并扩大政府的财政风险。

(四)投融资平台组织经营结构不完善

我国当前各类投融资平台里存在的运营商及管理者均为政府委派或任命，这导致各平台的运营决定主要是由政府进行导向。融资规模通常是依据地方政府承接项目所需的资金需求而决定，并不能依据各平台自身的偿债能力决定。此外，各地方政府往往用非现金财产、使用权转让等方法向平台公司注入资金，长此以往便会导致在运营过程中，政府与平台双方的权利和义务责任不清晰，进而致使完整的管理结构以及自负盈亏且独立运营的法人结构无法在投融资平台中正常形成。另外，当前阶段我国各地方政府的投融资模式缺乏约束性也较为明显，例如政府在整体债务规模、投资方向及风险责任等方面缺乏约束性。

四、财政风险管理视角下地方投融资平台风险控制策略

(一)加强内部管理，推动投融资平台市场化发展

目前，我国大部分的投融资平台产业都是国有独资公司，其人员管理和相关的具体业务都是由各个地方政府直接控制的。一般来说，国资委对企业的资产管理进行把控，党委则负责企业的人事任免事项，发改委主要监管企业项目的选择，财政部门又专门负责企业的资金管理，这导致各投融资平台仅拥有相对较弱的话语权。投融资平台政企分开问题仍很突出。所以，在我国的投融资平台内部治理方面，仍需进一步深化改革，并从多方引入优秀的战略投资者，充实投资和融资平台资金实力，整合新的管理思路，以此来推动投融资平台运营的市场化，从而减少政府的债务风险。

(二)强化风险控制管理，建立财政风险管理机制

“投资和融资”被称为防止政府债务风险的一道“防火墙”，是由于该平台在全国各地都承担着政府债务的法律责任。这便导致各平台的债务风险能否在其内部进行有效地预防和应对，将直接决定金融体系的安全运营及偿付能力。因此，有必要对各平台的风险管控机制进行合理合规的强化。具体措施主要包括以下两方面：一方面，可以通过对融资和投资等方面的金融类活动建立科学的决策程序，以此来保障企业经营者的权威性，还聘请专家，以发挥专业、科学程序的监察作用；另一方面，通过对企业财务风险进行实时跟踪，并详细监测相关机制及各方面的预警系统，以此对投融资平台的潜在财务风险进行实时的全程跟踪、识别、评估、预测及监查。从而可以将每一项存在风险的金融活动落实到人，确定主要的风险承担者，确定其责任和风险回报，实施严格的评估监理。

(三)强化财务管理，完善地方债务长效管理制度

地方政府要及时地对各种债务管理建立完善的长效系统管理机制，以此达到从外部对投融资平台加强债务监管的目的，努力将各地方政府的债务控制在合理范围内，并进行管控，其中应包括地方财政部门在政府债务管理系统中建立权威地位。同时要求政府各级财政单位对管理机构及人员进行明确，督促各部门建立健全债务管理体制及具体的实践方法。各地方政府要对债务管理切实落实目标责任制，制定资金使用效率、债务规模、新增债务及偿债金额等管理方案，以实时对政府债务的管理状况进行跟踪评估。地方政府的各级财政部门及审计单位也要深化横向交流，加强财政和审计监督，以此督促各地对上述各项管理方法进行落实[4]。

(四)加强资金管理，提升资金流动性

对我国国库的单一账户加强管理，取消财政资金收付的中间环节，提高财政部门使用预算外资金的效益。加强财政收支活动的规划，确保国库资金流动的平衡。细化和分析单位预算计划，建立健全的、动态的、科学的财政收支预测系统，以提高我国国库现金流动的预测能力，并努力减少预测误差。与此同时，强化对闲置国库资金的管理，提升国库资金的安全性、流动性和盈利能力。

(五)依据财政实力，对投融资平台进行统一授信

地方政府要真正做到公开、合法借贷，这样才能达到政府减少过度依靠平台的目的。除此之外，各地方政府本身的投融资行为也需要进一步摆脱常规束缚，以期可以高效率地筹集到足够的可利用资金。另外，对投融资平台来说，可以通过引入其他相关市场化的管理运营，实现平台的企业化建设，引入新的现代化管理思路，逐步实现运营常态化，以此达到为平台带来更高收益的目的。此外，各地方政府加强自身财务管理的能力也很重要，应努力将财政预算计划、预算运行和资金流向向社会进行公开，并接受各方监督，以此披露自身可能存在的财务风险，进一步避免各地政府的债务持续增长情况，以化解政府的财政危机。地方政府在利用合法手段公开举债的时候，也应重视对其公开的合法条件。应努力实现透明、公平、公正、公开的治理目标，让社会群众对自身进行实时监督，广泛听取社会各界的意见和建议，并对群众的意见及建议进行评估，最终对合理的意见及建议予以采纳应用，不断优化和创新各地政府的财务管理方式。在国家相关财政政策的允许范围内，利用合法手段获得相应的财政支持，并基于市场化竞争，衡量借贷是否能够有助于政府的财政工作。同时，中央政府也应对各地方政府给予合理的支持，通过对各地方政府的政策支持，向其传授降低财政风险的理论经验，以此从科学管理、理论研究及政策指引三个方面对地方政府提供全方位的帮助，提高地方政府对本地财政的认知程度，不断推动、创新投融资平台的管理模式，将市场的经济调节能力引入其中，最终通过上述方法，提高投融资平台在相应客观经济条件下的竞争能力。

五、结语

本文围绕地方政府投融资平台的运作模式，对我国地方政府在当前经济形势下面临的各种潜在财政风险进行了深入研究。当前我国各地方政府所处的外部经济环境复杂，容易导致政府财政资源出现紧缺问题，而这类问题又会影响政府的经济运行职能。投融资平台可以很好地被地方政府用来引入资本，以达到实现政府职能的目的，并以此保证我国各地方财政的有序发展。