论教育惩戒在校园欺凌治理中的价值、困境及对策

谢尊武　张子怡

近年来，校园欺凌及其治理问题成为社会各界持续关注的热点。教育惩戒能培养学生的法治意识，从源头根治校园欺凌，并能弥补司法惩戒的治理漏洞。但运用教育惩戒措施治理校园欺凌时，面临惩戒权性质不明、上位法依据不明确、部分立法内容不明确甚至互相矛盾、教育惩戒被弃用或滥用等困境。对此，应明晰教育惩戒权的权力性质，在法律中明確规定教育惩戒及其对校园欺凌治理问题，修改立法中内容矛盾的规定，明确校园欺凌情节轻重的认定标准，完善教育惩戒责任制度，建立指导性案例制度，加强对教师的培训、提升其实施教育惩戒的能力。

近年来，校园欺凌事件的频繁发生，引起了全社会的广泛关注和国家有关部门的高度重视。2016年以来，国家有关部门先后制定有关规章、规范性文件对校园欺凌进行专项治理，目前已取得阶段性成效，但欺凌事件仍时有发生，对此，需要进一步完善有关治理措施。应当看到，校园欺凌的发生有多方面原因，对其治理也应采取多种方式，实行综合治理。教育惩戒是校园欺凌治理的一种方式，在其治理中具有重要价值，但也面临一些现实困境，需要采取有效措施予以化解，以充分发挥其在校园欺凌治理中的作用。

教育惩戒在校园欺凌治理中的价值

（一）教育惩戒的概念

对于什么是教育惩戒，理论界颇具争议。为准确适用教育惩戒制度，教育部颁布的部门规章《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下简称《惩戒规则》），对该概念作了较为科学的界定。根据《惩戒规则》的规定，教育惩戒是学校或教师以教育为目的，对违规违纪学生进行管理、训导或矫治，使其认识和改正错误的教育行为。

（二）教育惩戒在校园欺凌治理中的价值

教育惩戒作为一种教育行为，在校园欺凌治理中发挥着积极作用，具有重要价值。

1、能从源头根治校园欺凌

校园欺凌发生的根本原因是家庭、学校等教育方面出了问题，教育方面的问题应主要通过教育途径解决。教育惩戒遵循“教育为主，惩教结合”原则，能从源头对校园欺凌进行根本性治理：

（1）能防止欺凌者再实施欺凌行为。在对欺凌者实施教育惩戒时，通过采取惩戒与教育相结合的方式，使其认识到实施欺凌行为的错误性，进而彻底改正错误，避免继续实施欺凌行为。

（2）能防止被欺凌者转化成欺凌者。尽管教育惩戒直接作用对象是欺凌者，但教育惩戒通常是在班级、学校公开实施，被欺凌者因此能感受到“正义得到了伸张”，使其心理得到一定的抚慰；[1]同时，被欺凌者也会从中受到相应的教育，认识到实施欺凌行为就会受到惩戒，从而避免转化成欺凌者侵害他人。

（3）可防止其他同学实施欺凌行为。教育惩戒的实施结果也会对其他学生产生一定震慑和教育作用，使他们正确认识校园欺凌及其后果，消除实施欺凌行为的想法，获得与欺凌行为作斗争的勇气，避免校园欺凌的发生。

2、能培养学生的法治意识

在校园欺凌治理中，对欺凌者实施教育惩戒，一方面要对其进行惩罚，使其承担因实施欺凌行为所产生的责任；另一方面又要对其进行教育，使其认识校园欺凌的违纪性、错误性和危害性，进而改正错误，防止以后再实施欺凌行为。应当看到，教育惩戒不仅对欺凌者具有教育作用，对被欺凌者和其他同学也具有教育和警示作用。通过对欺凌者实施教育惩戒，使欺凌者、被欺凌者和其他学生认识到实施校园欺凌等违规违纪行为就会受到惩罚、就要承担责任，使他们认识到什么行为是可以做的、什么行为是不能做的，从而自觉遵守法律和其他行为规范，逐渐培养他们的规则意识和法治意识。

3、能有效弥补司法惩戒的治理漏洞

校园欺凌的结果表现为给他人造成了一定的身心损害或财产损失，侵害了他人的合法权益，从这个角度分析，校园欺凌的基本性质属于侵权行为，[2]应根据侵权程度的不同，给予相应的司法惩戒。但实践中，司法惩戒难以有效介入部分校园欺凌事件的治理：

（1）部分案件处理实行“不告不理”原则。在我国，民事诉讼和刑事自诉遵循“不告不理”原则。当校园欺凌情节较轻、仅侵害他人私权利或侮辱他人情节严重、构成犯罪的，分别属于民事侵权和刑事自诉案件，适用“不告不理”原则，被害人不告发时，司法机关不能主动追究欺凌者的法律责任。

（2）欺凌者未达相应责任年龄。《治安管理处罚法》规定，不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚；《刑法》第十七条规定，已满十二周岁不满十六周岁的人只对故意杀人、故意致人重伤等极少数重罪负刑事责任。根据这些法律规定，未达相应责任年龄的欺凌者不会受到治安管理和刑事处罚。对部分校园欺凌事件的欺凌者不予司法惩戒，产生了明显的治理漏洞，会使其误认为违法犯罪都不会受到惩罚，导致其对法律缺乏敬畏、敬仰之心，甚至可能再次实施欺凌行为。

教育惩戒和司法惩戒作为校园欺凌治理的重要手段，都强调惩戒是手段、教育是目的，最终目的都是使被惩戒者不再实施欺凌行为。但教育惩戒的实施通常不受上述司法惩戒阻却因素的影响，通过对欺凌者适用相应的教育惩戒措施，使其认识错误、改正错误，不再实施欺凌行为，从而有效弥补司法惩戒的治理漏洞。

教育惩戒在校园欺凌治理中面临的困境

教育惩戒在校园欺凌治理中具有重要价值，但在实施中面临以下困境：

（一）教育惩戒权的性质不明

教育惩戒与教育惩戒权两者密切相关，对校园欺凌者实施教育惩戒是行使教育惩戒权的具体表现，而教育惩戒权的性质又直接影响着教育惩戒的实施。目前，理论界对教育惩戒权的性质认定仍存重大分歧，形成了三种不同观点：

（1）权力说。如有学者认为，无论是将教育惩戒权理解为国家公权力还是职业性权力，权力性都是其基本属性。[3]

（2）权利说。该说认为，教育惩戒权是一种职业权利，教师或学校在履行职责过程中有权对教育活动的整个过程施加某种影响和控制。[4]

（3）复合性说。这些学者认为，教育惩戒权既是与教师特定的职业地位和身份相匹配的一种权力，也是教师作为专业技术人员享有的一项权利。[5]

应当看到，上述观点都有一定的合理性，但都没有全面、准确阐明教育惩戒权的性质。由于权力和权利的行使存在重大差别，这种理论分歧必然会影响教育惩戒在校园欺凌治理中的实施，因此有必要对其性质加以澄清。

（二）有关立法不健全

在依法治国时代背景下，运用教育惩戒治理校园欺凌问题应纳入法治化轨道。然而，目前关于教育惩戒及其对校园欺凌治理的有关立法并不健全，这主要表现在以下几个方面：

1、《惩戒规则》缺乏明确、充分的上位法依据

当前，关于教育惩戒及其对校园欺凌治理的主要法律依据是教育部制定的部门规章——《惩戒规则》；然而《惩戒规则》缺乏明确、充分的上位法依据。《立法法》第八十条规定，部门规章设定减损公民权利或增加其义务的规范必须要有法律或行政法规上的依据。教育惩戒一定程度上限制或剥夺了学生的受教育权，其设定应有上述的上位法依据。然而现实中，相关法律法规都没有明确规定教育惩戒及其对校园欺凌治理问题。如《教师法》根本没有规定与教育惩戒相关的内容，《教育法》只是在第二十九条规定学校有权对受教育者进行处分，《义务教育法》第二十七条也只是规定学校应当对违反管理制度的学生进行批评教育。

尽管处分、批评教育属于教育惩戒的范畴，但它们与教育惩戒相比，在内容、范围等方面存在明显差别。在有关上位法都未作出明确规定情况下，《惩戒规则》规定学校、教师有权对欺凌者等违纪违规学生实施相应的教育惩戒，缺乏充分的法律依据。有学者据此认为，《惩戒规则》似乎不宜对教育惩戒作单独的系统规定。[6]

2、有关立法内容不明确

有关教育惩戒治理校园欺凌的立法还存在用语模糊、内容不明的问题。如《惩戒规则》第七条第一款规定，对欺凌同学等违规违纪行为，确有必要的，可以实施教育惩戒。这里的“确有必要”用语含糊、表意不明确，对于什么是“确有必要”，其认定具有较强的主观性。再如《惩戒规则》第八条至第十条规定，对校园欺凌等违规违纪情节较为轻微、情节较重、情节严重，分别适用不同的惩戒措施，但什么是情节较为轻微、较重、严重，也是用语不明、表意模糊，《惩戒规则》中又没有具体的认定标准，由此可能导致在实践中认定的随意性。类似的内容不明确情形在其他条款中也存在。

3、有关立法内容之间存在矛盾

立法内容之间的矛盾主要表现为《惩戒规则》第七条第一款前半段与第二款、第八条第一款等规定之间的矛盾：

（1）第七条第一款中“可以实施教育惩戒”的规定与第二款“应当予以制止并实施教育惩戒”的规定相矛盾。从第二款规定的内容看，其惩戒对象是实施了不良行为或严重不良行为的学生，按照《预防未成年人犯罪法》规定，不良行为包括学生欺凌情节轻微的行为，严重不良行为包括情节较重、严重的校园欺凌。因此，根据该条第二款规定，对于校园欺凌，不论情节轻重，学校、教师不仅应当予以制止，而且应当实施教育惩戒。而按其第一款规定，对于校园欺凌等行为，只有在必要时才可以实施教育惩戒，显然这两个地方的规定是矛盾的。

（2）第七条第一款中的“批评教育”的规定与第八条第一款中的“点名批评”的有关规定相矛盾。从第七条第一款的内容分析，对于校园欺凌等违纪违规行为，应先进行批评教育，只有在“确有必要”时才实施教育惩戒，由此可知，该款规定的教育惩戒措施不包括批评教育。[7]但根据第八条第一款规定，教师对违规违纪情节较为轻微的学生，可以当场实施点名批评等教育惩戒措施，这里将点名批评作为教育惩戒的措施之一。从学理角度看，批评教育包括点名批评等情形。因此从逻辑上分析，第七条第一款和第八条第一款的上述规定也存在一定的矛盾。

（三）实践中弃用和滥用教育惩戒现象仍较突出

由于各种因素影响，教师和学校“不敢管”“不愿管”校园欺凌事件，而弃用教育惩戒权或滥用教育惩戒权的现象仍然比较突出。[8]不论是弃用还是滥用教育惩戒权，都不利于校园欺凌的治理。弃用和滥用教育惩戒权的主要原因有：

1、立法规定的模糊性

一方面，立法用语的模糊性使得惩戒主体难以准确掌握教育惩戒的适用条件、适用措施，为避免惩戒错误可能带來不利影响，他们可能弃用惩戒措施；另一方面，立法的模糊性又使惩戒主体拥有较大的自由裁量权，当他们没有全面掌握欺凌事件情况、没有准确理解立法内容和精神实质时，难以做到准确适用裁量权，导致滥用惩戒措施。

2、惩戒主体知识和经验不足

现实中，部分教师由于缺乏有关运用教育惩戒治理校园欺凌的专业知识和实践经验，担心惩戒错误引起不必要的麻烦而弃用教育惩戒权；也有部分教师因知识和经验不足而滥用教育惩戒权。

3、有关责任制度不健全

《义务教育法》《惩戒规则》等法律或规章对体罚、变相体罚等滥用教育惩戒措施、侵害学生权利的行为规定了相应的责任，但没有规定弃用教育惩戒权的责任。在此情况下，有的学校和老师为避免因实施教育惩戒权可能产生的不利影响，本着“多一事不如少一事”的处事哲学而弃用教育惩戒。

教育惩戒在校园欺凌治理中所面临困境的对策

针对教育惩戒在校园欺凌治理过程中所面临的困境，可采取以下对策：

（一）理论上明晰教育惩戒权的权力性质

教育惩戒权性质之争的实质就是教育惩戒权是“权力”还是“权利”的问题。一般认为，权利是指行为主体所享有的以作为或不作为的方式获得一定利益的自由；权力是指行为主体凭借和利用对资源的控制使相对人服从其意志的力量或影响力。[9]两者主要区别是：

1、法律要求不同

对于权利，权利人可以行使或放弃，且都不违反法律；权力则只能依法行使而不能放弃或滥用，否则要承担责任。

2、与相对人的法律地位不同

权利主体与相对人处于同等法律地位；而权力主体与相对人之间是一种管理与被管理关系，他们的法律地位不平等。

3、行使目的不同

权利之行使是为了维护自己的利益和自由，权力的行使则是为了国家与社会公共利益，是为了维护国家秩序和社会公共秩序。[10]

在校园欺凌治理实践中，学校和教师是以管理者的身份对作为被管理对象的欺凌者实施教育惩戒，双方的法律地位明显不平等；惩戒的目的是为维护学校的教育教学秩序，不是为了私人利益；从法理角度分析，教育惩戒权只能依法行使而不能弃用，弃用教育惩戒权会导致欺凌行为得不到惩处，教育教学秩序得不到维护，最终影响教育事业的健康发展，因此弃用者应承担相应责任。总的来说，将教育惩戒权界定为权力而不是权利，更加准确体现了教育惩戒运行的实际情况，使其运行更加规范化。[11]

（二）完善教育惩戒治理校园欺凌的有关立法

1、在《教育法》等法律中对教育惩戒相关问题作出明确规定

由于目前的有关法律没有对教育惩戒作出明确规定，使得教育惩戒的实施缺乏足够的上位法依据，这不利于校园欺凌的治理。因此，应在《教育法》等法律中明确规定教育惩戒及其对校园欺凌治理问题，为其实施提供有力的法律支撑。对此，应修改有关法律的相关内容，如将《教育法》第二十九条第一款中关于学校权利的“实施处分”规定修改为：“对校园欺凌者等违规违纪学生实施教育惩戒”；在《教师法》中的教师权部分增加一项内容：“对校园欺凌者等违规违纪学生实施教育惩戒。”

2、明确规定校园欺凌情节的认定标准

为保障教育惩戒对校园欺凌的有效治理，教育部应制定《惩戒规则》的实施细则，明确校园欺凌情节轻微、较重、严重的认定标准。对此，可以规定：校园欺凌的情节应当根据欺凌行为实施的方式、手段、人数、次数、造成的人身或财产损失后果等因素予以综合认定；对于初次实施未造成人身伤害或造成微量财产损失的，属于情节轻微；对于多次实施的、造成人身轻微损害或少量财产损失的，属于情节较重；对于聚众、持械实施的、造成人身轻微伤或较大财产损失的，属于情节严重。

3、修改《惩戒规则》中相互矛盾和表意模糊的内容

如上所论，《惩戒规则》第七条第一款前半段与第二款、第八条第一款等内容之间相互矛盾，最简便的处理方法就是修改第七条第一款的相关内容。从法理上分析，教育惩戒权的权力属性要求权力主体应当依法依规行使职权，只要有校园欺凌等违规违纪行为，就应实施教育惩戒；同时，为防止危害性的扩大，首先应制止违规违纪行为。批评教育是诫勉类的教育惩戒措施，是较轻的教育惩戒，包括教师点名批评、学校德育工作负责人训导、法治副校长训诫等类型。[12]另外，该款中的“确有必要的”的意思为“采取前面的措施无效的”。因此，为使该条款的规定与《惩戒规则》其他条款和其他法律有关内容之间保持协调性和明确性，应将第一款前半段修改为：学生有下列情形之一，学校及教师应当予以制止并进行相应批评教育，制止和批评教育无效的，应当实施其它教育惩戒措施。

4、完善教育惩戒有关责任制度

教育惩戒权的权力性质要求学校和教师依法履行职责，弃用或滥用教育惩戒权都是失职行为，会直接或间接地损害学生利益，两者都应承担相应责任。但《惩戒规则》只规定了体罚或变相体罚等滥用惩戒权的责任，对此，一方面，应规定对校园欺凌等情形弃用教育惩戒权的责任。另一方面，应完善教育惩戒责任豁免制度。从法理角度分析，依法依规实施教育惩戒是正当业务行为，属于违法阻却事由，不应承担有关责任。对校园欺凌依法依规实施教育惩戒，即使被惩戒者因自身或其它原因出现了损害，也应豁免教师、学校的责任。通过完善教育惩戒有关责任制度，一方面可以增强教师、学校的责任感，另一方面又可以消除其实施教育惩戒的后顾之忧。

（三）完善教育惩戒治理校园欺凌的实施措施

1、建立指导性案例制度

我国是成文法国家，其立法特点之一就是内容具有一定的原则性、抽象性，对此虽可通过法律解释或制定实施细则加以具体化，即便如此，实施中仍然会存在一定困惑。指导性案例制度通过“以案释法”方式，把适用抽象法律规范处理具体案例过程中所涉的事理、法理及内在联系等问题阐释清楚，让人们能更直观、更准确地理解和适用法律，并对类似案件处理发挥指导作用。针对校园欺凌治理过程中所存在的适用教育惩戒措施困难问题，可通过建立指导性案例制度予以化解。具体来说，即由教育部收集、编写并发布全国各地发生的各类校园欺凌的教育惩戒典型案例，这些案例包括处理正确和处理不当的两方面案例，案例内容和处理要有一定难度和代表性。在指导性案例中，要述明基本案情、阐明所涉事理、法理及其内在联系，以此来加强对教育惩戒治理校园欺凌的实践指导。

2、加强教育培训、提升教师实施教育惩戒的素养和能力

教师是教育惩戒的直接实施主体，其法治意识、教育惩戒知识、实践能力状况直接影响到教育惩戒的实施。现实中，部分教师因法治意识淡薄、教育惩戒知识不足、实践能力不强，面对校园欺凌而弃用或滥用教育惩戒权。对此，应由教育部门、学校组织，对教师进行教育学、校园欺凌治理、教育惩戒等方面的专业知识、法律知識和实践能力的培训，并加强对培训的考核，提高他们依法依规运用教育惩戒措施治理校园欺凌的意识和水平，达到惩戒和教育违规违纪学生的目的，维护教育教学秩序，促进中小学教育健康发展。

参考文献

[1]肖登辉：《学校教育惩戒：学生欺凌治理的主渠道选择及其实现路径》，载《预防青少年犯罪研究》，2022（02）：59-69页。

[2]杨立新：《校园欺凌行为的侵权责任研究》，载《福建论坛》，2013（08）：177-182页。

[3]余雅风：《论中小学教师惩戒权的弹性及限度》，载《教师发展研究》，2020（02）：1-7页。

[4]蔡海龙：《正视惩戒的教育意义》，载《教育家》，2018（44）：12-14页。

[5]暴侠：《教师教育惩戒权行使的规范与协同》，载《教育学术月刊》，2019（12）：65-71页。

[6]朱茂磊：《教师教育惩戒权的基本属性、权能构造与法律渊源》，载《重庆高教研究》，2022（02）：37-48页。

[7]吴东朔：《我国教育惩戒规则实施困境及改革路径》，载《全球教育展望》，2021（08）：55-66页。

[8]刘明萍：《论我国教育惩戒权的两极化运行与理性化回归》，载《复旦教育论坛》，2020（01）：33-38页。

[9]公丕祥：《法理学》，上海：复旦大学出版社，2002：199页。

[10]李文汇：《公民权利与国家权力关系之法理分析》，载《社会主义研究》，2010（03）：35-37页。

[11]张家军：《教师教育惩戒的权力性质、合理性及实施保障》，载《现代教育管理》，2022（09）：54-64页。

[12]马焕灵：《论教育惩戒的限度》，载《湖南师范大学教育科学学报》，2020（04）：71-77页。

作者简介

谢尊武 长沙理工大学法学院副教授，研究方向为刑法学、教育法学

张子怡 长沙理工大学法学院硕士研究生，研究方向为社会法学