生态环境保护党政同责的实效检视与优化方向

胡攀

党政同责的顶层设计代表了新时代环境问责的基本方向。生态环境保护督察移交问责为落实党政同责发挥了积极作用，但从问责的对象、情形与级别等角度观察，党政同责的落实仍与预期目标存在一定距离。这与现行体制下党政两套问责机制间协调不够、党政之间权责分工不清晰等因素有关。为在生态环境保护中充分落实党政同责的制度目标，不仅需要研究将党政同责在立法中加以确立，还需不断夯实落实党政同责的制度支撑。

2015年8月，中辦、国办联合印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《意见（试行）》），要求“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责”，确立党政同责的基本原则，体现出新时期党和国家在生态环境治理中不断突出和强调环境治理主体责任的现实逻辑，符合国家治理现代化的要求，构成了新时代环境问责的基本方向。在不断推进人与自然和谐共生的现代化背景下，如何进一步落实并强化党政同责的要求，发现阻碍其落实的现实因素并提出完善建议，亟待开展研究。

生态环境保护督察落实党政同责的实效检视

党政同责无疑是一个具有中国特色的概念，需要置于中国特色的政党-国家结构中去理解，是中国特色政党政治制度下进行生态文明体制改革的产物。从语义层面看，“同责”是理解党政同责的核心，其包含了两重含义，即在职责层面要求党委和政府共同负责，在责任层面要求党委和政府要共同承担责任。[1]将党委纳入了问责对象的范围是党政同责最为显著的特征，这一原则的确立显著地改变了中国环境问责制度的软性特征，促使其朝着刚性问责的方向转变。[2]在我国的政治体制下，这一原则解决了长期以来党委享有最终决定权的同时，却往往仅追究政府环境责任的权责不一致问题。

目前，第二轮中央生态环境保护督察移交问题追责问责已全面完成。生态环境保护督察作为生态文明体制改革中的重要内容，是落实党政同责的核心制度安排。环保督察贯彻的是党中央关于生态文明建设的意志，能够以强大的政治势能来压实生态文明建设的主体责任。从有关数据看，两轮中央环保督察共移交责任追究问题667个，被督察对象共追责问责9699人，其中厅级干部1335人，处级干部4195人。[3]总体来看，生态环境保护督察移交问责注重追究领导干部的主体责任、监督责任和领导责任，为落实生态环境保护党政同责发挥了积极作用。[4]

不过，中央生态环境保护督察在落实党政同责上取得突出成效之时，仍存在一些问题。从更好发挥党政同责的制度优势看，这些问题影响到问责的精准性和党政同责制度实施的预期效果。通过对两轮中央环保督察移交问责的数据进行提取，可从多个角度对“党政同责”的落实情况作出具体分析。

1、问责对象的角度

有关数据显示，在第一轮首批中央环保督察8省（区）公开移交案件问责中，地方党委被问责46人，地方政府被问责299人。[5]从第一轮全部的移交数据看，涉及地方党委领导干部1488人，政府领导干部4254人，相关职能部门人员6638人。可以看出，问责对象在党政系统中的分布存在一定的失衡，这与党政同责所欲实现在问责事项上的“同效”还有一段距离，问责的精准性仍有一定的提升空间。

2、问责情形的角度

一般来说，对党政两套系统进行问责的责任基础并不相同，党委应主要承担的是决策领导责任，而政府及相关部门则承担具体监管的法律责任。[6]但从环保督察移交问责所涉的具体情形看，主要集中在对具体环境监管失职的问责，而针对决策领导失误等情形的问责较少，这也间接反映出党政同责的落实不力问题。

3、问责级别的角度

从各地公开的中央环保督察移交问题整改落实情况看，问责对象多为现任或时任副职的领导干部。中国党政部门均实行正副职领导制度，即正职统筹协调、副职分管专项工作，正职对副职的分管工作进行指导、监督并在关键时刻有拍板定案的权力。党委及政府的正职相对于副职具有决策权，因而难以划清问题是由于正职决策失误还是由于副职执行不力造成的。[7]同时，按照党政官员任命的一般惯例，政府的正职领导一般会担任同级党委的副职，过多将责任压在副职身上，也可能会影响到党政同责的有效落实。

影响生态环境保护党政同责落实的因素分析

从环保督察移交问责的数据来看，党政同责的落实与制度预期间尚存一定的落差，这与现行体制下党政问责机制间的协调程度以及党政权责分工有关。

1、党政两套问责机制间的协调水平

党政同责作为生态文明建设中基本的责任追究原则，涉及对党委和政府两套系统及其工作人员的责任的追究。按照我国当下的政治体制，政府问责与党内问责已分别建有不同的责任追究体系。因此，在生态环境责任追究的实践中，具体问责主体、问责对象及问责程序等要素的确定应视不同情形来做出。

从制度选择来看，党政同责的具体落实需要根据问责对象的不同，分别遵循监察问责、行政问责以及党内问责等不同问责路径来展开。在新时期党和国家监督体系的完善过程中，监察问责、行政问责以及党内问责等不同形式的问责路径之间的关系为何、如何处理本身存在疑问，各种问责路径间存在着一定的交叉与重合，这会影响到党政同责的实现水平。目前，生态环境保护党政同责的落实主要是以党委主导的方式进行的，各地通报的环保督察移交问题追责问责情况看，党内问责的方式运用较多，这虽能在保证较高的权威之下压实主体责任，但对党委和政府进行问责的责任基础毕竟不同，党内问责为主的方式仍有可能造成权责不一致的问题。

2、党政之间的权责分工问题

现行体制下党政之间权责分工不清晰是影响党政同责预期实效的又一体制性根源。生态文明体制改革虽着力强调在生态环境损害责任追究中实现党政同责，但中国特殊的党政体制和宪政制度决定了党政同责的实现必须以清晰的党政分工为前提。实践中，党政同责无法落到实处与党政领导之间的责任难以明确密切相关。

中国政府的运行实行的是行政首长负责制和党委领导制，政府领导置于党委领导之下，政府领导班子的主要成员甚至行政首长本人往往都是党委成员，党委成员通常在政府部门任副职或部门领导，身份权责交叉，行政首长作为党委成员又要服从党委的决定，由此导致如下难以厘清责任的情形：在出现问题要问责时，如何确定行政首长和党委领导责任，或者两者都负有责任时各自要承担多大的责任。[7]由于这一体制性障碍尚未解决，相关的规则在规定问责事由时，也往往将党委和政府的责任混同起来。如《党政领导干部生态损害责任追究办法（试行）》第五、六条分别规定地方党委和政府主要领导成员及地方党委和政府有关领导成员的问责形式时，就对党委和政府未能作出区分。

优化生态环境保护党政同责的实施条件

从理想状态看，党政同责应作为生态文明建设中进行责任追究的基本原则，要求党委和政府在分别依据决策领导责任和具体监管职责“共同担责”。为实现这一制度目标，一方面需要关注这一原则实施的立法路径，另一方则需为这一原则的实施提供充分的制度支撑。

1、生态环境保护党政同责的立法实现

在我国推进生态文明体制改革的进程中，贯彻执行党的意志并以政治化的方式推进生态文明制度建设的逻辑始终存留，同时也特别强调生态环境治理体系的构建和完善，以政治化的方式主导推进的各项举措都总体朝着常规化的方向发展。为确保党政同责能够得以有效落实并提升制度运行的可预期性，就需在立法中对党政同责加以确立。目前，有关党内法规为党政同责的落实提供了一定的依据，《意见（试行）》这类混合性党内法规虽能够在一套规则体系下解决涉及党政两套系统的问责问题，同时因其具备较高的权威，从而能够更好推进党政同责的落实。不过，由于党委系统与政府系统在生态环境保护中的责任基础不同，党政同责的落实更应追求的是“有区别的共同责任”。

在党政同责的运作逻辑中，国家法律划定的是监管底线，而党内法规输出的则是更高标准。[6]因此，党委系统与政府系统的环境责任极其相应的问责机制或程序设计需要分开来具体规定，并且不断强化相关国家法律与党内法规的衔接与协调。

在立法的形式上，由于党政同责涉及党政分工的问题，宜由党中央和国务院联合发布更高层级的规范。同时，在当前环境法法典化的背景下，国家法律体系对党政同责的回应也是题中之义。一方面，需在总则部分研究确立党委承担生态环境保护职责的基本原则，并就党委生态环境保护职责相关规范与国家立法的关系的处理作出原则性规定；另一方面，还需在“生态环境责任编”研究明确追究党委及相关负责人生态环境保护责任的方式。[8]

2、生态环境保护党政同责的制度支撑

生态环境保护党政同责的落实涉及多方面的问题，需要在具备相应的制度安排的前提下才能确保实现预期目标。为此，需要构建起清晰的政党职权配置，并建立起针对性的责任认定及评估机制，为党政同责的落实提供良好的制度支撑。

第一，以清晰的职权配置为前提。从规范意义上讲，明晰法定职责的核心就是完善责任清单制度。责任清单制度虽然有助于明晰职能部门的职责，但还无法完全落实地方党委政府的生态环境保护主体责任。

落实党政同责需要党政之间形成清晰的职权配置。对此，宜在将职责分为法律责任与政治责任两大类，进而区分党委和政府不同责任的基础之上，进一步明确党委、政府、党委政府各职能部门以及相应领导干部的职责分配，列出环境保护职责清单，从而根据各自职责进行相应的监督考核以及责任追究。[9]由于宪法和党章对党政关系的规定相对原则，为使党政环保责任分工规范化、制度化和稳定化，有必要在党政关系理顺的基础上，通过人大立法程序，在法律和地方性法规中明确党委职能部门的生态环境保护职权，并明确其与政府在生态环境保护中的职责分工。[10]与此同时，党委是一个由组织、宣传、政法等部门组成的组织机构，党委的具体职权和工作也应当根据部门性质予以分配并细化，形成党政生态环境保护权责一致的治理体系。[11]

第二，构建科学的责任认定及评估机制。责任的认定与评估其实是一个一体两面的过程，正是由于责任评估机制对相关因素的权重分配不合理，无法形成有效激励，导致问责情形设置不均衡，影响党政同责的落实。

为了与党政同责的顶层设计相适应，增强绩效评估的可操作性，需要基于我国特殊政党体制和宪制模式这一现实场域，从多方面构建保障“党政同责”有效实施的绩效评估体系。具体而言，在评价考核内容上需要明确考核适用于哪些党政机关，如何针对党政机关区别设计评价考核指标，评价考核的结果如何运用等；在评价考核指标方面，需要区别设计党政两个系统的考核指标体系；在评价考核原则方面，坚持党统领生态文明建设和党政考核并重的原则。[12]

参考文献

[1]常纪文：《党政同责、一岗双责、失职追责：环境保护的重大体制、制度和机制创新》，载《环境保护》，2015（21）。

[2]姜國俊、罗凯方：《中国环境问责制度的嬗变特征与演进逻辑——基于政策文本的分析》，载《行政论坛》，2019（01）。

[3]《两轮中央生态环保督察共追责问责9699人》，光明网，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1772646441734535370&wfr=spider&for=pc，2023-08-27。

[4]《第二轮中央生态环保督察移交问题追责问责全面完成》，载《光明日报》，2023-06-20（08）。

[5]《首批中央环保督察8省（区）公开移交案件问责情况》，载《中国环境报》，2017-11-17（001）。

[6]马迅、李尧：《党政同责的逻辑与进路——以食品安全责任制为例》，载《河南社会科学》，2020（12）。

[7]金东日、张蕊：《论问责制的体制困境：以地方政府为中心》，载《学习与探索》，2014（8）。

[8]陈海嵩：《生态环境治理体系的规范构造与法典化表达》，载《苏州大学学报（法学版）》2021（04）。

[9]梁忠：《从问责政府到党政同责——中国环境问责的演变与反思》，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》，2018（01）。

[10]赵峰：《党委领导干部问责制研究》，南京师范大学博士学位论文，2013。

[11]杜群、杜殿虎：《生态环境保护党政同责制度的适用与完善——祁连山自然保护区生态破坏案引发的思考》，载《环境保护》，2018（06）。

[12]常纪文：《生态文明建设评价考核的党政同责问题》，载《中国环境管理》，2016（02）。

作者简介

胡 攀 陕西理工大学陕南绿色发展与生态补偿研究中心研究员，研究方向为环境法学