基于数字化改革的政府投资项目管理智控平台建设实践——以A 市财政局为例

江乾坤，吕荣俊

（浙江理工大学 经济管理学院，浙江 杭州 310018）

一、引言

数字政府是推进政府治理能力和治理体系现代化的重要支撑。发达国家纷纷用数字技术推动政府转型，成为新公共管理运动后政府改革的主旋律之一[1]。2019 年，党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设，加强数据有序共享”，将数字建设提升至国家顶层设计层面，并形成了广东模式、浙江模式等数字政府建设的典型模式。2021 年2 月，浙江省作为全国经济先发省和国家信息经济示范区，率先制定数字政府建设总体方案，大力推进数字化改革[2]。A 市作为浙江省辖县级市，从体制机制、组织架构、方式流程、手段工具深化数字化改革，全面推行高效在线的政务运行模式。

传统政府投资项目管理作为政府政务的重要组成部分，亟待推进数字化改革。由于政府投资项目具有投资规模大、建设周期长、涉及面广的特点，随着政府投资不断向纵深推进，项目的管理难度加大，项目的管理水平更是直接影响项目的建设成效。而管理过程牵涉多个主体，包括建设单位、发展和改革委员会（简称“发改委”）、财政局、行政服务中心等其他政府部门。其中，由建设单位计划、组织、督促基本建设工作，发改委对建设项目进行审批，财政部门负责管理和监督政府投资项目的财务活动，其他部门则履行各自职能。许多项目实施中，各级政府既当运动员又当裁判员[3]。在这种传统多头管理、权责不清的政府投资项目管理模式下，政府部门间联动配合机制不健全，导致协同办公不畅、项目进展不明、管理标准不一等诸多问题发生。

针对传统政府投资项目管理的不足，A 市政府聚焦聚力推进数字化改革，靶向是实现全方位协同，由财政局主导，通过建设智控平台，以财政资金为主线，实行财政局牵头、多部门协同的项目管理模式，解决信息共享、强度控制、监督窗口等问题，强化项目的预警和监督体系，打造成省内首个县级市全数字化政府投资项目管理系统。本文深入研究A 市政府投资项目管理智控平台的建设实践，为其他区域推进政府投资项目管理数字化转型，推动政府治理体系和治理能力现代化提供典型样本。

二、智控平台的建设背景

按照政府数字化发展深度，数字政府演进分为三个阶段，分别是政府信息化、电子政务、数字政府。政府信息化主要以信息技术为支撑，是技术进步引发的系统性变革。业务数字化以业务需求为导向，是“以数据跑路代替人跑”的治理和服务形式升级。数字政府以流程再造、模式创兴、应用升级为主要内容，是对政府从基础设施到业务应用的系统性重塑。

我国推进数字化政府转型起步较晚，呈现出后发优势。2019 年党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设，加强数据有序共享”，将数字政府建设由地方探索升至国家顶层设计层面。我国数字政府建设推进势头强劲，强化试点先行，头雁效应突出，已形成“广东模式”“浙江模式”等典型模式。

从2003 年提出“数字浙江”目标以来，浙江省已经迈过了信息数字化和业务数字化阶段。2021 年2 月18 日，浙江省委召开全省数字化改革大会，围绕建设数字浙江的目标，部署数字化改革工作，推进省域治理数字化、一体化、现代化，将数字化改革提升到新的高度（见图1）。

图1 浙江数字化改革历程

A 市政府按照省委改革部署，积极响应省政府打造全球数字变革高地的号召，不断推进政府政务数字化建设，争做政府数字化改革“政务服务”的领先者和“整体智治”的践行者。然而，在传统多头管理、权责不清的政府投资项目管理模式下，不同环节的审批监督由相应的政府部门独立负责，牵涉的部门间联动配合机制不健全，使得A 市政府投资项目在实际管理中面临如下诸多痛点。

1.政府部门缺乏政府投资项目管理展示窗口。

项目实施过程中，业主单位在项目申报项目建设过程中会遇到较多问题，需要学习政府投资项目相关政策法规，没有统一的窗口和便捷的方式，参与各方缺乏对项目建设整体进度的把控和项目概况的了解。

2.政府部门标准体系无法有效落实。政府投资项目管理标准尚未达成共识，各部门未能严格执行统一标准，使得后期项目审查存在因标准差异导致的反复确认、检查等问题，也会出现相互推诿等情况，不利于开展协同办公。

3.项目变更的控制难度大。在项目建设过程中，不确定的影响因素多，从而形成各种变更。在变更过程中，业主单位需要重新评估、上报，再由政府部门进行审核。政府部门对变更因素进行审核管理耗费较多人力物力，加剧工作负担。

4.政府部门响应机制不完善。政府投资项目涉及多部门协同办公、多领域协助合作、多方面信息共享，同时要在政策法规的依托下进行。在审核工作时，政府部门因跨部门审批来回流转周期长，审批过程中反馈意见沟通不通畅，进而影响项目进展。

5.庞杂的纸质化资料管理和使用难度大。政府投资涉及项目数量较多、资料内容杂、范围广，缺乏汇聚的资料管理手段，存在资料缺失、污损、丢失等棘手问题。此外，纸质化资料查阅起来较为繁琐，对项目后续审查造成极大的干扰，会造成巨大的时间浪费。

三、智控平台的建设规划

A 市财政局搭建智控平台的实质是运用数字化技术、数字化思维、数字化认知对市政府投资项目管理体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位系统性重塑，并将该智控平台建设成为以财政资金为主线，支撑财政局、发改委、行政服务中心、审计局等投资管理部门协同办公，实现全流程线上审批的浙江省内首个县级市全数字化政府投资项目管理系统。结合A 市传统政府投资项目管理现状，该市财政局确定了智控平台的建设需求、建设目标和建设思路。

（一）建设需求

洞察建设需求是搭建智控平台的出发点。政府投资项目具有规模大、周期长、涉及面广的特点，其管理覆盖多主体、多部门、多阶段、多环节。为实现组织全域优化，A 市财政局推动智控平台实现“多跨协同”（跨系统、跨部门、跨业务的大协同），结合政府投资项目的生命周期不同阶段的工作重心，对项目事前、事中、事后、综合管理四个阶段的建设需求进行了梳理（见表1）。

表1 政府投资项目生命周期“四阶段”管理核心任务

（二）建设目标

明确建设目标是搭建智控平台的关键支撑。为了满足智控平台的建设需求，A 市财政局搭建平台的核心任务是解决政府投资项目管理过程中信息窗口不力、信息标准不一、协同办公不畅、预警监测不灵、材料留档不便等问题，聚焦聚力推进政府运行数字化。为此，A 市财政局确立了如下的建设目标：

1.加强窗口建设。以数字化驾驶舱等形式，打造项目概况、重点项目进展、地理信息、政策宣传学习的平台。加强业主单位对政府投资政策的宣传和学习力度，让各部门能对项目整体信息和现场施工情况有较为直观的了解。

2.打通信息壁垒。打通发改3.0 系统、浙政钉等信息通道，创建一体化的高效协同和信息共享的办公环境。突破地域的限制，将更多跨层级、跨地域的数据纳入平台，推送数据依据的科学化和精准化，夯实信息标准支撑。

3.强化留痕监督。以资金管理、形象进度、投资进度为管理依据，将项目信息上传，全程全方位展示项目信息。同时，把资金管理和项目进度管理作为政府投资项目进展的首要支撑，关注项目进展，强化项目建设过程留痕及监督体系。

4.优化响应机制。以预警指标监控、任务推送和消息提醒等预警为手段，建造全过程投资强度和预警监控的平台。以任务推送、消息提醒等为抓手，提高工作效率和容错率；采用机器审核为主、人工审查为辅的督查督办方式，解决信息误差、信息不全面等问题。

5.深化信息载体。打造政府投资项目跨部门资料共享和全生命周期绩效考核的平台。运用“数据智审”“数据智控”“数据智监”等数字化手段，对项目整体进行分析拆解，制定量化指标，以数据算法为手段，透明公开考核结果，做到“有凭有据”。

（三）建设思路

理清建设思路是搭建智控平台的前提条件。为确保智控平台的建设成功及可持续发展，A 市财政局主张统筹规划和统一设计智控平台的建设结构、数据模型结构、存储结构以及系统扩展规划等内容，采用目前主流、成熟的体系架构来构建，实现打通发改3.0、浙政钉的跨平台应用，并充分考虑智控平台的兼容性、安全性和可靠性，确保数据使用过程的可控性和伸缩性，稳步推进智控平台“综合集成”“数字组织”“生态组织”三步骤战略。

第一阶段，集成业务流程，建设具有政府投资项目管理业务集成协同流程级能力的智控平台。该阶段的核心任务是夯实数据共享技术、数据标准、数据采集技术和数据安全技术支撑，梳理核心业务，开展不同管理主体的职能职责调整和业务流程重塑，实现业务集成。

第二阶段，创新业务模式，建设具有组织全局优化网络级能力的智控平台。该阶段的核心任务通过将政府投资项目管理主体数字化和项目互联网网络化，推动政府组织内资金等要素全过程互联互通和动态优化，提升政府资源的统筹效益和对成本的管控，实现数据驱动业务。

第三阶段，培育数字业务，建设具有价值开放共创生态级能力的智控平台。该阶段的核心任务是通过生态级数字化和泛在物联网级网络化，推动政府与生态合作伙伴间资源、业务、能力等要素的开放共享和协同合作，实现多方位、多领域联动，共同培育智能驱动型的数字新业务。

四、智控平台的总体架构、建设路径与应用设计

（一）总体架构

A 市财政局投资项目智控平台的总体架构遵循省数字化改革“四横四纵”八大体系，具体（见图2）。“四横”为全市共享共建的基础设施体系、数据资源体系、应用支撑体系和全面覆盖政府职能的业务应用体系，是政府数字化转型系统工程的主体框架。“四纵”为政策制度体系、标准保障体系、组织保障体系和网络安全体系，是政府数字化转型的体制机制保障。

图2 智控平台总体架构

1.基础设施体系。统筹建设政府投资项目管理的政务云和政务网，加强软硬件融合对平台的支撑作用，加强对项目进度监测设备的统筹管理，加强网络安全和运维保障，为政府投资项目管理提供全方位、覆盖项目全生命周期的基础设施资源。

2.数据资源体系。夯实智控平台的数据标准、数据共享技术、数据采集技术和数据安全技术，打通不同组织、不同部门、不同平台间的信息壁垒，迭代升级政府投资项目管理数据仓，围绕数据归集、共享、开放和应用，加强数据治理。

3.应用支撑体系。根据政府投资项目管理的环节，以标准化、组件化、平台化的方式提供电子签章、报表工具、地图信息、用户管理等各类自主调用、灵活配置的公共应用产品和智能技术工具，为政府投资项目数字化应用提供技术支撑。

4.业务应用体系。智控平台将政府投资项目全生命周期划分为事前、事中、事后三个阶段，打破多头管理、权责不明的传统政府投资项目管理模式，围绕项目管理、资金管理、预警监控和绩效管理四方面重点内容，推动多部门的业务协同和各类应用的深度整合。

5.政策制度体系。浙江省委全面深化改革委员会印发《浙江省数字化改革总体方案》，全面启动浙江数字化改革。A 市政府积极响应，召开数字化改革推进会，强调要牢固树立数字化改革理念，加强队伍建设，从人才、技术、资金和政策等方面为有力推进数字化改革提供保障。

6.标准保障体系。根据政府投资项目建设的特点，强化标准建设，针对建设单位、施工单位等不同主体在设计、勘察、招投标、施工、验收等主要工程建设项目流程的管理内容，建设政务数字化的数据标准、建设规范、应用规范、业务规范、安全规范等。

7.组织保障体系。A 市政府明确了财政局牵头、多部门配合的工作机制，设立专班，完善政务领域数字化改革任务。通过建立智控平台，A 市政府打破了政府投资项目不同管理主体单兵作战的现状，有效优化业务协同机制，提升项目管理能力。

8.网络安全体系。智控平台建立以网络、系统、数据、应用、管理运维五个方面为核心的安全体系框架，在建设过程中特别注重代码安全、协议安全和数据安全，完善管理流程，加强网络安全通报预警和享用支持，全方位保障智控平台的安全。

（二）建设路径

A 市政府投资项目智控平台的建设路径通过V字模型持续迭代，将业务协同和数据集成贯穿到项目管理的各领域、多方面、全过程（见图3），从而提高全市政府投资项目的数字化管理水平。V 字下行阶段，全面梳理政府投资项目财政局、发改委等相关主体的核心业务，将任务逐级拆截至最小项，建立指标体系，实现核心业务的数字化。V 字上行阶段，以实现政府投资项目管理整体性优化为目的，再造业务流程，确定数据集成流程，实现数据和业务的综合集成，推进项目的实施、监督和反馈，形成覆盖全主体、全过程的任务整体画像。

图3 智控平台建设路径

在V 字下行阶段核心业务梳理过程中，智控平台以实现业务和数据双协同为工作大方向，根据各管理事项的性质将项目管理的具体内容拆解至审核管理、资料管理、资金管理、结决算管理、综合管理和智控助理等模块，并在职能部门管理中形成财政局牵头、建设单位执行、发改委审批、审计局监督的协同关系，同时建立平台对接率、办理时效、资金利用率等其他项目绩效指标体系用于考核政府部门的响应效率。指标体系需要数据作为支撑，智控平台以需求为导向，确定由发改委提供项目立项信息、行政服务中心提供招投标信息、审计局提供项目资料、大数据发展中心提供监控数据信息的数源系统。基于A 市公共数据交换平台，智控平台将对接数源系统，打通数据集成共享的通道，完成核心业务的全面梳理。

V 字上行阶段再造业务流程过程中，智控平台搭建了项目管理从申报、入库、年度资金计划、项目资金拨付、资金执行、工程结算、竣工决算的业务流通路，并在项目审核、资金计划等环节引入多个部门并联审批，确定业务的协同流程。业务协同是管理重点，数据协同是业务支撑，在确保政府投资项目相关数据的可获得性后，智控平台能够在其系统上实现政府投资项目管理业务和数据的双协同。在这种模式下，智控平台能对平台运行效率进行智能分析，评估平台的办件效率、数据共享率。对于存在明显问题的指标，智控平台对业务流程进行回溯，追查问题环节，确保成效。最终，智控平台将借助数字驾驶舱实现可视化呈现，全方位展示业务流程再造后的管理成效，并在此基础上持续迭代。

A 市主张政府投资项目智控平台V 字模型持续迭代的建设路径，其核心的思想在于将政府投资项目涉及的各个业务环节都纳入业务流程，深化“最多跑一次”改革，致力推进“数字财政”建设，构建项目全生命周期可视化数据链，统一指标口径及要求，为项目日常管理及决策判断提供参考依据；借助“数据跑路”解决建设单位多头跑、重复报等问题，持续推进无纸化办公，实现政府投资财政监管与服务质量双提升，重点突出项目的标准化、规范化、智能化管理。

（三）智控平台应用设计

A 市财政局打造智控平台驾驶舱应用于政府投资项目可视化呈现，内容主要包含项目概览、重点项目、程度预警、办件统计、实时信息五大模块（见图4）。项目概览模块展示项目总体投资情况，如项目总数、总投资金额、年度资金计划、地理信息位置、建设性质等。重点项目模块展示项目基本信息状态，如项目名称、年度资金计划、年度执行计划等。程度预警模块根据项目提交时间进行判断，超时提交未办理项目进行警告提醒。办件统计模块可展示各项目，各事项类型的一个办件累计次数。实时信息模块以时间排序，展示用户、提交的事项类型与审核提交的时间。综上，驾驶舱集成五大模块信息，能为政府投资项目管理提供更清晰、直观的认知。

图4 智控平台驾驶舱

A 市财政局还在智控平台上搭建项目台账、综合查询、业务设置和系统管理四大功能模块。项目台账模块应用于政府投资项目投资强度控制和过程留痕，内容包含形象进度、投资进度、项目效果、制度汇编、项目投资大数据库、材价库、招投标信息等。综合查询模块应用于信息索引，内容包含项目查询、一户式查询、工作记录查询、项目审核进度查询、项目受理查询、项目综合查询汇总表等。业务设置模块应用于对应关系管理，内容包含单位对主观关系、子项目管理关系、标签对项目关系等。系统管理模块应用于系统功能设置，内容包含菜单维护、审批流程维护等。综上，四大功能模块协同一体，能使政府投资管理更为高效、科学。

五、智控平台的建设成效与创新启示

（一）建设成效

A 市政府开发省内首个县级市全数字化政府投资项目全生命周期智控平台，支撑财政、发改、市政服务中心、审计局等投资管理部门协同办公，按照项目管理部门职责，共同审批管理项目，从数据呈现、协同办公、指标体系、过程监督等方面提升政府投资项目管理水平。该平台自2021 年投入使用以来，各类投资项目累计入库1 043 个，月平均审核办件量达130 件，效率提升2 倍，相关经验做法被《人民日报》刊印。

1.智控平台升级政府投资项目数据的可视化呈现和“掌上办公”端口。A 市财政局建成了驾驶舱、电脑端、移动端等形式的展示窗口，能够直观地展示项目概况、重点项目进展、地理信息等内容，形成多维的“项目画像”，辅助领导实时掌握项目情况及变化。此外，财政局依托“浙政钉”，将智控平台接入“财政移动办公微应用”模块，将数字财政建设全面融入移动端，实现财政业务掌上办、高效办、便捷办。

2.智控平台完善投资强度指标体系和高效协同的办公环境。A 市财政局不断搜集浙江省范围内城市政府投资项目资金数据，在智控平台中分类型、分用途的动态更新项目概算大数据库，将大数据与政府性资源盘子结合，作为政府投资项目投资规划的重要参考依据，对项目计划实行资源承受力和经济性“双重控制”。通过制定统一的信息标准，智控平台打通发改3.0 系统、浙政钉等平台的信息壁垒，对政府部门的业务流程进行重塑，支持跨部门的协同管理，实现不同平台间有效的信息共享，形成了以资金为主线、多部门办公一体化的协作工作机制，加强了部门沟通，将原本一周的审核时间缩短至24 小时，推进业务办理高效化。

3.智控平台强化项目过程留痕及监督体系和预警监控体系。A 市财政局将政府投资项目纳入平台管理，对项目变更、项目异常的情况，进行数据穿透，将所有政府投资项目的基本情况、资金来源、项目概算、施工进展等信息全部入库，进行全流程线上监督。对于项目执行过程中的风险，智控平台建立了项目异常信息预警监控机制，用数字化方式规范地管理全套项目资料，对投资规模、资金拨付、资金匹配、项目决算等关键事项进行监控，自动预警，做到“资金跟着项目走”原则，有效实现风险的规避。

（二）创新启示

1.推进项目单位投资强度实行标准化科学化管理。政府投资项目单位投资强度标准化管理旨在制定指导性价格规定，引导项目单位和设计单位在开展政府投资项目方案设计时，除考虑使用功能、外观形态外，主动考虑经济因素，达到降低项目成本的目的。为此，政府应进一步夯实智控平台中指导性价格的定价依据，设计阶段引入造价咨询制[4]，科学化管理单位投资强度。

2.构建政府投资项目建设和运营一体化理念。传统政府投资项目管理模式下，政府投资项目的建设和运营往往分离，政府财政、发改委等部门主要介入项目的建设阶段，较少干预项目运营，存在牺牲运营成本来降低项目投标报价的弊端[5]。为此，政府应将运营管理的理念前置到项目建设中去，运用全过程工程咨询服务为项目全生命周期提供咨询服务，规避项目传统建设模式[6]。

3.提升多元化政府投资项目实施模式的管理能力。时代经济状况对政府投资项目管理模式具有决定性的遗传特性[7]。社会主义市场经济体制下，政府投资项目实施模式朝多元化发展，演化出政府和社会资本合作模式等多种实施模式[8]。对这类政府投资项目的管理需与时俱进，结合不同实施模式的特性，用现代数字化手段加强政府投资项目的精细化管理。