京郊农村养老服务存在的问题及对策

位 畅

海南大学公共管理学院，海南 海口 570228

0 引言

《北京市老龄事业发展报告（2021）》显示，截至2021年末，北京市60岁及以上常住人口为441.6万人，占常住总人口的20.18%；比2020年增加11.7万人，北京市正式跨入中度老龄化社会［1］。相较于2020年，北京市60岁以上人口比重持续提升，人口老龄化程度进一步加深。与北京市区相比，由于在居住方式、养老观念和设施条件等方面存在明显差异，京郊农村老年人口面临的养老问题更为严重［2］。习近平总书记在河北省承德市调研社区养老服务时强调：“满足老年人多方面需求，让老年人能有一个幸福美满的晚年，是各级党委和政府的重要责任。”［3］党的二十大报告亦明确提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。

全面建设社会主义现代化国家，最艰巨、最繁重的任务仍然在农村。农村养老服务是我国社会养老服务体系建设的重要一环，同时是当前养老服务的弱项和短板。在当前实施乡村振兴战略的背景下，如何充分满足农村老年人的养老服务需求是当前亟待解决的重大课题。破解京郊农村养老服务发展困局，促进其养老服务业发展，是积极应对人口老龄化，构建老年友好型社会，实现乡村振兴的重大举措。

1 研究回顾

随着北京市农村老龄化问题的日益加剧，学术界对京郊农村地区养老问题的研究进一步深入并取得了一定的成果。李敏等［4］研究发现，年龄、性别、文化水平、经济状况、子女性别构成及子女经济条件等因素对于京郊农村地区老年人的养老意愿选择具有较为显著的影响，虽然居家养老仍然是当前京郊农村老人养老的主要方式，但有意愿选择养老机构养老的老人占比在稳步上升。李卓蓬等［5］针对北京市农村社区居家养老需求做了进一步研究，发现农村老人在居家养老服务需求方面呈现多样化趋势，在医疗康养、文娱活动、应急救助等方面的需求程度较高。程晓青等［6］则通过对于北京市农村地区现有养老服务设施状况的调查，从规划布局、建筑环境、使用状况等方面指出其存在功能单一、针对性不足、地区发展不平衡、医疗资源紧缺、安全隐患较多等问题，建议在以后建设中强化相关领域研究、转变建设思路，切实提高农村地区养老服务能力。韩芳［7］从供给侧结构性改革视角出发，发现京郊农村养老服务存在养老政策执行不到位、农民经济来源单一、养老服务设施不足等困境，并针对性从政策、经济、模式等方面提出解决对策。张晓霞等［8］从法律方面对北京市农村地区以房养老模式进行了探索，研究显示农村老人对以房养老政策认知不足且对该政策的前景持怀疑态度，有意愿参与尝试该模式的老人占比较低，并提出要进一步完善法律制度、加强宣传引导、强化政府监管，以提高农村地区老人参与以房养老的积极性。李乐乐等［9］基于激励拥挤理论对北京市延庆区农村社区养老服务中的志愿者激励进行分析，认为在市场经济条件下激励机制给传统乡土社会的在地化志愿者带来了一定的负面影响，并提出应该采取有针对性的、适合乡土社会的外部激励措施的建议。

综上所述，针对北京市农村地区养老服务的研究涉及养老模式、服务设施、志愿服务、政策法规等诸多领域，但研究成果总量偏少，同时针对京郊农村养老服务的整体性研究匮乏。因此，笔者基于京郊农村地区养老服务发展现状及存在困境提出针对性的对策措施，以期为京郊农村养老服务发展提供借鉴。

2 京郊农村养老服务发展现状

截至2021 年，北京市60 岁及以上户籍人口为388.3 万人，占户籍总人口的27.5%，其中农业户籍人口68.0 万人（占比17.5%），农业户籍老年人口基本分布于顺义区、怀柔区、密云区、延庆区、平谷区、房山区、大兴区、门头沟区、昌平区、通州区等京郊区县的农村地区［10］。与北京市区相比，由于农村地区社会公共服务相对薄弱、养老服务配套设施不足、专业化养老水平不高等的限制，京郊农村地区人口老龄化进程更为迅速，程度也更深，各类问题也更为突出［11］。

北京市高度重视农村养老服务工作，于2017 年起，先后出台了《关于加强农村养老服务工作的意见》《关于做好农村幸福晚年驿站建设工作的通知》等政策文件，以推动农村地区养老服务发展。经过多年的建设，北京市逐步形成了“三边四级”就近养老服务体系。所谓的“三边四级”，是指在政府主导下，通过构建市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的四级居家养老服务网络，实现老年人在其周边、身边和床边就近享受居家养老服务。同时，各京郊区县基本形成了以区级养老服务指导中心为中枢，乡镇街道照料中心为重心，农村养老驿站为平台，农村邻里互助养老服务点为网点的三级养老服务体系，大部分京郊区县已实现乡镇街道照料中心和农村养老驿站全覆盖。总体上，京郊农村养老服务工作取得了初步成效，农村地区养老服务基本破除了“从无到有”的局面，正在向着“从有到优”稳步迈进。

3 京郊农村养老服务存在的问题

3.1 服务供给相对不足，服务质量有待提升

当前，农村养老服务主要以农村留守老人为供给对象，服务供给不足和服务质量不高的现象较为突出［12］。一方面，由于北京市尚未在农村养老领域建立完善、高效的诉求表达机制，农村老年人的实际服务需求与政府供给缺乏有效衔接。在农村养老服务供给中，由于农村老人的主体性缺失，导致服务供给的针对性、锚定性不足，与老年人实际需求存在一定的偏差，因此养老服务供给处于相对欠缺的状态，难以满足农村老人差异化的养老需要。另一方面，北京市在农村养老服务建设中追求体系的覆盖，对于服务质量的关注力度有所不足，配套的、完善的服务质量监督体系还处于建设当中。同时，由于多数农村地处偏远山区，交通不便，市、区两级主管部门难以常态化地对村级养老服务机构开展监督和指导，日常养老服务中不标准、不规范、简单化的现象仍然较为突出。加之机构工作人员多为当地村民，“熟人社会”下老人对于服务质量的要求会无形中降低，导致农村地区的养老服务质量整体偏低。

3.2 从业人员素质偏低，专业人才较为匮乏

我国养老服务业市场化进程与发达国家相比较晚，呈现出“起点低、速度快”的特点，现行养老服务行业的各类优质人才较为短缺，整体管理水平较低［13-14］。相较于城区而言，京郊农村养老服务在人才与管理方面的困境更为突出。当前，京郊农村养老服务从业人员多为当地村民，整体呈现出年龄大、学历低、专业素质低等特征，服务意识不强、服务理念较为滞后，难以适应农村养老服务长期发展的需求。同时，除北京市社会管理职业学院等少数院校开设了养老服务相关专业外，北京市养老服务职业教育发展相对滞后，专业化、职业化、高层次的养老服务人才急缺。此外，社会舆论对于养老服务工作持有刻板印象，相较于同为护理类工作的护士，养老护理工作的社会评价较低，学生报考意愿低，即便是科班出身的年轻人，从事养老服务工作的积极性亦不高。加之农村养老服务机构往往地理位置偏远、待遇低、环境差，导致专业人员更不愿意前往农村地区从事养老服务工作。

3.3 基础设施有待完善，医养结合程度偏低

京郊农村在区域分布上呈现出典型的山区分布形态，总体呈现“小集中、大分散”的特点，地形条件比较复杂［15］。这一特征导致京郊农村地区各类养老服务设施建设面临着成本高、难度大的困境。受到各乡镇及村庄经济发展水平的限制，多数农村地区的养老服务机构及内部养老设施建设较为老旧，适老化改造程度较低，尤其是在农村养老驿站的建设中，合署办公、一室多用现象较为普遍，缺乏独立的服务提供场所。推动实现医养结合融合发展，依托医疗资源构建农村养老服务体系是未来发展的基本趋势［16］。但京郊农村地区现有医疗资源仍然较为紧缺，多数村级卫生室只能提供基本体检、简单应急等医疗服务，乡镇级卫生院在康复护理、老年病防治等方面的建设亦较为滞后，现有农村医疗体系难以实现对养老服务的有效支撑。此外，乡镇敬老院和农村养老驿站自身的医疗功能比较欠缺，相关人员、设施等配备不到位，相关服务无法落实。

3.4 养老观念较为滞后，社会认可有待提高

“养儿防老，积谷防饥”的传统观念在我国根深蒂固。“养儿防老”的思维定式在农村地区的表现更为显著，养老观念滞后和较低的社会认可成为抑制京郊农村养老服务发展的现实因素［17］。一方面，受传统观念的影响，相比较于城区老人，农村老人对于养老服务仍存在一定的认识误区，认为购买或使用养老服务是无人赡养、子女不孝的表现。在农村“熟人社会”所形成的舆论压力的影响下，有行为能力的老人囿于面子、子女声誉等因素，轻易不会选择购买养老服务或进入养老服务机构进行养老。另一方面，京郊农村多分布于北京市东部、西部和北部山区，大多数乡村产业形态较为单一，仍以务农为主。农村老人整体收入水平较低，加之社会保障体系不够健全，其对于养老服务的接受程度较低［18］。购买或使用养老服务仍然属于相对“奢侈”的消费，会给农村家庭带来较重的经济负担，因此农村老人对于养老服务的社会认可度普遍不高。

4 京郊农村养老服务的优化对策

4.1 加强养老服务供给，提高养老服务质量水平

突出农村老人主体地位，满足他们迫切、实际的养老需求，增加养老服务有效供给，提高服务质量，是做好京郊农村养老服务工作的重要抓手。首先，建立健全农村老人养老需求反馈渠道。政府要在加强对农村地区养老服务调研的同时，通过12345“接诉即办”热线、微信公众号、小程序等多种渠道搭建养老需求反馈平台，以需定供，提高服务供给精度，实现供需有效衔接，进而切实满足农村老人实际养老需要。其次，持续深入推进养老服务模式创新。在巩固传统机构养老模式的基础上，各京郊区县要积极借鉴国内外先进经验并根据当地农村实际，积极探索居家养老、互助养老等多元化的养老服务模式，满足农村老人多样化的养老需求。最后，全面推进养老机构星级评定工作。对于各类公办、民办农村养老服务机构，各京郊区县可定期开展星级评定工作，推动建立信息化、一体化、常态化的监督机制，不断提升监管水平。同时，加强对评定结果的应用，以评促改，激发各类养老机构主动提升服务质量的内生动力，推动服务质量不断提高、改善。

4.2 注重养老人才培养，强化养老服务专业素养

当前，专业化的农村养老服务人才培养还处于“空窗期”。加强职业化、专业化、高素质的农村养老工作人才培养，不断提高其综合水平是现实农村养老服务持续改善的不竭动力。首先，各京郊区县民政部门应定期组织在职的农村养老服务从业人员进行全面、专业的学习培训，在丰富其理论储备的同时，着重提高其专业技能和实操能力，不断强化在职人员养老服务专业素养，并逐步推进养老服务工作人员专职化。其次，各京郊区县中专、高职等职业院校应对接市场需求，增设养老服务相关专业，做好区域内养老服务人才培养工作。同时，可以采取学费减免、发放生活费补助等形式，吸引年轻人报考和学习养老服务专业，为当地养老服务发展提供充足的人才储备。最后，各京郊区县可通过发放基层养老人才补贴的方式提高农村养老服务从业人员收入水平，引导科班出身的青年学子前往农村地区从事养老服务工作，同时切实改善农村养老服务工作环境，使专业人才“引得来，留得住”。

4.3 完善养老设施建设，推进医养结合协调发展

补齐农村养老服务基础设施建设短板，切实推进医养结合协调发展，是健全京郊农村养老服务体系的基础条件。一方面，各京郊区县应持续加强农村养老服务政策支持和资金供给，对于房屋设备老旧、适老化改造不足的养老服务机构进行升级改造，改善服务环境，增强服务能力。同时，在传统公建民营、公办民营、民办公助等形式的基础上，推动探索创新农村养老服务市场化运作新模式，引入社会资本力量，不断完善农村养老服务基础设施建设。另一方面，各京郊区县应对乡村医疗机构设施进行优化整合，同时持续扩大“城区医院进农村”帮扶政策实施范围，鼓励市区优质医院对口支持农村建设，不断充实京郊农村地区医疗资源，实现乡镇及村庄医疗机构、设施改造升级，逐步改善农村地区医疗水平落后面貌。同时，深入推进医养结合发展，探索推进养老服务、医疗服务共同体建设，提升医疗服务体系化、智能化、数字化、网络化水平，实现医疗、养老双向支持和深度融合。

4.4 引导养老观念变革，提高养老服务社会认可

改变农村老人传统养老观念，提高其对于养老服务的认可与接受是促进京郊养老服务行稳致远的关键。一方面，各京郊乡镇及所属各村应充分利用抖音、快手、微信公众号等平台，对当地各类养老服务机构的内部面貌、设备设施、人才队伍等进行多渠道、全方位展示。同时，定期开展试住、试用等养老服务体验活动，通过服务体验使老人们切实感受到养老服务的便利和好处，消除农村居民对于养老服务的内心隔阂，逐步引导其转变“养儿防老”传统观念，提高其对于养老服务的社会认可，增强其使用意愿。另一方面，多形式促进乡村经济发展，丰富农村经济业态，持续提高农村老人经济收入，不断增强农村老人的消费能力。同时，政府要加大对于养老服务的补贴力度，降低养老服务的消费门槛，使农村老人用得起、敢消费，从而实现农村“银发消费”发展壮大，促进农村养老服务和经济发展相互促进，良性循环。

5 结束语

农村养老服务体系的建立和完善是一个“绵绵用力，久久为功”的长期且艰巨的系统工程。当前，加强农村养老服务体系建设已经被北京市写入《关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的实施方案》，并被列为重点工作。随着政府、市场、社会等多元主体的共同参与及养老模式的不断创新，京郊农村养老服务体系必将不断改进和完善，在破解人口老龄化困境的同时助力乡村振兴。