自然资源开发利用市场准入制度研究

王佳佳 荣冬梅 朱红

土地、矿藏、水、森林、海洋等重要的自然资源和资产，不仅是国家经济社会发展的重要物质保障和生产要素，更是生态文明建设的物质基础。随着我国自然资源管理制度改革的不断深化，完善自然资源开发利用市场准入制度是推进各类自然资源市场体系建设的前提，有利于进一步解决自然资源市场建设中面临的问题。因此，本文着重研究日本自然资源开发利用准入制度框架体系，以期为我国相关制度建设提供借鉴。

日本自然资源现状及管理概况

日本人多地少、资源相对贫乏。

在土地资源方面，城市用地面积为1086.8万公顷，约占日本国土面积的30%；农用地面积为434.9万公顷，占日本国土面积的11.7%。日本林地资源丰富，森林总面积为2504.8万公顷，森林覆盖率达66.3%。水资源方面，日本农业用水约占用水总量的67%，工业用水约占14%，生活用水约占19%。日本渔业资源也很丰富，是世界渔业产量最高的地区，占世界渔业总产量的25%。矿产资源方面，日本矿产资源相对匮乏，自身不开采矿产资源，几乎所有基本矿产都依赖进口。

日本的自然资源管理从中央到地方保持一致，中央级部门管理部门主要为内阁府、国土交通省、农林水产省、经济产业省、法务省、环境省，管理内容包括土地资源、林地资源、水资源、渔业资源等。对自然资源开发利用的市场准入要求较为详细。日本的各类自然资源开发利用的市场准入有相关法律法规与政策支撑。

日本自然资源市场准入具体措施

土地资源开发利用市场准入。一是城市用地准入。根据《城市规划法》，日本城市用地市场准入的依据为城市规划的区域划分，城市用地按照土地用途分为13类，一旦指定了區域土地用途类型后，只能根据准入规则建造相应类型的建筑物，但地方政府可以根据当地特点制定相关条例，来加强或放宽应用区域的准入限制。二是农地资源准入。根据日本《农地法》规定，日本农地资源准入规则因农地所在区域和对优良农地划分差异而各不相同。日本城市农地准入规则主要分为以下三类：在城市化地区内的农地，转用或者买卖农地需向市、町、村的农业委员会申报，无需许可，但转用面积超过1000平方米，需要符合《城市规划法》规定；市区调整区内农地的转用或者买卖采取许可制度，农地转用者必须得到都、道、府、县知事等的许可，需要符合《城市规划法》规定；若农地转用面积超过4公顷，则需要与农林水产大臣进行协商；城市化地区和市区调整区以外的农地转用或者买卖需要许可，若转用面积超过3000平方米，需要符合《城市规划法》规定；若转用面积超过4公顷，则需要与农林水产大臣进行协商。不同等级农地准入规则。为了保护和有效利用优良农地，日本对各类农地的准入限制不同，划定在农业振兴区域范围内的农地不准任意转用；甲种农地与一类农地，原则上不允许转用；三类农地原则上可以转用；二类农地则是介于一类农地与三类农地之间，在三类农地上未选到合适土地的情况下，才能进行转用许可。此外，农业振兴区域范围内农地、甲种农地和一类农地也有可以转用的情况。同时，凡进行以农地转用为目的的土地买卖，必须得到都、道、府、县知事或农林水产大臣的许可。根据日本政府规定，土地资源开发利用市场准入应遵循《城市规划法》《农地法》等法律，依据城市规划区域划分，通过对城市用地和农地资源用途进行分类，采用详细规划与许可准入的管制方式，从而形成相对完善的日本土地资源开发利用市场准入制度。

林地资源开发利用市场准入。日本《森林法》将林地分为国有林和民有林，其中，国有林是指国家作为森林所有者的森林和《国有林管理经营法》规定的森林，民有林是指国有林以外的森林。日本所有的国有林均为保护林（国有保护林），民有林有一部分也属于保护林（民有保护林）。对民有林业主来说，其所有的保护林采伐和开发会受到限制，因此可以享受政府给予的减免税等补贴政策。总的来看，日本的林地开发利用市场准入分为两类，保护林为保护公共利益所划定，开发利用受到严格的限制，民有林开发利用采取许可准入方式。对照日本林地准入清单与负面准入清单可发现，可准入项目基本上为具有较强公益性的项目。

水资源与渔业资源开发利用市场准入。日本河流的水基本上属于公共资源，针对水力发电、农业用水、自来

水、工业用水等特定目的的占用，须得到河流管理者的许可。日本水资源的市场准入为许可制。根据国土交通省的规定，若想占用河流流水，占用河川区域内的土地，开采土石或其他河川出产物，在河川区域内土地上新建、改建或拆除工作物，在河川河口附近的海面上新建、改建或拆除工作物，挖掘河川由区域内的土地，都须得到河川管理者的许可，并获得许可权。日本通过投入量监管与技术监管相结合的方式，建立经营沿岸渔业准入基本条件，即获得渔业经营许可的渔业权。日本渔业资源准入有多种限制，具体包括：一是输入控制，通过限制渔船数量和规模、捕捞天数等来限制入口处的捕捞压力；二是规范捕捞船舶设备和渔具的规格，用技术法规限制渔获量；三是对可捕捞量进行规定。

启示与建议

一是根据各类自然资源本底，完善自然资源开发利用市场准入相关法规与政策，为自然资源市场体系建设提供有力支撑。从日本自然资源开发利用市场准入的具体措施可以看出，日本根据各类自然资源的特点制定差异化市场准入规则，其准入方式有两类：一类为规划准入，另一类为许可准入。自然资源开发利用市场准入清单和负面准入清单有相关法律与政策支撑。日本自然资源开发利用市场准入方面的法律政策完备、规则清晰，准入规则既有刚性管制的法律法规，也有相关弹性的操作空间。在我国自然资源市场体系中，《宪法》《民法典》

《土地管理法》《森林法》《草原法》《水

法》等法律，以及各类行政法规等规范性文件构成了各类自然资源管理制度的基础，但存在产权体系相对不完整、产权边界难以划分、各类政策法规庞杂且相对独立等问题，使统筹各类自然资源开发利用准入有较大的难度。因此，我国需进一步完善各类自然资源开发利用市场准入相关法律法规体系，在厘清现有相关法律法规和政策文件相互关系的基础上，统筹规划管理各类自然资源，探索建立协调各类自然资源开发利用市场准入的刚性管制和弹性操作空间，根据各类自然资源特征，细化各类自然资源开发利用市场准入清单与负面清单，将清单条目与各类相关法规相关联，进一步提升自然资源开发利用市场准入规则的科学性、规范性和有效性。

二是进一步完善自然资源开发利用相关战略规划，为自然资源利用准入提供基本遵循。日本政府认为，自然资源相关战略规划政策需要从长远和综合的角度有计划地推进。在国家层面政策指导下，日本各类自然资源基本都制订有相应的战略规划，如土地资源方面的《2050年国家土地宏伟设计》，林地资源方面的《国家森林基本规划》，水资源方面的《国家水资源综合规划》等。日本陆地矿产资源虽然相对匮乏，但根据世界形势制定了《海洋能源矿产资源开发规划》等一系列矿产资源相关战略规划。目前，我国主要实施了《全国国土规划纲要（2016—2030年）》《全国森林经营规划（2016—2050年）》《全国水土保持规划（2015—2030年）》等，应结合当前国际情势，在解析自身发展现状和自然资源变化情况的前提下，预判我国自然资源发展趋势，完善自然资源开发利用相关战略规划政策，设定自然资源开发利用准入综合远景目标，并根据目标完成情况适时进行调整，指导自然资源利用准入相关制度建设。

三是构建公共服务优先的自然资源开发利用市场准入规则体系，为完善自然资源有偿使用制度夯实基础。纵观日本自然资源开发利用市场准入相关规则，可以看出，日本政府对于特定资源开发利用市场准入优先考虑的是公益类项目，如交通网络相关设施、市政基础相关设施等。

借鉴日本经验，我国应以公共服务优先为基本准则，在各类自然资源开发利用准入中留足公共基础设施、社会生活服务设施、环境保护相关设施等空间，将交通网络、基础设施、能源设施等纳入自然资源开发利用准入清单，加快构建适合中国国情的自然资源开发利用市场准入规则体系，保障我国自然资源开发利用市场建设快速持续推进。（摘编自《中国国土资源经济》2023年第7期）