外出务工农民参与乡村治理的现状和治理路径研究

安耕

一、调研的主要问题

考察当前农村社会现状，可以明显看到外出务工农民群体在年龄、受教育程度、劳动能力等各方面相比留守村庄务农的群体都有着明显的优势。外出务工人员不仅有着更高的经济收入，而且可以向农村带来“城里的”新观念和新话语。同时当国家与乡村的经济关系由过去的“汲取资源型”转向现在的“转移资源型”（贺雪峰2018），在各类惠农政策、乡村振兴政策“下乡”的利好带动下，一批有外出务工经验的农民返乡创业，成为乡村治理场域中一个重要变量。党的十八大以来，我国城乡基层治理取得重大进展，逐步健全了党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。坚持以人民为中心的发展思想，决定了实现良好的乡村治理需要不断提高农民群众的有效参与。作为乡村社会中最具内生动力和自我发展能力的群体，如何将外出务工人员有效纳入乡村治理，外出务工人员又有何种态度，本文通过考察甘肃省陇东区域三个县共10个行政村，以半结构访谈的方式，向乡镇政府相关负责干部、村干部、外出务工农民及其亲属了解当下这一群体的态度以及面临的问题。遵循学界写作惯例，本文将调研涉及的地名及人名采取匿名化处理。

二、乡村治理视角下的外出务工人员现状

调研区域高海拔、干旱、山地多，大型农机无法开展作业，外出务工经商是这一区域群众增加收入的重要选择，外出务工人数占劳动力人口在50%以上。以戶为单位看，半工半耕模式较常见，即外出务工的男性壮劳力较少或者基本不参与农业生产，农业生产几乎全部由老人、妇女承担，呈现出典型的“老人农业”现象，大部分“90后”年轻人缺乏完整的耕作经验。调研地区村民外出务工年收入大概是务农收入的2到5倍以上。多数外出务工农民集中在物流、建筑、餐饮等行业，建筑业、物流行业根据务工时间长短收入浮动较大，小工100元每天，一般每年出工在200天左右，年收入在2万元左右，塔吊、驾驶、电焊等技术工种收入在5万元以上。从事快递、餐饮等服务业的外出务工人员年收入在3万元到6万元不等。

（一）外出务工人员对参与基层治理的态度

通过调研访谈发现，农村外出务工人员对于参与基层治理的态度大致可以划分为疏离、参与和抵触三种类型，其中疏离型的占绝大多数。

1.疏离型

调研中所有的村干部都认为，大部分外出务工人员不关心、不参与村社集体事务，大多时候抱着“不是我的事不要找我”的态度，对乡村治理呈现被动和疏离状态。这种类型的人员不主动找村干部提意见和要求，基本不参加村民会议，对村集体公共事务漠不关心。这种疏离同时也表现在经济和文化层面，表现出对农村生活缺乏感情，对农业生产没有兴趣，对农民身份自豪感缺乏。

调研村副书记赵某表示“我们这个村现在出去打工的多数做瓦工，这些年有几个四五十岁的干不动回来务农的。年轻人没有一个回来生活的，都是住几天就又出去了。出去的人，不管挣钱多少，是当大老板还是就混口饭，都不再关心村上的事情。”访谈中几位村文书都表示，通常只有需要到村部开具各类个人证明的时候才能遇到村里外出务工的年轻人。调研村包片领导说“村上从外面回来的有些年轻人要这要那的，都是为自己要的，对村上的事情从来不过问。落户在外面的，就过年才回趟家，村社的事情从来不过问。”调研村驻村工作组长何某在访谈中也认为“外出务工的年轻人没有一个回来常住的，回来过完年就走，从来没有来村部的，也没有听说过外出的人给村里带来过什么习惯、文化上的改变”。访谈中遇到一个比较有代表性的外出务工人员李某，初中毕业后就外出打工，换过五六种工作，但几乎没有参与过家里的农业生产，对农村生活抱着鄙视的态度，不和村里其他人来往，对村两委保持敬而远之的态度。他在访谈中表示“村上的事情都是领导们定好的，叫我们去开会也没什么意义，只管服从就好了”。基层干部反映，除了就业培训指导、掌握外出务工底数的时候一般不会联系这类外出务工人员，但是如果这类人员家中留守老人年龄大的话，交流会比较困难。

2.参与型

这一类型外务工人员定期参与或者不再外出务工返乡积极参与村集体事务，其参与程度从低到高包括积极参与村集体各类活动和会议、担任村级集体经济组织理事、入党并加入村党组织、担任村干部等。他们对乡村生活充满希望和热情，在参与乡村治理的过程中找到新的成就感。调研村书记赵某说到“我常年在外省打工，后来看到国家的农村政策好，先是回来村上搞养殖，自己投资了50万成立了牛羊养殖合作社。2013年村上发生了山体滑坡，我积极参与抢险救灾表现好，老书记就推荐我当了副书记，后来乡镇领导说我干得好就让当了书记。”调研村书记董某“我以前是出去干建筑的，前几年村里老书记鼓励我回来办合作社，后面当文书，现在书记干的也顺当呢。”调研村主任张某“我之前在外地开餐馆。回乡主要是为了照顾父母。先是投资100多万建立了种养殖业合作社，后来村上文书走了我就试着干了文书，再后来接了村主任的职务。”有主动回来的，也有因为家庭原因、个人原因被动回来的。某村文书张某就表示“我大专学化工，以前在新疆干技工，离家太远，为了成家回甘肃。但是回兰州找不到工作，在定西做买卖没有启动资金，回到村上千文书主要也是希望能为以后考公务员积累经验。文书的工资不够花，自己还在帮父母种地，计划再搞点养殖。”还有一类是退休干部回村，为乡村建设出谋划策的。调研村帮扶队在村里组织了乡贤发展研讨会，省直单位退休老干部赵某就经常回村热心参与讨论。这类人员既可以搭建桥梁代表乡亲提出有助于完善治理的意见建议，也可以发挥在外社会关系的能量，向上联系争取政策为乡村建设出力，为村两委的工作增添动力。

3.抵触型

调研中发现存在个别外出务工人员对村两委、乡镇干部不信任、不配合，遇到自认为不公平不合理对待或者对村集体决定不满的，通过上访、电话网络申诉、联系媒体等方式向村两委、乡镇施压的现象。这一类人员长期在外闯荡，表现出较强的维权意识，一般倾向越级反映问题，成为受访村干部眼中的“麻烦制造者”。调研村村民张某长期在外作建筑工，自称为了村集体利益多次上访，“我以前为了村里一块集体地的补偿问题，直接闹到县委的会议室里去，后来乡上干部见了我都要客客气气。”他认为村两委做出决定都是乡上领导安排的，如果要反对村委会的安排只找乡政府没用，必须要引起县级以上领导的重视。再比如调研村外出务工农民王某，享受易地搬迁政策住在县城，但因为乡下老房门口的村道堵塞，并不向村镇两级反映而是直接联系某中央媒体记者“爆料”，等记者来采访，乡镇才知道此事，使得乡镇和村两委工作非常被动。调研中还遇到调研村一件有代表性的案例，该村一位经常外出务工、有群众威望的村民小组长，经常质疑村两委的工作，几乎每次回村部开会都要用手机直播软件对在外务工的村民直播会议过程，给村两委带来不小压力。调研也发现，这种抵触也不是完全不可化解的，不少受访的干部认为，外出务工人员相对更加理性务实，通常更容易搞清楚政策的边界，而且提出的问题有一定合理性，解决后不会反复纠缠。调研村副书记李某就说到“有些外出打工的在外面听到别的地方的农村政策回来问，或者开会的时候提意见，我们一解释也就说通了，反倒是村里的很多没出去的老人思想不开放，讲道理说不通。”

（二）外出務工人员参与乡村治理带来的益处和问题

上述三种态度划分并不是绝对的，外出务工人员在乡村治理的视角下表现出的面貌随着时间和事件的发展而转换。调研发现外出务工人员总体而言对乡村治理是积极因素，只要善加利用和引导，就能发挥其正面作用，减少其负面影响。

1.显著充实村两委干部队伍

随着基层工作日益标准化、规范化，对村干部的要求越来越高，而大部分村两委、村集体经济组织存在人员老化、弱化的现象，妨碍乡村治理水平提升。当前县区以及乡镇两级政府都在选拔下派年轻干部到人才储备不足、工作能力较弱的村委会担任专职化书记主持工作，但受访干部们大多认为外派干部不是根本解决之道，村务由本村人管理，依然是村民们朴素自治理念的集中体现，长远看更有利于基层工作的开展，在有外出务工经商经验的年轻一代村民中选拔培养后备干部，是目前村两委在实践中的最好选择。从调研情况来看，进入村委担任村干部也是返乡人员最优先的选择。被调研地区村两委中有过外出务工经历的成员数量已经占多数，近几年入党积极分子也几乎都有外出务工的经历，运营情况较好的合作社基本上都有这一类人的主持。在基层实践中，也已经探索出能人回乡担任村干部的渐进式成长模式，即从合作社带头人到村干部、从一般村干部到村两委负责人的逐步成熟挑担的过程。他们认为这种过渡非常有益，可以逐步熟悉村情、熟悉乡镇政府的办事流程。调研村主任讲到“我们村副书记和文书之前都在城里打工，虽然是本村人，但是谁家有几口人，有多少收入还需要好好干几年才能熟悉。有一个过渡期，才能成一个成熟的村干部。”调研村主任赵某就是先回乡创业而后兼职村主任的，他说“我当那段副书记的时间很有帮助，了解掌握了乡上的政策和党务工作，和乡上领导也都搞熟了。熟悉政策了，消息灵通了，对争取扶持政策有很大帮助。”

同时，收入落差和工作压力也影响这支队伍的稳定。调研地区每个村设置有村书记、村主任、副主任、文书、综治主任、妇女主任等4到5个村干部岗位，工资3万元左右。几位有外出务工经历、家安在城里的村干部都认为自己当干部收入相对以前外出务工经商降低了，有较强的落差感。多数受访问对象都认为村干部收入与付出并不相称，特别是解决退休后收入问题是他们的主要的诉求。调研村书记赵某说“村委会工作太多了，我经常晚上回家后还要用电脑填表，忙的和镇干部一样。村干部工资虽然涨了，但是还是太低，年轻人不愿意来干村干部。前几年老书记拿到退休补贴，一个月才100，干了一辈子书记太不划算了。说句不好听的，自己的饭碗都装不满，怎么可能想着给别人端一碗。”调研村新上任的90后村主任李某，被乡镇领导寄予厚望，但访谈中也坦承有所犹豫，“我在县城里有三家房产中介门店，现在村主任的工作越来越忙，经常周末都要加班，店里的事情都顾不上，已经快荒废了，我也愁得很，要不要继续把这个主任干下去。只干主任，这点工资吃饭和加油都不够，再不要说在县城里养活老婆孩子了”。调研中也有受访对象反映一些年轻村干部忙于自己的副业，对村上的工作不上心，能躲就躲，说明工资收入的压力确实在影响基层治理效能。受访对象大多能理解工资较低的现实，主要的不满集中在工作强度太大，以至于没有时间搞副业，影响家庭生活水平，希望国家能进一步给基层减负。

2.增添农村多元治理活力

实现治理体系现代化要求农村社会治理的主体趋于多元，群众参与乡村治理更加自觉，一个以村党委为核心，社会组织多点支撑的多元治理机制需要更多新力量的加入。政府出台各类惠农产业引导政策，最终落地也需要农村经济组织的参与，而外出务工人员中一些有思路、有技术、有资金的能人就成为承接这些政策的合理人选，他们不仅有助于直接完成这类任务目标，减轻基层工作压力，也间接的激活农村治理活力，增加了群众与政府间的良性互动。调研村在整村退出贫困村之前缺少人才组织农民合作社，只能由村主任赵某牵头成立合作社，他认为这种强制性的任务既占用了他大量精力，也不利于真正把合作社办好。后来该村一名长期外出经商的村民回乡创业，成立农民专业合作社，才真正让村主任从合作社工作中解脱出来。调研村返乡创业的明星人物赵某，高中毕业后就外出打工，回村创办农业科技发展公司，以此平台争取来二十万元的帮扶资金和五十万元的壮大村集体经济专项资金入股，采取“土地流转+让利”“现金入股+分红”“订单收购+溢价”等模式，使该村集体经济不断壮大，村民收入大幅增加。类似案例形成了返乡能人从乡镇得到奖补政策支持，乡镇从合作社的社会效益上得到政绩的良好互动。上述两人在对村集体经济做出突出贡献后，也在今年被选举村委会委员，开始在村级治理层面上发挥作用。

调研中也发现，合作社在完成基层政策目标上面临一定压力。当每年各类产业政策考核时，如推广地膜、新品种马铃薯、扶贫车间雇工等一些惠农产业政策，如果分解到村的任务指标难以完成，合作社往往就成为完成任务的主要抓手。调研村赵某返乡创办合作社，后来又被乡政府选中担任村书记。在访谈中提到他目睹的回乡创业失败的案例，他认为乡镇对吸引能人返乡创办合作社特别积极，许诺很多优惠条件，合作社成立后自然就安排政策任务，如果承诺配套、奖补的资金实物最后难以兑现，将极大影响合作社的发展。调研发现，目前此类合作社被乡镇政府深度纳入基层治理体系当中，既要执行村级治理任务，又充当着乡镇完成产业政策任务的主体，很多农村合作社负责人往往也是村两委会成员甚至主要负责人，这种现状一定程度上并不利于合作社市场化、规范化运营，成为需要在实践中不断平衡的矛盾关系。

3.在乡村治理上增加了一定隐患

在调研中也发现农村地区也出现了类似城市的年轻躺平族、啃老族，其中绝大多数是曾经的外出务工人员，也就是徐勇称之为“城市找不到工作或者为城市所清退，但又不愿意从事农业劳动的游民阶层”。如调研村王某间歇性外出务工，之后嫌打工太累，长期留在家中“躺平”，经常向父母索要钱物甚而殴打其父母，村干部及派出所多次劝阻，成为该村难以解决的矛盾纠纷。在调研村调研中遇到一位中专毕业生，就业失败后足不出户，每日玩电子游戏度日，全靠父母种地养活。村干部反映，现在很多农村年轻人没有农业生产经验，吃不了种地的苦，如果失业返乡，很容易变成懒汉。这类村民外出务工后面对繁华城市发现自身能力不足或者出于收入差距的落差感，放弃务工回家啃老，有些游手好闲者甚至沾染酗酒、赌博等陋习，成为乡村社会的治理隐患。还有部分受访者都把产生抵触情绪的原因归结为之前实行政策不平衡。由于大多数外出务工农民在农村属于收入较高的群体，2014年没有纳入建档立卡政策中，随后6年多时间中没有享受到各类到户优惠政策，折算成资金从10万到40万不等，造成心理落差，成为农民之间、农民和干部之间隐形的隔阂。调研中有几位外出务工人员家属都称国家的政策没享受上，反倒是村里的懒汉白拿很多国家的钱。调研村包村干部冯某在访谈中提到“这几年村上蔬菜产业发展较好，很多长年务工的人不再出去，回家种蔬菜。这些人对乡、村干部态度有些抵触心理，原因在于他们之前务工收入高，就没有评上建档立卡户，后来很多政策都没享受上，存在对干部的不满情绪，不愿意配合工作”。调研村张书记“经常出去打工的人收入高，没有享受政策，也就不愿意给村上的活出力，问了就说让村部找领过国家钱的人干。”

三、对策建议

从调研地区目前的乡村治理状况来看，有利的方面是乡镇干部“下沉”和各级帮扶队驻村指导，夯实了基层治理有生力量。同时大量项目资金持续下乡助力乡村振兴，诸多引发基层矛盾纠纷的基础设施和公共服务短板瓶颈不断解决。不利的方面是存在治理过度行政化、村集体经济和民间组织先天发育不良、乡规民约约束力不强、基层群众主体意识淡漠等现象。结合此次调研情况，从引导外出务工农民返乡参加乡村建设的角度出发，可以从以下几个方面加强乡村治理工作。

（一）坚持选拔返乡优秀人才充实村级组织

要提高农村基层组织建设质量，克服农村人才流失、村干部老龄化的问题是一项重大挑战。要切实解决好村两委接班人问题，还需要继续坚持在有长期外出务工经商的年轻一代村民当中选拔培养后备干部，鼓励、引导他们返乡“从政”。从返乡的能人、优秀分子中选拔培养村干部要注意循序渐进，因为这些培养对象面对的已经不是农村熟人社会而是半熟人社会，需要一个逐渐熟悉、建立信任和权威的过程，要按照一般干部成长规律，分年龄段吸纳培养村组织接班人梯队。在发展农村新党员的过程中，要加强同外出务工青年的联系，从中考察吸收入党积极分子，发展预备党员，并着力把他们作为村级后备干部重点强化培养，积极引导他们向村党组织靠拢。同时根据农村外出务工人员、外出务工党员较多的实际情况，在加强农村党员教育、管理时要以增强“四力”为目标，注重以目标导向为主，灵活选择适合农村实际的形式手段，减少不必要的程序和材料要求，探索通过网络视频等形式让外出务工的党员和积极分子尽可能参与到村党组织的“三会一课”中。还要进一步减少农村工作中不必要的形式主义，让返乡能人能够真正发挥作用，甩开膀子实打实的带领群众建设乡村。

（二）注重提高服务保障水平培养乡土情怀

现在很多农村年轻人长期外出务工，对乡村缺乏感情，对农村政策不了解，更不愿参与乡村治理，严重影响农村的长远发展。要提高乡村治理效能，就要更加注重塑造良好社会氛围，培养广大农民群众特别是长期在外务工人员的乡土情怀意识，弘扬爱护家乡、积极参与乡村建设的风气。无论是村组干部还是外出务工人员都应该克服“一走了之”的想法，共同努力建设乡村。要进一步发挥村委会纽带作用，加强村组干部对外出务工人员及其家属的走访联系，了解外出务工农民对乡村治理的诉求和意见建议，确保对外出务工人员情况有更及时、准确的了解，特别是不断核实跟进农村留守儿童、妇女、老人现实状况。要进一步引导和教育外出务工农民熟悉本村乡规民约，掌握农村政策，增加外出务工人员对村组织的了解和信任，推动积极参与乡村自治，减少治理成本，提高治理效能。要培养外出农民的乡土情怀，还要重视保障外出务工农民的当前利益和长远生计，特别是对土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等的保护，促进基本公共服务全覆盖和均等化，努力解决外出务工人员在子女就学、养老保障、卫生服务等方面的后顾之忧。真正给外出务工农民吃下定心丸，“进”可以大胆出去闯，“退”也能安心回家乡搞生产。

（三）发挥农民合作社多元治理潜力

要完善乡村治理，还要增强村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力，把群众的主体意识调动起来，否则基层干部就无法真正减负。农民群众要实现有序参与村集体事务，就要切实提高议事协商的能力。近年来几乎所有行政村都成立了农民合作社，為增强群众自治组织力提供了非常好的实践平台，而多数农村农业合作社的发起人正是一些之前有外出务工经商经验的村民。返乡能人通过合作社发展产业，不仅带动农村产业发展，也给其他农民群众如何干事创业、如何组织协调做了榜样。今后要更加善于挖掘发挥农村合作社存在的乡村治理潜力，不仅重视利润的“分红”，也重视合作精神的培养。培养农户们在章程下议定生产销售计划，合理分配利益的能力，教育和锻炼群众理性协商能力，更进一步通过合作社这一经济组织有效整合农民群众，为农村“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”积累社会资本，实现多元治理的良好局面。

（四）注重加强就业能力培训夯实农村经济基础

实现农村治理有效目标，保证农村劳动力充分就业是经济前提。在甘肃省农村外出务工农民较多的情况下，确保农民外出能够提高收入，返乡能够生产创业，将会给乡村治理提供坚实的基础。目前农村地区出现的“躺平”“啃老”“游荡”现象，这种经济上吃老本甚至“啃老”的核心原因就在于外出务工的收入不能持续提高后，奋斗精神减弱、心理失衡，又不愿投入农业生产，甚至发展到生活上参与酗酒赌博，成为乡村治理的隐患。要避免这种情况大量出现，就必须持续加强农民就业能力培训，特别是对外出务工人员继续提供各类就业服务、技能培训。要紧盯市场变化，出台更优惠的政策、搭建更实用的平台、提供更优质的服务，有针对性地开展电商、家装等新业态新就业培训，推动外出务工农民技能升级，保持就业竞争力。同时，针对年轻一代农村劳动力缺少农业生产经验的实际，也应该注重把农民职业化教育覆盖到外出务工农民群体当中，通过奖励引导他们返乡参加农业专业技能培训，提高现代化农业生产的技术水平。同时，还要继续坚持积极鼓励支持有资金、有技术的能人返乡，发展特色农业、乡村旅游、农村电商等产业，为其他计划返乡的人员创造就业岗位和成功样板。