健全数字政府建设体制机制的八个着力点

秦长江

近年来，我国在大刀阔斧推进“放管服”改革的同时，积极推进数字化政府建设，在“互联网+政务服务”“互联网+监管”等方面取得了明显进展，政府数字化水平进一步提升，同时也有效提升了国家治理体系和治理能力现代化水平。党的十九届四中、五中全会提出要加强数字社会、数字政府建设，提升公共服務、社会治理等数字化智能化水平，这是适应新时代人民对美好生活需求和科技革命发展大趋势而做出的重要决策部署，是实现政府治理体系和治理能力现代化，顺应新时代公共管理和社会治理创新趋势和方向的重要路径。目前数字化政府建设的技术应用不断深化、平台支撑不断强化、政策体系不断完善，各地不断探索创新，进一步推进数字政府建设已经具备良好的支撑条件，但是在推进深化数字政府建设中，关于顶层设计、全域统筹、管理体制、审批机制、信息安全机制、多方参与机制、产权保护机制等体制机制方面，还需要进一步健全，成为当前数字政府建设必须尽快弥补的短板。

一要加强顶层设计，实现全域统筹。数据孤岛是我国数字政府建设和政务平台发展的关键制约因素，而数据孤岛的产生与缺乏“顶层设计”、缺乏统一标准规范密切相关。为了避免数据孤岛的负面影响，必须加强对各级政府数据资源、各行各业数字资源的关联性、系统性、耦合性研究，对数字资源、数字平台、软件系统等进行排查摸底。在摸清家底的基础上，坚持全域“一盘棋”，统一标准，统筹推进数字政府的建设。要以全面深化党和国家机构改革为契机，打通政府职能部门、不同层级之间的数据壁垒，协调推进大数据工程建设与“放管服”改革、智慧城市建设、“互联网+政务服务”、数据产业工程，避免在改革和建设过程中产生新的信息孤岛，避免加剧机构碎片化现象。从法律规定和制度框架、实施框架上对数字政府建设进行标准设置，从体制机制上对数字政府的发展进行规划和部署，完善数字政府建设的体系架构、组织机构、运营模式，为部门行业和地方开展数字政府建设提供总体性和标准化的指导方案。

二要健全数字政府建设领导体制。实施政府数字化管理“一把手工程”，把数字政府工作作为当前的重点攻坚任务，由党政主要领导亲自抓，推进政府数字化管理水平进入快车道。成立由各级主要领导任组长的数字政府建设领导小组，组建专门机构作为数字政府建设的行政主管机构、改革推进机构和统筹协调机构，负责制定数字政府发展政策、规划数据产业布局、开展横向工作协调和纵向工作指导等综合职能。进一步规范数字政府建设的工作推进机制，夯实“领导总揽、大数据管理局统筹、其他职能部门具体落实”的工作机制。创新工作推进方法，针对工作中的难点、堵点，召开专题会、协调会，主要领导要亲自参加，及时解决工作中出现的问题。针对需要对接的常规性工作，建立双周工作例会制度和跨部门联席会议制度，加强部门间的联系和协调，确保工作有序推进。加强政府数字化管理的人才队伍建设，加大对数字政府建设的财政投入，同时建立特殊技术岗位公务员雇佣制，提高特殊技术人才的待遇。

三要健全数字政府建设管理体制。数字政府的总体架构从管理、业务和技术三个方面进行设计，坚持“管运分离”和“分类建设”的原则，建立数字政府统筹机制和协同联动机制。在建设运营模式上，坚持“政府主导、政企合作、社会参与、法治保障”的管理体制，形成“政府、事业单位、国控公司、智囊机构”四位—体的数字政府建设主体。政府是数字政府建设中的主导者和数字资源的产权所有者，在政策引导、规范监管、购买服务、绩效考核等行政管理职能方面发挥主导作用。组建新的大数据中心，作为公益类事业单位，主要负责技术支持、研究规划、制定标准、公益服务等职能；组建大数据特别项目公司，作为技术支撑平台、数据服务载体，坚持一家集成原则，对政府采用“一对一”负责关系，对外坚持“一对多”关系。在数字政府建设中所需要的技术支撑通过特别项目公司进行集成式采购，发挥其技术支撑作用和平台作用。建立数字政府建设法人库、智囊库，推进大数据研究院的组建，作为政府数字管理的技术创新平台；选择科研院所进行合作，发挥专业科研机构决策咨询和智囊团的作用，为数字政府建设提供智力支持。

四要健全数字化项目审批体制。为了加大对信息化建设和大数据建设的整合力度，在省级层面建设省级大数据中心势在必行。省级大数据中心的建设过程中要暂停所有其他信息化项目的立项。对于各个部门原有的信息资源和数字资源，包括各单位的机房、数据设备等，通过时间进行技术的代际淘汰，所增加的服务项目通过对接省级大数据中心得以满足，做到“由一个单位负责和统筹”。对于确实需要立项的信息化项目，必须理顺相关部门的权责关系，建立权责清单和协商机制，将信息化项目和数据资源项目审批权统一到数据管理机构负责。按照“行业管理的归行业管理部门”的原则，大数据管理机构负责电子政务、数字政府等信息化项目的审批。大数据管理机构作为数字政府、政务服务和数据资源的行政管理部门，负责数字政府建设的统筹协调和纵向的向下指导和向上对接，而其他具体业务部门负责本系统内数据资源与省信息中心的对接。

五要健全数据和信息安全机制。一是要严格落实网络安全工作的党委负责制、国家关于计算机信息和云计算服务方面的管理规定，坚持“纵向监督、横向联动”的原则，建立健全网络安全管理机制。纵向上，各地方要与国家保密局、国家信息中心、工信部、网信办等单位建立常态化工作机制，利用国家层面的网络监管力量实现对地方数据安全的支持；横向上，由大数据管理局作为牵头和协调单位，尽快建立加强网络安全和信息安全的跨部门、跨区域的协作和工作联动机制。二是要明确网络和信息安全的边界和权责。与网络和信息安全职能相关的单位，如网信办、机要局、保密局、大数据管理局等部门之间的权责必须分工明确。大数据管理机构负责政务服务网、政务云等全域平台性的信息基础设施的安全，其他部门负责各自职责范围内的网络和信息安全。三是建立网络安全保密机制和安全检查机制。建立覆盖全域的网络安全保密机制，对设计、建设、运营等环节的工作人员加强保密教育和保密管理，签订保密协议，建立信用惩罚机制；通过内部审计、第三方审计等方法定期开展网络安全专项检查和审计。四是强化安全保障技术支撑。充分发挥基础电信运营商在安全方面的技术和管理优势，推动国产自主可控产品在关键环节和重要领域的应用，完善网络安全保护等级和密码安全评估机制，新建系统和平台应用国产密码保护系统。五是建立网络安全预警防护体系、敏感数据保护体系和网络安全事件应急管理体系。

六要健全数字政府建设的多方参与机制。一是健全企业参与数字政府建设机制。数字政府建设需要的资金量比较大，系统和平台的建設耗资巨大，后期运营和管理，数据的采集和储存等更是耗时耗力、费用高昂。企业参与数字政府建设可以有效缓解财政资金紧张的困境。但是企业以盈利为目的与政务服务的公共性之间存在矛盾，必须建立企业利益保障机制，确保企业合理盈利的同时，更要关注数据服务和政务服务的效果。二是建立专家参与机制。成立数字政府建设专家咨询组和专家委员会，对数字政府的顶层设计、总体规划、技术论证、立项评审、项目验收、效果评估等工作进行专业化的指导。三是建立普通公务员和人民群众的参与机制。数字政府的最终目的是为人民群众提供更优质的政务服务，为普通公务员提供更便捷高效的工作平台。然而，当前数字政府的建设更多来自专家、企业、政府部门的思路，普通公务员和人民群众没有有效参与到数字政府建设的进程中。要尽快建立有效的参与机制，更加重视和强调群众的获得感，更好地利用数字化政府的先进技术平台和技术手段，及时收集民意，广泛征求意见和建议。

七要健全数据产权保护机制。一是保证政府主导，确保政府数据的公共属性。商业化运作模式存在着数据产权不清的问题，导致政府部门无法完全主导政务平台建设，参与建设的企业往往会用技术优势和数据资源掣肘政府决策，数字政府建设过程中面临着商业化模式和维护数据公共性之间的两难选择。针对这种情况，必须尽快出台相关规定，明确数据的公共产权属性，从机制上保证数据、源代码等产权必须归政府所有，政府必须拥有最高密码权限。二是建立部门间的利益协调机制。进一步规范政府和部门对数据的采集、使用和管理，根据部门间不同数据资源情况，通过政策调整、人员交换等方式，对数据资源丰富的部门进行适当倾斜，激发数据资源共享的动力。三是明确区分公共数据资源、企业数据资源、个人数据资源。对于公共数据资源，只要不涉及国家秘密，都要免费向公众和各级政府部门开放，企业因商业目的需要使用，须按照市场规则付费。在政务服务网内部建立数据目录开放体系，坚持“谁拥有、谁管理”和“谁拥有、谁定级”的原则，加强数据中心数据的使用和管理。

八要健全信息共享机制。一是培育跨部门、跨层级共享合作的行政文化。对职能部门“一把手”强化信息共享重要性的教育，加强具体任务执行中层管理队伍的培训和交流，增进不同部门之间业务工作的相互认同和理解，建立起跨部门协作关系和协调网络。二是健全考核机制。制定政府信息资源共享管理方面的规定和实施细则，并明确信息工作的责任，制定考核办法，将考核结果与年底评先评优挂钩，加大对信息应用的考核奖惩力度，通过建立完善的绩效考评机制，从制度上保证各部门推动政府建设的积极性。