浅谈TOD 模式的发展与限制

杨道鑫 邓仕轩 蔡伟伟

（1.北京交通大学，北京 100044）（2.中国铁路国际有限公司，北京 100044）

TOD（Transit-Oriented Development）即以公共交通为导向的开发发展模式，是将城市交通资源和土地资源整合，从而实现土地高效利用，缓解城市交通压力，改善生态环境等[1]。TOD 概念是由Peter Calthorpe在20 世纪80 年代末提出的，其将TOD 视为可持续社区设计的新指南，用来解决社区生态问题，也是一种易于理解的区域增长解决方案[2]。经过多年发展，TOD已经成为一种广泛应用的城市规划方式。

近20 年来，我国经济快速发展，城市化进程加快，我国全面进入汽车社会，交通出行结构发生变化，汽车出行成为了常态。根据新华社报道，到目前为止，国内驾驶人数量约占成年人数量的50%，其中每两个成年人中就有一人持有驾驶证。汽车保有量及汽车驾驶人数量占机动车及驾驶人总量的比例分别高达76.6%和92.6%。随着汽车出行成为常态，交通问题在城市建设中日益凸显，TOD 作为一种新型城市开发发展模式，目的在于最大程度满足城市居民对公共交通服务便捷、高效的需求。我国交通基础设施不断完善，基本形成以“十纵十横”综合运输大通道为主骨架、内畅外通的综合立体交通网络。但长期以来，我国铁路客站主要都是对外交通为主，铁路用地以及周围土地价值在交通设施用地中难以释放。国家促进新型城镇化发展，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，支持铁路开发建设。在此背景下，利用TOD 模式推进铁路用地综合开发，促进新型城镇化，提高土地利用效率，对增强铁路运营能力、促进城市经济发展有重要意义。因此，笔者阐述TOD 模式发展，总结前人研究TOD 模式的主要限制因素，并就此提出发展建议，以推动TOD 模式发展与应用。

一、TOD模式发展

TOD 是以公共交通为导向的发展模式，在公共交通站如地铁站、高铁站等范围内建设商业、办公、生活、娱乐、医疗等混合功能区，实现土地和空间资源的有效利用[3]。TOD 模式国外发展与应用较早，有众多应用案例，此后随着我国发展，TOD 模式被引进并逐渐开始应用。

（一）TOD 模式国外应用

国外的大型高铁枢纽通常采用集成化的形态，将交通和城市功能融合在一起，进而形成以交通枢纽为中心的全新城市商业中心。在这种枢纽中，包括高铁在内的交通功能被布局在综合体底部，而高层建筑物，例如酒店、餐厅、写字楼、大型购物广场和高层住宅等，则以覆盖物业的形式形成立体商圈。以日本大阪高铁站为例，它将高铁枢纽与商业、商务、酒店甚至医疗功能相结合，总建筑面积约为38.8万平方米。如日本京都火车站，连接新干线、3条城际铁路以及市区南北地铁线，通过去候车厅的设置增加了商业面积，在23万平方米的体量中包含了百货、商业街、影剧院、五星级酒店等诸多元素。

（二）TOD 模式国内应用

相较于国外，TOD 模式在国内经过多年的发展，已经在国内有了应用。重庆沙坪坝客站项目是国内首个利用中心城区进行大规模综合开发的铁路枢纽，提供了国内合作开发的创新模式。该项目总占地面积达21.82公顷，地上建筑面积48万平方米，在解决好公共交通的前提下，打造集娱乐、休闲、商务、交通、购物等为一体的现代化城市中心城区，有效促进周围土地资源的高效利用以及交通等基础设施的建设，进一步促进城市发展[4]，如表1所列。同时经过各方协调，通过站房改建、商业配套面积补偿、土地置换等方式妥善反哺了铁路部门。在香港地区，TOD 模式早已应用，通过“轨道+物业”模式实现营收。根据港铁公司发布的年报，轨道运营业务在企业营收利润结构中占比在逐年下降，而像是车站商业、物业开发等在盈利结构中占绝对优势，并且得益于车站商业、物业开发等，在香港本地交通业务出现亏损的情况下，港铁公司仍然能实现盈利[3]，如表2所列。广州市天河区CBD 核心区拥有多条轨道交通线路，TOD 模式运用效果明显。例如珠江新城地铁站周围建设有大型商场、高档写字楼等，同时配套建设多个公园和步行街，吸引越来越多的人前往该区域工作和居住。上海市普陀区政府携手卓越、京东等联合开发打造的重点地标项目——上海西站237坊项目，总占地面积9.53 公顷，地上建筑面积32.28万平方米，总投资超190 亿元，不仅打通上海西站、多线轨交、长途汽车站和项目内的空间链路，还实现地上建筑、轨交出入口和地下空间的无缝连接，如表1所列。

表1 重庆沙坪坝站项目和上海市普陀区TOD建设项目

表2 香港地铁公司近六年的财务报告

目前国内TOD 模式实施起步与国外相比较晚，但近年来得到了高度重视，政府颁布了多项政策，支持和推动TOD 模式的应用与发展。当前国家高度重视铁路发展的可持续性，因此TOD 模式的建立多围绕铁路交通开展，将铁路车站及其周边土地的综合开发作为铁路投融资体制改革的重要组成部分[4]。政府相继发布一系列文件，针对加快铁路建设、开展以铁路土地综合开发提供了政策支持，对于铁路建设综合开发给予了明确意见，支持铁路综合开发，要求地方政府以及相关部门配合工作，健全相关工作机制，各地地方政府也逐渐出台相关政策，对于铁路开发给予支持[5]。2021年，国务院办公厅转发国家发展改革委等部门《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》，对土地利用方式、规划融合等方面进一步提出要求。多地政府随即出台支持铁路开发的实施办法，为TOD应用开发提供了良好的政策基础条件。

整体而言，TOD 模式在国内得到了政府重视，并相继出台相关支持政策，国内多地出现TOD 模式的应用实例。TOD模式正在成为中国城市发展的重要方向。

二、TOD模式限制

近年来许多发展中国家也在大力发展TOD 综合开发，以印度尼西亚的雅万高铁车站TOD为例，开发过程中遇到诸多限制。一是境外投资房地产作为受限投资项目，影响了中资企业的积极性。日本、新加坡等国家的投资者由于其境外投资冗长的内部投资审批流程和对汇率风险的谨慎态度，增加了其实施的难度。由于初期开发的资金需求较高，能够完全满足竞标条件的本地投资者数量相对有限。二是相关政策法规并不完善，特别是征地方式僵化，效率与中国相比有着明显差距。三是政府配套公共设施资源有限、执行力度不强以及缺乏明确统一的总体规划，这也是铁路枢纽开发面临的重要挑战。

近年来国内引用TOD 模式进行城市规划和交通规划，尽管该模式在城市规划和交通规划等方面有很多优势，但是其发展仍然受到一定限制，如多方利益关系协调困难、相关标准体系缺少等。通过文献综述和案例分析的方法，对TOD 模式发展受到的主要限制因素总结如下：

（一）部门之间协调难度大、程序复杂

TOD 综合开发涉及到相关部门、团体较多，如何实现高效沟通交流是一个难题。铁路的综合开发涉及到多个部门，如铁路企业、发改部门和地方政府等，不同层级、不同职能的部门之间针对同一问题看法的侧重点不同，并且多方之间职能权限互有重叠、利益关系相互交织，规划协调难度极大。除此之外，项目开发商对于项目的思考重点与地方政府、发改部门等不完全一致：开发商希望从中获取足够的利润，地方政府的动因是要实现城市的战略意图或者获得更高的土地收益，铁路部门希望通过项目能够反哺[7]。多方之间利益关系难以协调，如何满足多方利益需求是一个难题。TOD 综合开发的重要环节是开发用地的获取，但是土地的获取、开发和审批作业流程极为麻烦，土地的开发设计与实施和铁路轨道交通作为一个整体考虑，之间的流程往往很难打通[4]。

（二）法律法规和标准体系不完善

2012年，《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》提出，优先发展公共交通，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式以及加强公共交通用地综合开发。2014 年，《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》提出，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，明确支持铁路建设，促进新型城镇化发展；同年11月，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，加快推进铁路投融资体制改革，鼓励社会民间资本参与城市轨道交通建设。2016 年，国家发展改革委召开“城市轨道交通投融资机制创新研讨会”，提出坚持多元化筹资，用轨道交通建设带来沿线土地的增值反哺轨道交通，推动“轨道+物业”“轨道+社区”“轨道+小镇”“轨道+新城”模式。2021年，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，提出要推进以公共交通为导向的城市土地开发模式，超大城市充分利用轨道交通地下空间和建筑，优化客流疏散；同年，国务院办公厅转发国家发展改革委等部门《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》，进一步对土地利用方式、规划等方面提出要求。国务院和国家部委虽然发布一系列相关文件，部分地方政府也出台了相关政策以及实施方法，如2020 年，北京市发布《北京城市轨道交通车辆基地综合利用规划设计指南》（征求意见稿）、《城市轨道交通车辆基地上盖综合利用工程消防设计标准》（征求意见稿），东莞市发布《东莞市轨道交通TOD 地区土地与空间复合利用管理规定（试行）》，重庆市发布《重庆城市轨道交通TOD 综合开发实施方案》《主城都市区城市轨道交通TOD 综合开发专项规划》，但是除了部分城市之外，一些地方政府没有制定相关的优惠政策去推动TOD 的实施与发展，使得TOD的营收困难。

2020 年，由中国城市公共交通协会、中国房地产业协会商业文化旅游地产委员会共同编制的《城市轨道TOD 综合开发项目评价标准》（T/CUPTA 004-2020）和《城市轨道TOD 综合开发项目通用技术规范》（T/CUPTA 003-2020）通过审查和批准发布，但是国内对于TOD 模式没有制定专门的立法规章，相关的法律法规并不完善，对于TOD在国内的开发无法提供完善的法律保障措施。

（三）缺少专业人才和团队

我国TOD 的起步较晚，相较于国外，目前国内相关的技术和人才储备较少，且涉及多个领域，如交通规划、城市设计、建筑设计等，自主开发的风险很大[5]。日本是TOD 模式发展时间长且较为成熟的国家，自引进铁路以来，一直致力于围绕铁路建设城市。经过长时间的发展，日本相关人才储备以及专业团队较多，当前新宿、涩谷、池袋的繁荣，便是东京近郊TOD发展的成果。

（四）盈利困难

中标企业、铁路部门、地方政府对TOD 综合开发项目进行巨额投资，仅仅依靠车辆营运业务来实现盈利是较为困难的，而且中标企业投入金额巨大，想要获得盈利单单依靠传统的商业模式是较为困难的。TOD 综合开发是一个大项目，需要较多的资金驱动，并且开发时间长、短时间内难以回收成本、施工要求高、开发规模体量大等，开发周期要远高于一般的项目[4]。因此，对于TOD 项目的竞标企业要求更高，以免出现项目中期中标企业多次变更，引起项目进程中断，无法推进的情况。这些较高的资质要求限制了TOD项目的市场化发展。

三、TOD综合开发建议

针对上述限制或问题，笔者结合文献综述和案例提出几点建议：

（一）协作开发

TOD 综合开发涉及部门较多，铁路部门动因是想让项目反哺，地方政府是想实现城市发展战略或者更高的土地收益，在多方主体中，涉及利益关系较多，要充分发挥政府主导作用，协调多方，一是目标协调，将铁路土地的区位价值、发展意愿与当地发展目标和土地管理要求相结合；二是权益分割，从建设、管理和运营的实际需要出发，确认和保护空间利用的产权[7]。以广州亚运城为例，因为投资金额巨大，建设资金主要依靠财政性投资以及银行贷款、投融资方式相对单一、投资责任制不够完善等，政府通过系统分析，合理考虑运营效果，最后，将广州亚运城的部分整体打包售出，减轻财政性投资的压力，构建有效的竞争格局。就社会经济层面而言，是一次对民间资本的刺激和调动。通过充分调动民间资本，政府能够以较少的资金投入撬动整个大型片区的开发建设。再如新加坡是一座TOD 城市，但是由于面积较小，要对有限的土地面积做到有效利用。新加坡TOD发展是以政府为主导者，调动各方利益主体，使其形成高度集约化城市。

（二）完善法律法规

TOD 模式就是将交通资源和土地资源整合，将城市规划建设和轨道交通建设融为一体，在建设过程中，开发和铁路工程建设会有重叠的部分甚至掣肘，但是目前没有出台相关的法律以及标准。为推动TOD综合开发建设、提供制度保障，加快制定综合开发相关技术规范和标准，建立完善的标准体系以及法律法规审查流程至关重要。

（三）创新商业模式

TOD 综合开发仅仅依靠交通营收以及轨道交通站点进驻的商户是难以实现盈利的，但是轨道交通站点作为人流集聚地，具有巨大的商业开发价值。TOD模式下，轨道交通站点周围土地进行重新划分，二度利用，并且在原有基础之上加盖、下沉、整合形成集商务区、娱乐区、休闲区等于一体，可以通过出租空白位置招收广告商收取广告费、物业管理、租赁费，利用TOD区域影响力出售命名权等实现多重手段营收，除此之外其市场服务业的开发关乎着高铁车站功能的综合发挥和服务水准的提升。通过创新寻求多种商业模式投融资，才能实现项目盈利[8-10]。如四川省雅安市属于中等城市水平，以第二产业和第三产业为主，是川藏铁路线上第二大城市，是成都平原经济区中的重要支撑。雅安高铁站前片区是雅安市域的重要节点，位于城市产业及旅游发展主轴之上。雅安市因地制宜，利用铁路、公路客运聚集的人流以及当地独特的山水景观条件，重点建设景观廊道以及慢行交通，集中突出当地商贸、旅游、文化和生活服务，希望将站前片区打造成具有活力的新商务区，从而推动雅安市经济发展。

（四）培养综合开发专业团队

目前国内TOD 综合开发相关人才和专业团队较少，要坚持人才战略，持续引进人才，同时加强培养，短时间内，引进国外专业人才，积极与国外企业合作，长远来看，持续加强人才以及专业团队的培养，完善人才引进、激励、考核机制，更好地为TOD发展提供人才保障[5]。

四、结语

目前，我国正处在城市化加速进展中，但城市化进程不能盲目扩张。合理运用TOD 模式实现城市土地高效利用，推动地方社会经济发展，促进区域新型城镇化，减少交通拥堵，改善城市环境，使城市联系更加紧密。TOD 模式在国内发展时间不长，起步较晚，限制诸多，如相关人才较少、法律法规不完善、开发过程中涉及部门较多沟通不便等，所以需要培养相关人才以及专业团队，寻求高效沟通方式，完善法律法规，健全标准体系等，从而推动TOD 模式的进一步发展。