关于推进21世纪海上丝绸之路港口建设的建议

张哲辉 宁涛 孙士雯

（交通运输部水运科学研究院，北京 100088）

党的二十大报告明确提出“推进国家安全体系和能力现代化”“加强重点领域安全能力建设，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全，加强海外安全保障能力建设”。《交通强国建设纲要》明确要求“维护国际海运重要通道安全与畅通”“鼓励国内交通企业积极参与‘一带一路’沿线交通基础设施建设和国际运输市场合作”。

海运是中国对外贸易的最主要运输方式，承担外贸货物运量超过90%，已成为沟通国内外的重要桥梁和融入经济全球化的重要支撑。2021年，中国原油、天然气、铁矿石、粮食等重要物资进口依存度分别为72%、45%、76%和19%，且主要依靠海运完成，海运通道安全对于供应链安全至关重要。港口是海上丝绸之路的起点和支点，是全球贸易的流通载体，是国家安全体系的重要组成部分。以海外港口投资建设为抓手，持续推进海丝港口投资建设走深走实，是保障中国产业链供应链安全的重要举措。

一、 中国企业在海丝沿线港口布局现状

截至2022年10月底，中国海外投资、运营港口数量超过60 个，遍布6大洲的40多个国家和地区，主要集中在南亚、欧洲、非洲、南美等国家①根据相关公司年报、媒体报道、wind数据整理。[1]。全球集装箱吞吐量前100 位港口，中资企业海外参与投资运营的有19 个②根据劳氏日报（Lloyd’s List）公布2021年全球100大集装箱港口排名整理。。南亚是中国能源运输的重要通道，中国投资了巴基斯坦瓜达尔港、斯里兰卡科伦坡港、汉班托塔港等一批大型港口项目，配合新加坡港、缅甸皎漂港，对“马六甲困局”形成了有效应对；欧洲是中国重要的经贸往来对象和商品进出口主要区域，中国参与建设运营希腊比雷埃夫斯港、比利时泽布吕赫港、荷兰鹿特丹港等，开辟运营中欧陆海快线，中欧经贸通道再次提速；南美、西非、澳大利亚是中国能源、矿产资源进口的重点地区，中国参与建设运营巴西巴拉纳瓜港、澳大利亚达尔文港、几内亚博凯港，为保障贸易畅通提供了重要支撑。招商局集团、中远海运集团等央企已经成为海丝港口布局的龙头企业，中国交建、上港集团、北部湾港集团、山东港口集团、岚桥集团等也积极参与，形成了海丝港口布局的第二梯队。2021年，招商局港口集团股份有限公司海外地区港口项目共完成集装箱吞吐量3 357万TEU，同比增长16.3%，占集团总吞吐量的24.6%；中远海运港口有限公司海外地区共完成3 001万TEU，同比增长5.5%，占集团总吞吐量23.2%③根据招商局港口、中远海运港口年报数据整理。。

近年，中资企业海外港口布局稳步推进。2021年，由上港集团在海外投资建设并拥有运营权的自动化集装箱港口以色列海法新港正式开港，这是以色列近60 年来首个新码头，也是中国企业首次向发达国家输出“智慧港口”先进科技和管理经验。中远海运港口有限公司完成收购吉达红海码头20%股权交割。中远海运集团收购希腊比雷埃夫斯港务局第二期16%股权交割完成，至此中远海运集团完成收购比港67%股权。2022 年，受国际形势、疫情防控等多因素影响，中资企业海外港口布局步伐放缓。2022年10月，经各方力量反复博弈，德国政府拟同意中远海运港口有限公司持有德国汉堡港Container Terminal Tollerort 码头24.9%股权，而非此前约定的35%。

二、中国海外港口布局模式

中国海外港口布局主要采用了兼并收购、长期租赁、合资或独资新建项目3种模式。

兼并收购模式可以较快获得港口资产所有权或控制权。例如2013 年，招商局国际有限公司收购法国达飞海运集团旗下全资子公司Terminal Link 之49%股权的交易，将码头经营业务拓展到欧洲、美国、韩国等地；2019 年，招商局港口控股有限公司与法国达飞海运集团签署了协议备忘录，最终参股了位于泰国、越南、牙买加、荷兰等国家的8个集装箱码头公司。

长期租赁模式一般通过获得一定期限内特许经营权的形式体现。例如2009 年，中远太平洋公司获得了希腊比雷埃夫斯港口35年特许经营权；2015年，上港集团成功中标以色列海法新港自2021年起25 年特许经营权。

合资或独资新建项目模式可通过不同开发模式优化配置资源。例如招商局集团以“蛇口模式”为蓝本，提出“前港-中区-后城”（PPC）综合开发模式，在吉布提项目、汉班托塔项目取得了重大进展；烟台港集团与山东魏桥创业集团、新加坡韦立国际集团、几内亚UMS 公司合作，建设运营几内亚博凯港，支撑开发铝矾土资源，取得很好成效；中信联合体承建的皎漂港，位于原油和天然气并行的中缅油气管道的起点，支撑了中国进口油气运输。

表 海外港口投资面临的风险

三、面临的主要问题

中资企业海外港口投资项目随着深化和拓展，暴露出一些问题，主要体现在以下五个方面：

（一）海外投资环境存在较大风险和不确定性

海丝港口东道国政治体制、社会制度和发展水平不同，历史及地缘政治复杂，发展目标和利益诉求各异，个别国家政局动荡，海外项目在政治、社会文化、经济、法律、安全等方面的风险程度远高于国内，中资企业对外投资跨国经营的风险较高，如附表所列。受政府更迭影响，2021年，巴拿马政府以投资和吸引就业不满足合同约定的理由撤销了山东岚桥集团获得的玛格丽特岛港项目特许经营权；由中国电建集团参与建设的马来西亚皇京港项目，位于马六甲海峡，区位优势显著，但在2018 年马来西亚政府更迭后处于停滞状态。受社会文化因素影响，希腊比雷埃夫斯港建设运营过程中，遭遇来自希腊社会的阻力，如码头工人对项目的抵制、政府更迭后对项目的阻止，导致项目一度难以为继；中巴签署的关于瓜达尔港的协议导致在巴基斯坦国内引发部分不满情绪，被很多巴基斯坦民众指责为“不平等条约”。受经济发展放缓的影响，港口生产经营面临挑战，2022年斯里兰卡宣布国家破产，该国经贸发展放缓对汉班托塔港的运输需求产生重大影响。受法规调整影响，中资企业投资受限，附欧盟理事会2019 年3月批准《欧盟统一外资安全审查框架协议》，就外来投资审查对象、关键审查领域及欧盟内部沟通协作进行规定，要求对政府主导的项目加强投资审查，对国资背景的中国企业在欧盟投资带来冲击。受恐怖主义、极端分裂势力影响，港口建设运营安全环境面临挑战，瓜达尔港所在的俾路支省历来存在反叛势力，安全形势的复杂多变始终威胁港口开发建设。

（二）海外港口影响力有待增强

目前，中资企业在海外已经投资、运营一定数量的港口项目，但大多数项目只是参股投资、参与管理，只有少数项目实现了控股运营。中资海外港口项目的规模、功能还有待提升，服务地方经济社会发展、服务多边贸易的能力还有待进一步增强。

（三）海外港口投资建设面临其他国家竞争加剧

印度、日本等国采取直接或间接方式参与竞争。中国和斯里兰卡在汉班托塔港的合作引起了印度的警惕，同时刺激印度加大对斯里兰卡的投资，印度一家国营公司已提出通过为期 40 年的租约获得汉班托塔附近机场的控股权。此外，印度在仅仅距瓜达尔港100 公里的伊朗南岸投资恰巴哈尔港，或反映出印度对瓜达尔港的制衡。自中国“一带一路”倡议提出后，日本明显加强了与中国的竞争。2016 年后，日本先后斥巨资参与缅甸、孟加拉国和印度等国重要港口及配套设施建设，参与收购柬埔寨西哈努克港股份。2018 年5月，日本《海洋基本规划》最新版指出，为确保海上通道安全，日本不仅要参加通道沿岸国重要港口的建设与运营，而且要把其所在地区的城市、产业、交通等方面基础设施建设加以整合。

（四）西方利用舆论等多种手段阻止海外港口布局

中资企业推进海外港口布局，引发外界高度关注。中国与美国处理海洋事务的一大根本区别就在于中国在“海上丝绸之路”沿线主要布局的是“商业港口链”，而美国在相关地区部署的是“军事基地链”[2]。与之对应，中国主要追求“海洋权益”，而美国主要追求“海洋权力”。中国依托港口建设打造一批支持中国外交布局的战略支点，保障中国海外利益与区域综合安全，进而为区域提供安全上的公共产品[3]。美国战略与国际问题研究中心的亚洲基础设施投资数据库的数据显示，中国投资的项目透明度普遍较低。西方对中国的疑虑不断加深，西方政客和媒体多次以“加重国家债务”“军事用途”“不利于国家安全”等论调抹黑、反复炒作相关港口项目，并采取多种手段阻止中国企业获得港口运营权。例如，美国曾诋毁汉班托塔港、阿布扎比港等存在军事隐患；美国极力阻挠中资入股汉堡港，德国联邦政府对于是否应批准或拒绝中远海运港口加入汉堡港存在重大分歧。

（五）合力推进海丝港口投资机制有待完善

中国参与海丝沿线港口建设，提高了经济对外开放和参与全球化的水平，推动了沿线国家间互联互通和更为平等均衡的“再全球化”进程，为港航企业的国际化和中国经济转型升级提供了更大机遇。但同时中国各行业合力推进海丝港口布局的机制尚不完善，缺少集各方力量在政治、经济、外交、法律等层面的综合性研究和顶层设计。当前，中国亟需加大海外建设实践的成效总结，提升国际影响力和接受度，进一步对海外港口建设布局进行优化组合、提质增效。在沿线国家和港口众多的背景下，海丝港口建设布局必然要求有所侧重，明确重点方向，并不断加强海外港口建设的机制创新探索和港口建设风险的评估防范，展示并不断提高中国国际公共产品的供给能力，致力于构建海洋命运共同体[4]。

四、建议

（一）国家层面建立海丝港口协同推进机制

建立由政府部门、重点企业、智库机构等共同参与的海丝港口协同推进机制。充分发挥各参与方的优势，以保障中国产业链供应链安全为主要目标，研究编制《21世纪海上丝绸之路港口建设发展规划》和《21世纪海上丝绸之路港口建设实施方案》，明确海丝港口建设的重点区域、重点项目、推进路径、保障措施和实施计划，同时定期对规划和实施方案进行优化调整，以应对海外政治经济环境的变化。加强海丝港口建设运行信息沟通，各方形成合力，有序推进项目、政策落地实施。

（二）支持建设海丝港口监测预警数据库和动态监测系统

由政府部门牵头，科研智库平台承接，重点企业参与，动态跟踪海丝港口布局国别、经贸动态、存量港口动态、新建港口动态等信息，跟踪重点国家港口投资相关舆情、政策、法规，跟踪评估港口投资对东道国经济社会发展的促进作用，建立海丝港口监测预警数据库，定期发布海丝港口动态（月报、季报、年报），为政府部门政策制定、企业海外投资决策提供支持。

（三）增强资金支持保障

支持企业有效利用国家开发银行、亚洲投资银行和中国进出口银行等金融机构的低息贷款，支持利用丝路基金等专项资金支持。相关部门加快制定海外港口投资项目延期纳税、减免降低企业和海外员工所得税等优惠政策。支持企业不断完善海外港口投资项目决策体系，建立科学的决策机制，保障投资项目可持续发展。

（四）积极防范化解海外港口投资重大风险

在国家层面海丝港口协同推进机制框架下，研究预判海丝港口投资面临的主要风险，分门别类制定风险防控方案。加强高层接触和部门协商，争取东道国政府支持，化解政治风险；加强与项目所在地政府、社区民众、非政府组织及媒体等多个行为体的沟通，破解核心矛盾，建立协商机制，缓和社会文化风险；调动多方力量加强项目可行性论证工作，做好法律风险评估，化解经济、法律风险；加强与项目东道国安全、反恐机制方面的合作协作，同时积极构建市场化的海外安保体系，缓解安全风险。

（五）加强宣传和舆论引导

坚持秉承承担国际责任、提供“公共产品”的理念，做好与西方国家、港口布局东道国的沟通，加强港口投资成功案例对东道国地方经济、社会发展促进作用的宣传工作，定期发布重点项目“经济社会贡献专报”，为中国推进全球港口布局塑造良好的舆论环境。通过培训、论坛等方式与所在国政府、核心企业及所在社区加强沟通，增进互信，形成利益共同体，进而塑造命运共同体。