机构改革背景下的财务实践工作研究

邓福华 衡水学院计划财务处

引言

为建立与社会主义市场经济体制相适应的机关事业单位管理体制和运行机制，机关事业单位体制改革一直是政府的重要工作内容。坚持整体规划、分类改革、衔接配套、稳步实施的原则，按照建立政事分开和精简、效能、统一的要求，着力于调整结构、优化布局、转换机制、理顺关系，实现机关事业单位机构设置规范化、人员编制配备合理化、加强自我约束及增强市场活力，进一步减轻财政负担。

一、机关事业单位机构改革对财务工作的影响

机构改革伴随着经济管理体制的改变，经济管理体制的改变伴随着会计制度的改革，原行政机关事业单位财务会计制度包括行政单位会计制度、高校会计制度、医院会计制度等9 项，各部门各行业分别执行不同的会计制度，财务信息难以统一，加之机构改革后涉及行政事业单位合同等问题，原会计制度已不适应当前形势，这就要求我国的财务会计制度也要随之全方位调整，从而更好地适应机关事业单位机构改革的现代化发展。2017 年10月财政部印发了《政府会计制度——行政机关事业单位会计科目和报表》，自2019 年1 月1 日起在全国各级各类行政机关事业单位全面施行。此次改革是推动中国经济进度的重要举措，能够实现政府公共部门资源的优化配置，提高政府公共部门执行效率，增强财政信息披露的透明性，为机关事业单位机构改革的优化完善提供数据支持，是政府市场化的必然选择。

吴艳娟[1]指出事业单位机构改革体现多元化、社会化、现代化原则，要运用集体决策制度，加大内控工作的监督力度。赵玉婷[2]在探讨中指出改革创新需要建立在完善机制的基础上，不断提升财务管理体制的适应性，确保资金使用效益最大化。肖淑敏[3]从新形势下行政事业单位财务管理深化改革的大背景下入手，提出了实施财务管理动态监管，并建立评估系统等财务管理改革创新措施的对策，以期进一步促进行政事业单位内控制度的财务管理改革工作。已有研究以理论研究为主，研究角度单一，缺乏实践和综合视角，本文从财务实践的多维视角提出优化改革的路径。

（一）机关事业单位机构改革对财务会计的影响

随着我国机构改革的推进，原行政事业单位会计制度已不再适应当前的改革。本次政府会计制度改革将行政和事业单位会计制度合并，统一各种事业单位会计制度，取消基建会计统一到行政事业单位核算项目上。具体内容包括：（1）合并行政单位及各种事业单位会计制度，统一使用政府会计制度。（2）政府会计核算基础由收付实现制变为收付实现制和权责发生制并行核算。（3）会计核算方法由原来的预算会计变为预算会计和财务会计并行。（4）单位会计要素由原来的5 个变成8 个。（5）会计科目由原来的56 个会计科目变成财务会计科目77 个，预算会计科目26 个。（6）会计报表由原来的3 个变为8 个。（7）实行会计信息化管理，加强财务人员素质和能力培养。（8）对固定资产和无形资产实行折旧和摊销。（9）引入“坏账准备”，准确反映债权价值。（10）取消基建会计，统一并入会计核算账簿。此次政府会计制度改革有利于政府全面了解机关事业单位的家底、机构改革后的资产负债情况和整体运营情况，为有效评估政府公共受托部门的绩效执行情况提供数据支持。

（二）机关事业单位机构改革对预算资金管理的影响

机构改革后，预算资金全额上缴，财政部门及时清理多余银行账户，只允许设立一个零余额账户，取消财政性存款类账户。严格规范零余额账户使用制度，统一使用财政一体化核算平台，所有财政资金都要通过零余额账户划拨，资金支付过程中不直接划拨机关事业单位，不能向同级单位划拨资金，做到财政资金的全过程审核和监督，机关事业单位不再进行自收自支业务。财政资金按季度拨付，通过一体化平台监控资金使用进度，对资金支付进度慢的单位，及时通报，防止一些部门单位年终突击花钱，或肆意占用专用基金。一些事业单位改革后有自主经营权，积极寻求外部资金投入，加入市场经济调控的行业，不再仅仅依靠财政资金的支持，同时也减少了政府部门财政方面的压力和负担。

（三）机关事业单位机构改革对资产管理的影响

机关事业单位改革任务重，核算工作量大，不仅针对日常财务事项，同时还包含财产定价依据、债权债务处理手段等大量的实物登记、往来账务核查以及国有资产的接收、转移、划转等一系列复杂操作。全面清查流动资产，对于情理中可能出现毁损、积压及需要报废的存货，根据新会计制度及时处理。对于机关事业单位国有资产彻底清查，做到账账相符、账实相符、账卡相符。对于五年以上的往来款项，核实资金性质，属于非财政资金性质的，按新会计制度做坏账准备，既保证了机关事业单位财务数据的真实性和谨慎性，又让政府摸清了家底。

二、机关事业单位机构改革在财务实践中存在的问题

（一）预算编制和实际支出脱节，绩效考核形式单一

行政事业单位预算编制时间紧，任务重，导致预算编制精细程度低、执行时往往与实际脱节。第一，财务预算一般在上年度的下半年进行编制下年度预算项目，由于时间紧、任务重，各预算单位只能按照增量预算进行编制，导致每年财政预算只增不减。加之预算编制需要详细到经济分类，大部分单位根据去年的实际支出填写，造成当年实际支出与预算编制脱节。对于事业单位的收入情况，往往以经验和历史估算为依据，预算执行缺乏柔性，预算调整难度大。第二，计划支付进度缓慢，由于有些预算项目特殊性，存在一定的生命周期，不能按季度统计，而财政资金拨付和支出要求单一，预算单位参与度不高，与财政部门缺少有效沟通，常常存在计划实施迟缓，年终突击用钱或超预算执行，基本费用挤占专项开支现象屡见不鲜，资金利用效果大打折扣。第三，绩效考核形式单一，内容不全，绩效评价指标过于主观，没有权威机构或科学严谨的绩效指标管理和标准体系。

（二）内控意识薄弱，内控制度不完善

虽然机关事业单位每年都有内控报告，并在相关网站进行披露，但报告流于形式，且无相应监管评估机制，内控制度的真实性和合法合规性有待进一步检验。内控管理意识往往根据领导意识变化而转变，领导意识薄弱，单位内部管控机制也松动。各机关事业单位内控评估和内控管理机制参差不齐，部分事业单位缺乏独立法人资格，将这些事业单位仅仅当作一个单位的内部科室，造成行政部门与事业单位责权不分、人员混用等，在一定程度上妨碍了机关事业单位机构改革的社会化进程。

（三）资产管理效率低，会计制度执行不到位

原行政事业单位会计制度对固定资产、无形资产等国有资产不计提折旧和摊销，而新会计制度就资产明确规定，行政事业单位必须按年对资产计提折旧和摊销。由于机构改革，机构部门或撤销或合并，加之各部门缺乏国有资产管理制度，实际工作中对制度落实不到位，存在资产处理不及时、账实不符、盘点不及时、资产数不清的问题，流失、破坏情况时有发生。甚至一些已经交付使用的固定资产还长期挂账在建工程科目，造成会计信息的失真。

（四）机关事业单位业务流程单一，部门之间缺乏沟通

机关事业单位办事流程一刀切，部门之间各自独立，缺乏有效沟通，造成资源浪费。机关事业单位包括行政部门以及高校、科研、医院等人才、知识、信息最集中、最活跃的机构，但由于其运作机制管得过多过细，管理方式和手段单一，没有发挥出行政事业单位应有的生机和活力，没有了市场竞争力。同时，因执行部门和监督部门各自独立，行使职责，给下级单位带来重复性工作，增加下级单位工作量，造成大量人力、物力资源浪费。例如，同一数据需要分别填报不同部门的不同系统，同一项目多次向不同部门提供相同材料，涉及跨单位跨部门的业务存在推诿扯皮现象。

（五）人员结构不合理

机关事业单位机构改革带来庞大的财务核算工作，给财务工作带来了极大的挑战。加之，政府会计制度改革对财务人员能力和素质及信息化程度要求极高，部分财务人员接收信息比较被动，思维转化慢，人员结构不合理，非专业人员居多，专业人员居少。在机关事业单位机构改革中，部分财务人员由于不能适应机构改革和新会计制度的实行，难免面临人员变动、工作调整的情况，造成财务人员不足，处于被动更新状态，加之财务培训不及时，导致财务实际工作进程与改革推进的步调不一致。

三、机关事业单位机构改革与财务管理优化

我国机关事业单位机构体制改革势在必行，随着政府会计制度的推进，财务管理职能正由核算型向管理型转变。我们应结合机构改革发展需要，针对上述问题，从增加预算执行弹性机制，加强内控管理，完善资产运营环境、加强人才队伍建设，财务信息共享角度不断优化和完善，让政府机构改革的齿轮转动得更加高效、稳定。

（一）增加预算执行弹性机制，完善公众和媒体监督机制

针对预算编制和预算执行脱节的问题，在不影响财政资金支出性质的情况下，采用弹性预算编制机制，扩大预算的使用范围。加大宣传，向公众或媒体公开公共部门预算执行情况，运用大众的力量对预算经费的使用效果进行监督和干预。政府唯有以坦诚的态度面对公众，才能提高自己的公信力。无论财政拨款经费多少，均存在预算执行进度拖沓的情况，要建立有效奖罚机制，以鼓励为主，惩罚为辅，建立第三方评分机制，预算项目绩效目标执行情况纳入年度目标考核计划当中。本年度预算执行度高的部门科室在申报第二年预算项目时优先保障经费，执行度低的部门在预算项目上酌情进行削减，并进行约谈。

（二）完善内控机制，构建绩效和问责机制

机构改革促使单位内部职能发生转变，内部控制能够有效监督机关事业单位是否存在政事不分、机制不灵、一岗多人、人浮于事等情况。通过机构改革对行政事业单位进行清理整顿，优化结构布局。我国机关事业单位内部也应及时进行调整，由原来的公益化服务工作为主向多元化、多渠道的工作方式转变，充分挖掘社会发展的需要，充分认识到内部控制对于风险管理、资产管理和财务规划的重要性，完善和创新内控制度，尽快解决内控制度中的陈旧问题，解决机关事业单位责权混乱不清的局面。

领导风格和内控意识影响整个组织的运行机制，因此应该强化领导内控意识，明确岗位责任，将绩效考评制度落实到每个部门每个岗位和每个人员。将内控制度和业务流程融入到管理信息系统中，从预算编制、预算审批到预算执行、采购、合同等单位经营活动，实现岗位责任清晰，决策执行透明，流程简化，责任损失可查，并能精准防范廉政风险。

（三）简政放权，完善资产管理运行环境

加大政府会计制度的执行力度，彻底清查资产状况，评估债务风险，明晰机关事业单位的整体运营状况。根据时代发展要求建立健全资产管理体制、创新监管机制，加强事中事后监管。要坚持放管结合、优化服务的原则，进一步做好简政放权的“减法”、加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，加大监管力度和优化服务，切实实现了审核更简、管理更强、服务更好，从而进一步促进了政府公共部门的成长。

（四）加强财务队伍建设

机关事业单位机构的深度改革和新会计制度的实施给体制内的财务工作人员带来了更多的挑战。财务人员应逐步加强对政府政策以及财务法律法规的全面掌握，做好政府部门预算管理、资产管理、资金管理的协调和衔接工作，以及政府部门绩效管理和政府综合财务报告的评估汇报工作。内外部环境的改变促使管理者应该加强基层财务人员专业知识和法律知识培训，增加激励和考核机制，根据国家财务政策的发展变化制定合适的财务岗位职责和岗位发展规划，促使财务人员由会计核算型人才向管理会计和复合型管理人才方向转变。

（五）加强财务信息共享建设

机构改革后，对业务和财务的融合越来越高，财务数据和财务报表为机构改革提供决策参考。财务信息共享系统能够全程监督财政资金的运行情况，提供风险预警机制和风险管控方案。利用互联网新技术和人工智能发展带来的便利，实现政府公共部门之间的数据交换，全程记录和分析业务活动，将业务流程和财务制度融入到信息管理系统中，既方便公众办事，减少信息传递带来的资源浪费，又为政府决策机构提供数据支持。

（六）完善财务组织机构建设

机构改革伴随会计体系的变革，政府会计体系的变革伴随财务部门职能和工作的变化。第一，机关事业单位财务组织机构设置要兼具核算和管理职能，核算注重合规性、服务性，管理注重发展性、驱动性。第二，根据功能定位的不同，将财务组织机构划分为决策支持模块、执行模块、监督模块与综合办公模块，在不同模块下设置科室。第三，对于大型机关事业单位，比如高校、医院等，要将业务和财务融合起来，各业务科室内设财务辅助管理人员，降低沟通成本和减少信息不对称，做到业务财务一盘棋、财务覆盖无死角。

结语

机关事业单位机构改革背景下，财务工作应当结合单位改革的外部要求和实际需求来确定相关的构建要素。随着我国机构改革的不断推进和完善，对财务工作的影响越来越大，对财务人员的要求也越来越高。经济体制的变革和财务工作相互配合，能够准确把握改革的正确方向，及时发现机构改革过程中存在的问题，推动政府公共部门市场化的发展。