关于加强农村自建房屋建设管理的探讨

高源

（广州市建设科技中心，广东 广州 510030）

0 引言

根据《安徽省自建房屋安全管理条例》，自建房屋是指自然人自行组织建设的房屋[1]。换言之，自建房泛指拥有自有土地的单位和个人，自己组织并通过雇佣他人施工而建造的房屋和建筑，包括了城镇自建房和农村自建房。但随着城市化的推进，城镇土地日趋紧张，越来越多的城镇提高了拿地门槛或者禁止建设自建房。目前湖南省率先在《湖南省居民自建房安全管理若干规定》中提出了居民自建房概念，该规定所称居民自建房是指城乡居民自行组织建设的私有住房（包括附属建筑物、构筑物及其他设施）[2]，本文所指农村自建房是指由具有农村集体经济组织成员资格的人员以户为单位申请在宅基地上建造的住房[3]，在我国农村地区，97%的村民几乎都是通过自建房方式来满足各自的居住需求。党的十八大以来，在乡村振兴战略的推动下，农村住房条件和居住环境明显改善，农村房屋的整体安全水平大幅提高。但农村房屋垮塌事件时有发生，暴露出农村自建房在规划、设计、建造、监管等各个环节依然存在安全漏洞，农村自建房安全问题出现了很多周期性问题，尤其是经营性自建房涉及房屋安全、消防，人民生命安全。山西临汾襄汾县聚仙饭店突发坍塌事故以及去年湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故又一次给我们敲响了警钟。

1 农村自建房整体发展现状

在我国大部分的农村自建房从设计建造开始基本处于无人监管、无证施工、无竣工验收的局面，由于自建房所有人或使用人的安全意识相对淡薄、乱拆改结构、随意改变用途、监管无力等因素存在安全隐患问题。2022 年以来，全国各地陆续开展自建房的安全隐患排查整治工作，其中状况不容乐观。

以湖北省、广东省为例，其中湖北省截至2022 年6 月，已排查自建房979 万栋、排查初判存在安全隐患的共17 万栋、已完成整治的只有5.5 万栋[4]。广东省截至2022 年8 月，全省已经排查约1100 多万栋自建房，初步判定存有隐患的有16 万栋，约对1 万栋采取停用等管控措施。其中已对250 万栋经营性自建房进行了排查，初步判定有3.9 万栋存有隐患，对4200 栋采取停用等管控措施[5]。

2 农村自建房安全的新形势、 新要求以及管理中存在的主要问题

2.1 全国农村自建房安全管理的新形势、新要求

党的二十大报告指出中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化要全面推进农村振兴，坚持农业农村优先发展，深化农村土地制度改革。农民住有所居离不开农房的安全，国家继“4·29”长沙自建房坍塌事故后也对农村自建房安全提出新要求[6]，加快构建城镇房屋、农村房屋综合管理信息平台，推进信息共享，建立健全全链条房屋安全监管机制，充实基层监管力量；建立健全部门联动的闭环管理机制，落实好审批部门在用地、规划、建设、使用、经营等环节的监管责任；加强法规制度建设，将好的做法上升为管理制度，推动地方立法，完善相关政策法规，加快建立房屋安全管理长效机制。

2.2 农村自建房建设管理和质量管控方面存在的问题

2.2.1 建设监管法律机制不健全

从上位法来看，农村住房建设工程在管理方面缺少具有较强操作性的法律法规，2019 年我国修订了《中华人民共和国建筑法》，其中规定农民自建低层住宅的建筑活动不适用于本法；国务院在2000 年1 月10 号发布的《建筑工程质量管理条例》并在2017 年10 月7 号、2019 年4 月29 号分别作了修订，也没有将农村自建房纳入其管理监督范围；国务院1993 年公布实施的《村庄和集镇规划管理条例》仅对乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业的建筑工程以及2 层（含2 层）以上的住宅必须由取得相应的设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计，唯独排除了农村自建房的规定。从地方立法来看，以广州为例，仅发布了《关于加快农房和村庄建设现代化的指导意见》《关于加强农村自建房安全常识宣传的通知》等意见、方案、通知作为指导依据，上位法律法规未能全面覆盖农房建设工程，导致执法无可参照的法律体系。

2.2.2 乡村建筑工匠人才队伍管理力度不足

乡村建筑工匠“持证上岗”无法落实。如果缺少上位法支撑，无法落实建筑工匠持证上岗，难以对工匠建房进行有效的管理。财政经费支持力度不够。对乡村建筑工匠的培训、继续教育离不开政府财政的支持，财政紧张导致乡村建筑工匠的培训因经费预算不足而推进缓慢。建筑工匠智慧管理系统尚未建立。目前没有统一的建筑工匠管理系统，对于建筑工匠的培训、教育、评价管理比较粗放，对于建筑工匠的持证上岗情况、从业情况、培训情况、所建房屋质量情况管理还存在空白之处，无法科学掌握乡村工匠的动态。

2.2.3 全生命周期管理机制尚未建立

对农村自建房全生命周期管理的内涵和外延理解还不明晰。全生命周期管理到底该管什么，涉及哪些环节，如何形成多跨度高效协同、工作闭环管理、场景动态联动的农村自建房全生命周期管理机制，从而推动农村自建房建设管理整体智治、高效协同。批后建设管理缺位、管理手段粗放。长期以来农村自建房的管理侧重于建设规划许可环节的审核，但对设计管理、施工管理、竣工验收、后续质量安全监管、房屋体检等环节管理缺位，对群众建房过程中存在的问题，村委会一般采取放任态度，除非在建房中邻里发生纠纷，村委会才会介入调解。农村自建房使用管理规范性不足。农村自建房验收后，对后续“改扩建行为、用途转变行为、农房拆除行为”的规范化管理不足，尤其是转变用途改为经营性自建房，改扩建安全施工监督做的还不到位。

2.2.4 农村自建房数字化管理水平薄弱

中国式现代化农村指的是是科技化和信息化的新农村，在农村自建房管理中还未充分利用好科技进步的红利。科技赋能农房管理水平不足，统一的农村自建房管理信息化服务平台尚未完成搭建，未能真正实现农房建设用地、规划、设计、建设、验收、使用和产权登记等全过程管理体系，农房建设管理制度创新和技术手段迭代升级缓慢，农房建设各类手续仍需村民亲自实地办理，未能实现“掌上”建房审批。施工过程中缺乏监管，目前大多数村镇还是以农民自查、村委会复核为主，监管部门受限于巡查人员不足，巡查范围广导致施工监管不到位。无人机定期巡查、视频监控等新科技监管手段未全面使用，无法实现实时在线查看施工情况，实现全方位、全天候视频监管，及时发现和查处违规建房行为。材料质量把控手段不足。建筑材料的质量和安全性很大程度决定了房屋的整体安全，目前对建筑材料的使用还停留在工匠的推荐、村民的口耳相传，政府利用“互联网+”普及安全材料的使用还未充分发挥，村民和建筑工匠难以对建材品牌、规格、质量和房屋造价做到“心中有数”以及购买“放心建材”。

3 全面提升农村自建房建设管理的建议

针对目前农村自建房存在的问题，提出以下4 点建议。

3.1 强化组织保障，推进工作落实

（1）要切实加强组织领导，把农村自建房建设管理工作摆在保安全、惠民生的突出位置，成立包含规划、住建、政数、财政、市场监督、金融等各部门在内的专项工作小组，定期研商、明确任务、制定方案等，研究解决推进工作中出现的有关政策衔接、工作协同、机制完善等问题。科学调配人员力量，分层分级推进实施，压紧压实各级责任，细化农村自建房考核指标，将各项指标纳入绩效评估体系，推动工作落实。

（2）加强财政资金支持，采取购买服务的方式，每年安排专项经费，开展建筑工匠的培训和继续教育，提升乡村建筑工匠整体水平；政府与金融机构、保险机构、网络供应商等做好战略协作，与金融机构合作提供农村自建房线上“贷”，与保险机构合作提供线上农村自建房质量险办理，与网络供应商合作提供施工监控摄像头申领。

（3）强化督导评价，各项工作小组建立县级评价机制定期检查、交叉检查、抽查，开展多部门联合督导，加强政策扶持和倾斜力度，建设节能环保、安全美丽、数字智能的中国式现代化农村，通过以点带面提升农房规划建设管理水平。

3.2 完善制度规范，建立长效机制

目前还没有针对农村自建房质量与安全监管的相关规范，致使农村自建房在没有违反规划但不能满足施工质量与安全要求，监管部门难以做到有法可依；应尽快出台农村自建房安全管理的相关规范以及农村建筑工匠的管理规定；同时应结合实际尽快出台或更新操作性强的农村自建房建设管理的实施细则以及符合农村自建房的监管体制，建立自建房质量安全全生命周期的监管理念，为基层职能部门对农村自建房的质量与安全监管提供法律依据。

3.3 培育能工巧匠，筑牢农村自建房

设计施工人员的专业技术水平决定了农房质量安全。

（1）落实和推广乡村建筑工匠“持证上岗”，从源头上把控农村自建房质量，加强对乡村工匠的继续教育培训和要求其持证上岗，对于农村建房村民应委托建筑技能培训合格的农村建筑工匠或者有资质的建筑施工企业施工，签订施工合同（协议），探索设计、施工房屋质量终身责任制，全面提升自建房的整体安全系数。

（2）加强对乡村建筑工匠的培育，相关部门加大对工匠教育的经费支持，定期免费给乡村工匠进行培训和继续教育；住建部门编制乡村建筑工匠培训教材免费发放给村民及乡村工匠，引导并联合当地的大专院校、设计院所、建设单位等组织培训乡村技术骨干和能工巧匠，帮助乡村建设工匠快速掌握农房建设安全基本要点；区、乡镇政府联合融媒体平台，面向农民群众、乡村建设工匠制作并推送安全教育、建造案例、技术介绍等内容丰富的视频内容，提升他们的专业技能和建筑常识。

（3）探索乡村建筑工匠智慧管理。围绕乡村建筑工匠基本信息、入库管理、资格培训、继续教育、承担工程情况、信用评价等方面开发“建筑工匠信息管理系统”，加强对乡村建筑工匠的管理，通过数字化、智慧化管理使村民更加便捷地选择适合自己的建筑工匠，也能够激发建筑工匠的学习热情和责任感，同时让管理部门对建筑工匠有全局的掌握和管理，打造农村建筑工匠样板队伍。

3.4 加强全生命周期管理，重塑农村自建房管理体系

（1）理顺农房全生命周期所涉事项，全链条打通农房设计、审批、施工、验收、质量监管、隐患排查、防灾减灾、违章举报、工匠管理、经营监管等环节，形成贯穿农村自建房审批、发证、流转、安全管理全生命周期多跨协同业务场景，有效解决农村自建房建设领域存在的一系列难点、痛点。

（2）坚持规划先行，规范村民建房行为。严格实行先规划、后建设，先审批、后实施。对行政村村庄规划进行修编，实行规划技术控制和外观风貌控制的“双控”管理。

（3）严把设计与施工关。乡（镇）政府建立在建农房巡查机制，充分运用科技手段开展施工阶段的智能监管，同时在对基础、楼板、屋面板等关键节点的施工要合理分配干部力量定期或不定期巡查，建立巡查台账，做好建筑材料质量的监管，同时要做好技术服务指导工作。

（4）严把竣工验收关。压实施工人员（建筑工匠）的主动验收责任，验收合格的自建房业绩可纳入建筑工匠名册中，同时也可作为村民申请相关财政补助的依据；验收过程中要对农村自建房的实体质量、风貌等进行检查验收，对排水、排污等配套工程一并验收，提升住房软环境。五是研究推广房屋“体检”制度。把好农村自建房使用过程跟踪关，加强对房屋使用过程的跟踪与服务，对于到了一定年限的自建房应该及时开展“体检”，对安全隐患加大排查和处置力度；村委可考虑设立“存量及新建自建房体检台账”，对于5 年、10 年、超过安全年限的自建房重点体检，建立常态化的体检制度，做到有问题及早发现、及早处置，最大程度降低房屋倒塌的恶性事故，强化房屋全生命周期的安全保障。

4 结语

在乡村振兴战略大背景下，农村自建房屋建设管理发挥着不可或缺的作用，特别是大量的自建房从自用住宅改作经营性用途，房屋建设初始的设计、施工质量以及后期涉及结构的扩加改等监管显得更加重要。本文通过对当前自建房建设管理中存在的问题，提出以上的一些对策建议，希望以此为进一步加强农村自建房屋建设管理工作提供思路与建议。