市属医院政府投资项目超投资原因分析与管控措施

巩雪峰

（首都医科大学附属北京佑安医院，北京 100069）

0 引言

医院建筑是民用建筑中最复杂的建筑之一，也是民用建筑中比较特殊的一类，这一特殊性来源于“医疗体系”所具有的专业性、多样性、复杂性等。主要体现在以下方面：①医院的组成部门较多，不同的部门都有各自的设置标准和使用要求，不同部门之间还要有相应的联系。②在落实一个医疗建筑项目的时候，必须要进行前期的策划和调研工作，还需要把复杂的医疗体系的专业知识与建筑专业知识结合起来，建筑物要具备能够适应不断变化的医疗体系，能够预料医疗需求，具备能够适应现在和未来需要的功能。建设中涉及政府、人防、交通、地震、园林、绿化、消防、文物、设计审查各部门及街道拆迁等社会的方方面面[1]。

1 市属医院基本情况

市属医院贴建项目位于医院院内，倚原有门诊医技楼北侧新建，新建面积5000m2，其中，地上3600m2，地下1400m2，包括贴建楼、汽车坡道、人防出入口，同步实施室外管线、道路、绿化、照明等配套工程。2015年4 月正式开工，2018 年8 月进行了竣工验收。于2014年年底取得概算批复约2800 万元，2021 年8 月取得竣工决算批复约3500 万元，超投资25%。

本项目批复的平米造价指标低于市场指标，为能满足医院的急需，项目未重新申报，为不超投资，在招标阶段进一步对图纸进行优化设计，此部分差额约为700 万元，其中市政府固定资产投资安排2800 万元，其余700 万元由医院自筹解决。

2 对超投资事项进行疏理及原因分析

2.1 暂估价依据概算设定，严重偏低

本项目在招标阶段，招标控制价中暂估价项目（包括暂估项、暂估材料、设备价）不能超出控制价的30%且总价不能超出概算。人工、材料价格偏低，此部分增加投资约120 万元。

2.2 二次深化设计项目增加概算

（1）首层多功能筛查室深化设计进行公开招标，在施工过程中发现无法满足医院要求的功能，再次改进升级方案。这次升级，主要是我国医疗战线发展突飞猛进，医疗仪器、医技水平日新月异，同时随着与世界各国交往日趋频繁，新生的传染病防治也不断的出现新课题[2]。为了保证建设成的“贴建楼”能跟上时代的进步，满足开设新门诊功能的需求。新方案投资（261 万元）比暂估项（80 万元）增加投资约181 万元。

（2）设计受概算批复的影响，雨棚为1.2m 宽普通公建雨棚，在遇到雨雪天，就会给行动不便的就医人员带来极大的不便，甚至有滑跌的风险，本着“为人民服务”“为患者创造舒适的就医环境、舒缓心情、减小心里痛苦”的宗旨，在施工过程中，对本工程局部进行改造升级，将原雨棚改为通廊式门头，加大了建筑面积，起到非常好的防止雨雪的作用，患者也可以停车在门前并直接进入门诊楼，杜绝意外的发生。修改后增加投资约132 万元。

（3）首层大厅及走廊墙面改为干挂瓷砖。首层大厅及走廊既是人流密集及易污染区，又是未经筛查的患者集聚区，必须经常进行消毒，原设计装饰材料为普通涂料，喷洒消毒后易变质变色，甚至墙皮脱落，给房屋维护使用造成困难，缩短使用寿命，增加维护费用。这也是从消除患者交叉感染的需要，服务的升级，此部分增加投资约40 万元。

（4）初步设计图纸中室内设计为木质门改为钢质门，吸取A 楼经验，降低维护成本，选择刚度好、便于开启、耐用的钢质门。在A 楼投入使用后，遇到患者担心传染病菌等原因，经常出现“用脚开门”等不恰当形式，造成各科室门很快损坏，从而出现二次更换门体等情况发生。因此，本工程在选样订货阶段，就直接选择了刚度好、便于开启、耐用的钢质门，达到预期目的。还有其他一些建筑材料选样，也是基于此原因，选择了一些综合性价比更优的产品。当然，一次性投入成本也有所提高，增加投资约60 万元。

（5）机电安装做法变更。根据变更内容，原弱电图纸设计深度有限，无法进行施工，为满足建设单位最终的使用功能，经设计院及建设单位确定，弱电系统在原有图纸上进行二次深化，发生了较多增项，门禁系统、楼宇系统、报警系统、综合布线系统、有线电视、排队叫号、视频监控系统均不同程度上增加了路由、设备、点位。因此较原有图纸相比改动较大。经计算，此项变更增加投资约31 万元。

2.3 忽略施工组织设计，引起超投资

（1）现场地下管线改移。因本工程建设地点为老院区内，紧贴原有的A 楼（门诊楼）北侧，立项时此区域为临时停车场，再向前追溯此区域为拆除的老平房，地下存在大量的电力、热力、医疗气体等输送管线，但年代久远，建造时无图纸留存，勘察时又无法发现。仅能通过施工单位进场后人工探寻、改移，然后通过现场签证方式确认工作量，增加投资约40 万元。

（2）西大门开口、钢筋外加工。按照最初的设想，本工程的施工材料堆放场地设置在北侧院区外、二环边的停车场，但是当施工单位进场后，基建处组织总务处及院内医疗仪器方面专家，以及施工单位、监理单位等现场仔细调研分析后，考虑到从“贴建楼”向北沿着B 楼西侧至院外停车场之间，如作为施工通道，将严重影响院内医疗秩序，特别是北侧停车场内吊装钢筋等金属物，会影响E 楼内核磁设备的准确性，给患者带来风险。因此取消原定的院内钢筋及物料加工场，从医院西大门北侧开施工大门、钢筋外加工等方式解决，增加投资约20 万元。

（3）塔吊变吊车。因原定施工期间设置塔式起重机，但经各方详细讨论后，也是顾虑到塔吊旋转时会覆盖到紧邻的A 楼部分区域，会对高精密的医疗仪器正常运行造成磁干扰，影响检测报告准确性，故决定取消塔吊改用大吨位汽车吊解决，增加投资约50 万元。

2.4 不可抗力因素

在本项目施工周期内，多次发生环保及重大活动要求停工的情况，包括国家大型活动导致的停工，如国庆阅兵等；另外，由于天气原因（主要是雾霾预警）导致的停工[3]。打乱了正常的施工工序节奏，以致施工工期较长。工期的延长，人材机费用也随之上涨，增加投资约26 万元。

3 超投资管控措施

3.1 强化前期研究，提高项目科学决策水平

医院在项目可行性研究阶段和初步设计阶段，提出项目《使用功能需求报告》。初步设计批复后，除因法规政策、技术规范和建设标准调整等原因以外，医院不得要求新增或变更功能需求。在项目申报环节前期工作要做细做扎实[4]。项目主管科室组织建设工程相关科室成立建设专班，准确罗列想要建设后达到的目的和提升的能力，并明确项目的建设内容、建设规模、相关设备清单和数量等，据此编制项目方案。方案经过医院内部各相关部门及使用科室签字确认，以固定最终方案。

3.2 推行限额设计

在项目启动前，根据项目需求、市场情况和财务能力等因素，合理设定项目的总投资限额。预算限额应该经过充分的调研和审查，确保合理性和可行性。将项目的投资款项按照项目进展和阶段性目标划分为不同的阶段，每个阶段都设定特定的付款比例或金额。这样可以在每个阶段评估项目的进展情况，并根据实际情况调整后续的投资额度。在限额设计中设置多个阶段，每个阶段结束后进行阶段性考核，评估项目的进展、效益和投资合规情况。如果项目在某个阶段超出了规定的限额，需要进行详细的分析和解释，加强对项目的监督和管理力度，确保项目按照预算限额进行投资，并采取必要的风险控制措施。

3.3 合理做好概算编制并对已批复概算进行分析

在项目启动阶段，医院应进行合理的概算编制。概算是对项目所需资金的初步估算，包括各项费用和投资的预估可以为后续的投资管控提供基础。对已批复的概算进行分析，包括对各项费用和投资的详细核算和评估。通过概算分析，可以了解项目的投资结构和分布情况，通过制定预算计划、预算执行和监控等措施，对项目的投资进行控制和管理，确保不超出预算范围。包括建立资金流动监控机制、加强资金使用审批和监督等。通过制定风险管理计划、建立风险防控措施等，减少超投资的风险。对项目的投资使用情况进行监督和审计，确保投资使用的合规性和透明度。通过定期的审计和监督，及时发现和纠正超投资的问题。合理做好概算编制并对已批复概算进行分析是超投资管控的重要环节。通过概算编制和分析，可以为后续的投资管控提供基础和依据，从而有效地控制项目的投资，避免超出预算范围。

3.4 根据施工图设计编制合理工程量清单

组织专班共同参与完成施工图设计，以会议的形式共同完成图纸深化，并按前期方案予以控制，避免超设计。医院建筑采取美观简洁，经济耐用的原则进行设计，避免漏项错项，保证资金使用合理，无重复施工。业务主管科室应组织做好建设改造目标的前期勘察，鉴定，检测等工作，降低不可预见项比例，从源头上避免或降低变更洽商。施工图审图后，编制工程量清单控制价。当清单控制价超出概算目标控制值时，要及时分析原因，有的放矢提出解决方法和措施，并对施工图进行修改调整，使修改后施工图的设计及工程量清单控制价控制在概算的设计范围内。

3.5 优化施工组织设计

通过合理的施工组织设计，可以优化施工流程，合理安排施工顺序和工序，减少施工时间。合理配置施工人员和设备资源，避免资源的闲置和浪费，提高资源利用率。提前识别和解决施工中可能出现的难题，减少施工过程中的风险和问题，避免施工延误和额外的投资，以优化材料采购和供应链管理，减少材料的浪费和损耗，降低材料采购成本，加强施工质量管理，确保施工过程中的质量控制，通过合理的施工组织设计，可以提高施工效率、降低成本、减少资源浪费等，从而优化项目投资，实现超投资管控的目标。

3.6 严格变更管理

项目必须严格按照概算批复的投资规模、功能标准、建设规模、设计方案等内容实施，不得自行调整变更，国家政策标准调整、自然条件以及建设期间市场材料价格变动等不可抗力原因除外。如确有需要，应制定工程量变更管理规定，因不可抗力或其他原因确需变更的，应按照事前审批、事中监督和事后评价的程序办理；应建立工程量变更签证管理制度，明确变更审批流程、审批权限和监督问责等内容，强化项目工程量变更的监督审核，严禁随意变更或先变后审[5]。

3.7 落实监督和审计

项目竣工验收是确保项目质量和投资合规的重要环节。建设部门组织院方专班及参建各方对项目进行竣工验收，对于验收不合格的项目，施工方需要及时进行整改，确保项目达到规定的质量标准和要求。验收合格后，建设部门还会组织资料报送医院审计处，并聘请专业审计公司进行竣工审计。竣工审计的目的是确保项目的投资在合理范围内，并避免审减率过大。审计公司会对项目的投资情况进行全面审查和核实，包括项目的合同、支付凭证、施工报账、材料采购等相关资料，以确保项目的投资符合规定的审计标准和要求。通过竣工审计，可以对项目的投资进行全面评估和审查，确保项目的资金使用合理、透明，并避免不必要的审减。这有助于保障项目的投资效益和质量，同时也提高了项目的管理和监督水平。

4 对行业投资控制的启发和展望

4.1 提高业务综合性水平

积极培育全过程造价咨询服务，提高综合性能力，提高整体业务水平。全过程造价咨询单位应该熟悉和掌握有关法规政策和技术标准，结合国家、地区、行业发展规划及相关重大专项建设规划、产业政策、技术标准及相关审批要求进行分析研究和论证，为投资者提供决策依据和建议。

4.2 工程建设全过程管理

委托一家具有相应资质的咨询企业或多家具有相应资质条件的咨询企业组成联合体，为建设单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。咨询服务，也可包括规划和设计等活动全面拓展工程造价咨询市场，真正实现全过程工程造价管理，将造价咨询业务延伸到建设项目服务的全过程，为委托方提供工程造价方面的全方位、全过程的咨询服务，通过实践全面提高造价咨询的服务水平和服务质量，以适应国际造价咨询市场竞争的需要。

5 结语

通过对已完工程项目进行总结、分析，超投资有主观原因，也有客观原因，前期论证要充足，图纸设计要到位，避免出现丢项、漏项等问题，设计人员还要对标准规范进行充分了解，同时积极优化设计图纸，更有效地控制好投资。