人口负增长趋势下社会保障高质量发展

陈 宁 鲁冰洋

党的二十大报告指出,新时期要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。这是党和国家对促进社会保障事业高质量发展提出的新的时代要求,也意味着今后的社会保障项目要实现应保尽保,社会保障水平要实现城乡和区域平衡,社会保障责任分担要实现公平合理。同时,还需认识到的是,中国正式步入人口负增长时代的人口发展现实。国家统计局相关数据显示,2022年年末全国人口比2021年减少85万人,这是中国60余年来首次出现人口总量下降现象,也预示着人口总量减少或将成为中国人口发展的一种长期趋势。在人口负增长的大趋势下,可以预见,在今后很长一段时期内中国人口总量或将呈下降趋势,人口年龄结构亦不再年轻。那么,在人口底座发生“逆转”的社会形态下,以现收现付制为主体的现代社会保障制度如何因应人口负增长的挑战进行调整,进而实现高质量发展,成为当前亟待回应的理论议题和现实问题。

一、人口负增长趋势下社会保障高质量发展的问题提出

现代工业化大生产催生并繁荣了现代社会保障制度,而其有效建构及长效运行的基础则是近百年来人类社会人口的持续增长与年轻型的人口结构。人口本身既是社会保障制度的目标群体,也是社会保障制度建构和运行的基础性变量。因此,人口变化与社会保障制度之间有着紧密的内在逻辑关系,一个国家和地区的人口数量、结构和分布变化直接影响社会保障制度的运行状态。如果制度设计不能适应人口形态转型,必然会出现制度供给与需求满足之间的错位,不仅无法达成制度目标,而且会衍生负面效应甚至引发新的社会冲突[1]。未来,人口负增长将深刻影响中国人口的年龄结构、分布结构和代际关系。“未富先负”“老负叠加”“分布失衡”等新的人口发展特点将会引发人口全要素与社会保障制度变革交织联动,并对中国社会保障的制度设计和财政可持续性构成重大挑战。

过去数十年来,人口发展与社会保障制度的关系一直为学界所关注,围绕人口规模、人口增长与经济增长关系的研究成果颇丰,并形成了两条主要研究路径:一是探讨社会保障制度建设对人口自身发展的影响。如社会保障制度如何直接影响人们的生育观念[2]、生育水平和人口结构[3];完善的社会保障制度对于促进人的全面发展,提升人口素质和人力资本水平的正效应[4]。二是人口变动对社会保障发展的影响。诸多研究探讨了人口结构变化与社会保险支出的关系[5],以及生育政策调整对社会保障制度运行的影响等[6]。整体而言,既往研究社会保障发展的主要着眼点是中国过去连续几十年人口增长的社会需求结构,相关理论观点的提出也都是基于人口总量整体增长的时代背景。但是,随着人口格局的历史性转变,今后中国社会保障发展面临的主要问题是人口负增长与人口老龄化叠加下的新的社会需求结构。中国作为人口长期正增长的超大规模人口国家,其整体性的负增长实际上是社会人口本身发生了深刻变化,这是一个长期累积并逐渐显化的过程,不能简单化为表层的人口数量减少,其内在影响是极其复杂的。鉴于以往人口与社会保障理论较少讨论人口负增长与社会保障发展的关系,尚未很好地回答人口负增长时代如何实现社会保障高质量发展的问题,有必要基于人口负增长的大趋势,探讨人口负增长对社会保障高质量发展提出的挑战以及社会保障应对人口负增长的发展之策。

二、人口负增长驱动中国人口变化新趋势

本文讨论的人口负增长是由人口发展内在机制决定的,是长期的低生育率和预期寿命延长并行驱动形成的一种新人口格局。内生性人口负增长一旦开启,持续周期一般较长,并伴随结构老化,人口总量重回正增长域的难度极大[7]。中国自20世纪90年代人口生育率下降到更替水平以下之后,生育水平长期处于低位,积聚了庞大的人口负增长势能。从2022年开始,我国人口的死亡率与出生率出现交叉且反向而行,人口走向常态的负增长阶段。未来,我国人口规模的萎缩趋势不会因生育水平的提升而被抑制。因此,需要充分认识人口负增长阶段的人口数量和结构的巨大变化,尤其是伴随年龄结构内在变迁、人口迁移转变等情况而涌现出的新趋势。

1.人口负增长与人口老龄化相叠加且互相强化

人口负增长不仅是规模问题,也是结构问题,总人口负增长往往伴随着年龄结构的老化,而且人口负增长周期及其强度与老龄化程度呈正相关[8]。如图1所示,中国进入老龄化社会以来,老龄化水平由2000年的10.2%增至2020年的18.7%①。同期,人口规模依然保持正增长态势。但是,自2022年人口自然增长率进入负增长域以后,中国人口老龄化进程明显加快,到2035年人口老龄化水平将达到30.3%,老年人口数增至4.24亿人②。随着处于人口负增长的周期越长,中国人口老龄化程度将进一步加深,到2050年人口自然增长率或将降至-6.3‰,人口老龄化水平亦将进一步提升至40%,中国老年人口规模可能达到5.18亿人,届时将跨入超老龄社会③。

图1 2000—2050年中国人口自然增长率和老龄化水平变动趋势

由此可见,人口负增长与人口老龄化呈现出互相强化的规律性特征,人口负增长时代的到来则意味着国家应对人口老龄化的挑战将进一步加剧。不仅如此,随着人均预期寿命持续提升,未来老年人口高龄化趋势明显。2020年,中国80岁及以上老人为3570万人,到2035年将翻一番,达到7960万人,这意味着失能老人规模亦将扩大。未来30年间,我国老年人口数量和老龄化水平都将在当下的基础上倍增,总人口中近一半将是老年人,这对整个社会保障制度的发展将产生深刻、全面、长远的影响,进而影响社会经济整体的生产、消费结构。

2.人口负增长与极低生育率相叠加且互相强化

从理论上而言,低生育率是内生性人口负增长的核心驱动力,但是低生育率对人口负增长的影响具有时滞性和隐蔽性,不是“立竿见影”,而是一个不断积聚、逐渐显化的长期过程。如图2所示④,20世纪90年代中期,中国总和生育率开始降至更替水平以下,之后生育水平动态下降且一直保持在低位,到2020年总和生育率处于1.3的极低水平。然而,尽管总和生育率长期低位运行,但是由于人口惯性,在生育率降至更替水平以下之后,中国人口总量依然保持了20余年的正增长,只是人口增速逐渐放缓,并于2021年下滑至零增长域。从2022年开始,中国人口将走向常态的负增长阶段。而后,在一个相当长的人口负增长周期内,中国总和生育率都将始终低于更替水平,甚至面临严峻的极低生育率形势。持续20多年的低生育率集聚了大量人口负增长势能,加之未来生育率难以回升至更替水平之上,人口负增长势能将进一步积累,人口负增长趋势短期内难以逆转。中国人口发展面临老龄化、少子化、不婚化三重严峻挑战。中国目前正处在城市化的爬坡阶段,随着中国城市化水平持续上升,叠加当下极低的生育意愿与生育水平,未来人口加速负增长的效应将进一步显现,低生育率与人口负增长相互强化,形成恶性循环,进而可能推动人口落入并长期困囿于“人口负增长陷阱”。

图2 1990—2050年中国人口自然增长率和总和生育率变动趋势

3.人口负增长与劳动年龄人口加速负增长、老化相叠加

在过去很长一个时期内,中国经历了劳动力的快速增长阶段。2010年以后,中国劳动力供给开始发生逆转,15—59岁的劳动年龄人口在2011年开始出现负增长,成为人口负增长的一个前兆。相关数据显示,2011年中国15—59岁劳动力人口数量为9.41亿,占总人口比重为69.8%,到2021年降至8.82亿,占比降至62.5%⑤。中国劳动年龄人口的数量和比重自2012年至2022年连续10年出现双降,年均减少约580万人⑥。这一阶段劳动年龄人口负增长是在总人口依然净增长的情境下出现的,减少速度比较平缓,是总人口和劳动年龄人口叠加负增长之前的一个缓冲期。但是,随着人口发展进入负增长阶段,未来劳动力人口总数持续减少的趋势难以逆转,到2035年劳动年龄人口将降至8亿人左右,到2050年将下降至6.5亿人左右⑦。与此同时,中国劳动力人口平均年龄呈现上升趋势,劳动力老化现象日益加剧。由中央财经大学人力资本与劳动经济研究中心发布的《中国人力资本报告2022》显示,2001—2020年间,全国劳动力人口平均年龄从35.3岁上升到了39.0岁。综合而言,劳动力负增长还通过年龄结构的作用,与出生率和死亡率共同强化总人口负增长趋势。而人口负增长也将通过持续萎缩的出生队列的年龄推移导致未来劳动力人口总量继续下降,且二者互相强化。

4.人口负增长与区域间人口发展不平衡相叠加

一个国家总人口出现负增长,并不意味着所有区域都进入负增长通道,受生育水平和人口迁移的影响,有些区域依然会维持人口正增长,而与之相对应的情况是,另一些地区将出现超过全国平均水平的人口负增长[9]。未来我国东部经济发达地区以及中西部一些具有经济活力的城市仍对外来人口具有吸引力,而欠发达地区则会成为人口的主要迁出地。长期的人口负增长将削弱欠发达地区的经济发展动力和公共服务供给水平,加速人口流失,导致人口进入弱势累积的变化过程。如此一来,全国性人口负增长的负面影响将会更集中地表现在欠发达地区,形成弱势累积效应。中国人口规模巨大的特征在人口负增长早期不会发生根本性变化,但是国家内部人口分布格局将出现显著的空间差异。由于弱势累积效应的影响,中国人口负增长正在由点及面地不断扩张。截至2021年年末,16个省份常住人口转成负增长,人口负增长省份已经超过一半,负增长“面”正在扩大。随着全国人口自然增长率转为负值,区域人口变动的主要推动力变为迁移流动。由于人口迁移的“年龄选择效应”,区域间人口规模、年龄结构的差异将随迁移流动进一步拉大。因此,不仅要关注全国性人口负增长对社会保障制度运行带来的负向影响,更要关注区域人口负增长带来的地区性影响。

三、人口负增长对社会保障制度运行的现实约束

人口是社会保障制度运行涉及的关键要素。在此后一个相当长的时期里,人口负增长将是中国社会保障制度变革不可忽视的人口背景,同时这也是调节人口与社会保障关系、推动社会保障走高质量发展之路需要面对的基本国情。从社会保障学角度分析,人口负增长背后蕴含的人口总量和结构的变动将给社会保障发展带来一系列约束,并主要表现在以下三个方面。

1.人口负增长将加剧以现收现付制为主体的公共养老金财政风险

养老保险是社会保障制度的核心构成,是应对老年风险最重要的制度安排。中国公共养老金基金筹集模式名义上是部分积累制,但是由于个人账户空账运行,实际上是以现收现付制为主。在增长型和年轻型人口形态下,缴费人口与制度供养人口、退休年龄与平均余寿的张力较小,现收现付制运行会比较顺畅,基金收支能够保持适度平衡。然而,该制度设计由于缺乏对人口负增长情景的考虑,将面临难以适用于人口负增长社会形态的发展困境。人口负增长对养老金制度的直接冲击就是抑制缴费人数增加,引发“代际供养失衡”,弱化基金可持续性。

一是人口负增长持续推高中国的老年人口抚养比,加重社会整体供养负担。自2012年中国劳动力人口开始出现负增长之后,老年人口抚养比持续攀升,2021年老年人口抚养比首次突破30%,这意味着平均3.3个劳动力要赡养一位老人,而在2011年这一比例还是19.66%⑧。未来随着社会整体性的潜在老年人口抚养比提升,将会进一步造成中青年群体与老年群体之间的供养张力加大,形成社会保障领域的“代际失衡”,年轻一代将承担日益增长的社会养老成本直至不足以对老年群体提供充足的代际支持。

二是构成公共养老金主体的城镇职工基本养老保险的制度赡养比持续攀升。当前中国城镇职工养老保险制度赡养比明显高于老年人口抚养比。2011年中国平均3.16位在职劳动力供养一位退休人员,到2021年下降至2.65位在职劳动力供养一位老年人⑨。可以预见,在人口负增长趋势下,劳动力人口数量进一步减少与退休人口快速增加,这“一减一增”的反向变化,将会引发缴费人数与领取人数的失衡,甚至形成“倒挂”。随着领取待遇的消费型人口快速扩张,缴费的生产型人口逐步萎缩,养老金的支出会持续膨胀,公共养老金体系的财政风险将持续扩张。面对这一“双面夹击”,如果由国家财政维持愈发艰难的养老金体系,则会导致另一个严重问题,即国家的“财政赤字”[10]。

2.人口负增长将削弱就业关联的社会保障制度运行基础

在部分高福利国家,社会保障获取与就业分离的制度取向是“公民身份即福利权利”。于我国而言,同世界上绝大多数国家一样,社会保障制度发展的基本取向是与就业关联,通过劳动者共建与责任共担形成社会保障发展的物质基础。

一是从长周期来看人口负增长将弱化经济发展动能,引发“失业效应”。1938年,凯恩斯曾谈到,有两个“马尔萨斯魔鬼”,其中“U魔鬼”是指人口萎缩会引发有效需求的萎缩,储蓄和资本积累将减少,而资本形成不足反过来会维持产出不足的循环,形成人口增长停滞带来的失业。更进一步,人口负增长与老龄化相交叠,又会引发产业收缩、就业机会减少以及公共财政危机[11]。此外,低技能工作者最可能生活在人口迅速减少地区,人口迅速减少地区的失业率将更高。在人口负增长趋势下,未来走向就业市场的劳动力总量减少加之失业率攀升,将导致缴纳社会保险费的就业人口下降,从而损害社保制度的筹资基础。

二是人口负增长驱动劳动力成本上升,对劳动力市场将产生“替代效应”。人口负增长的直接后果是劳动力供给数量减少,驱动劳动力成本上升,引发企业生产方式转变,倒逼工业机器人和工业自动化技术的广泛采用,进而替代大量劳动力[12]。“机器换人”的替代效应在劳动密集型行业更为显著。在德国工业4.0计划中,其重要一环即是推进制造业和部分服务业的自动化,并使制造业就业水平下降了23%[13]。从企业角度而言,使用工业机器人等自动化设备替代人工可以大量减少工资、养老金、医疗保险支出等人工成本。人口负增长驱动下的就业替代一方面会挤出工业化生产的稳定就业,另一方面则会将劳动力挤入碎片化、灵活化的就业形态。这意味着形成于工业化时期权责清晰的雇佣关系以及多方参与的筹资机制将愈发难以适应人口负增长趋势下的就业形态变革[14],同时人口负增长对就业市场的双重挤压将导致工业化时期形成的现代社会保障筹资方式出现“失灵”状态[15]。

3.人口负增长将进一步强化社会保障的区域不均衡度

如果经济发展的区域不均衡性持续存在,人口负增长亦将推动人口继续向部分经济发达的城市群、都市圈和中心城市集聚。前文也谈到,人口负增长将促使部分欠发达地区形成弱势累积效应,这意味着社会保障制度运行的负面影响将更加集中地体现在“弱势区域”,区域间社会保障不均衡度将因人口负增长趋势而进一步被拉大,从而影响社会保障的均等化。

一是人口负增长弱势累积地区将呈现社会保障缴费人口迁出而消费人口堆积的困境。在人口迁移的年龄选择效应下,人口负增长弱势累积地区持续的外流劳动力人口将社会保险缴费更多地贡献给人口增长的发达地区,但其居民养老保险、医疗保险的大部分支出依然停留在户籍所在的流出地。同时,需要享受待遇的老年人口鲜有外流,经济弱势地区老年人口堆积加剧欠发达地区人口流出地与发达地区人口流入地之间社会保障基金的收支不平衡度。在此情形下,社会保障资金稀缺的人口负增长地区的社会保障制度可持续运行风险将被放大。单纯从实现了全国统筹的城镇职工养老保险基金来看,大部分人口负增长地区的城镇职工养老保险基金收不抵支,这些地区也是全国统筹调剂资金下拨的主要省份;如果从养老、医疗等社会保险基金整体来看,负增长弱势累积地区和经济发达地区的社会保障不均衡度将会更大。

二是较早出现人口负增长弱势地区的人口回流高峰将扩大社会保障基金支出风险。较早出现人口负增长的中西部欠发达地区外出务工潮多始于20世纪90年代,形成了第一代农民工迁移高峰,30多年后这批人已经或者即将达到退休年龄,他们中除了少数人定居流入地之外,大多数人将返回户籍地养老。对人口负增长弱势地区而言,人口回流的出现会对该地区社会保障制度运行带来两大负面影响:一是养老保险关系的转移优先考虑户籍所在地,而在转移过程中,即使外出务工人员在外地全额缴纳养老保险费用,社会保险也只能转移个人账户部分,统筹部分不能转移。二是回流农民工多属于“健康损失”的一代人,外加年龄的增长,这一队列人口多属于健康状况较差人群,其对当地医疗资源的需求会更加迫切,从而提升当地医疗保险的支付压力。故而,在社会保障基金全国统筹全面实现之前,外出人口年老后回流实际上增加了人口负增长弱势地区的社会保障负担。

四、应对人口负增长对社会保障制度冲击的政策选择

在人口负增长趋势下,生产性人口持续减少,非生产性人口持续增加,中国社会保障制度建构的人口基础发生根本性逆转,社会保障制度“过载风险”逐渐显现。可以预见,未来我国人口负增长进程将加速演进,社会保障制度运行的人口形势亦将愈发严峻。唯有推进适应人口结构变化的改革,前瞻性地做好制度安排,方能推动社会保障高质量发展。

1.基础性政策:构建家庭政策板块以减轻人口负担

优化人口发展战略,不能仅局限为人口目标和人口管理部门的单一职责,而是要依托社会保障制度,整合社会保障部门功能,从人口安全的高度,构建与社会保险、社会救助等并行的家庭政策板块,并使之成为社会保障制度的一项子制度,以支撑中国人口安全发展。正如有研究所言,一旦政府未能及时采取促进生育的政策,人口发展恐将进入永久性的负增长阶段,如此,即便采取最优的经济分配策略,也将无法改变社会发展停滞或下行的结果[16]。同其他政策工具相比,以家庭为导向的支持政策立足于从入口端夯实人口底座,以此恢复不断减少的缴费者一代和不断增长的待遇领取者一代之间的人口平衡,进而促进社会保障制度运行的代际均衡[17]。为此,需要提供支持家庭发展的福利待遇,如实施婴幼儿托育补贴、便捷的日托服务、弹性的育儿假、优先获得国家租赁住房等政策以回应家庭对国家生育支持的政策需求,从而鼓励家庭组建,帮助家庭生育下一代,支持劳动力人口实现“工作—家庭”平衡。同时,现行生育保险制度覆盖范围主要涉及与企事业单位建立劳动关系的城镇职工,农民和城镇非工薪居民由于生育导致的收入中断风险难以得到充分保障。对此,需要建立以全体育龄人群为目标对象,以生育保险、生育津贴和生育假为核心的普惠性生育福利,切实发挥生育福利降低育龄人群生育成本的制度性作用。

2.调适性政策:推进社会保障制度运行要素的改革

在人口负增长趋势下,实现社会保障高质量发展需要优化制度内在要素,使之适应底层人口结构的变动。当前,在保持传统制度设计不变的情形下,政策调适可以采取渐进式调整方案,以减轻制度运行压力。一是建立非缴费型养老金。当前,中国城乡居民基本养老保险参保人数和实际领取待遇人数均超过同年城镇职工基本养老保险的参保人数和实际领取待遇人数。然而,城乡居民基本养老保险虽有保险之名,但其缴费水平和待遇水平较低,主要体现为普惠性的国民福利。2021年,全国人均待遇水平约2291元,其中农村居民更低。在人口负增长趋势下,建议将城乡居民基本养老保险提升为非缴费型(“零支柱”)养老金,由中央财政筹集资金,向全国65岁及以上老年人按统一标准发放。作为一项全民基本收入保障制度,非缴费型养老金能够降低老年人口贫困风险并在一定程度上消弭城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险在待遇上的不平等。二是延长法定退休年龄。中国法定退休年龄相比老龄化水平更高的西方国家而言还较低。从收支平衡角度而言,提高退休年龄更具有影响力,能够在减少退休给付的同时增加制度收入。经验研究表明,退休年龄提高5岁,养老金支出可减少约一半。因此,在人口负增长和老龄化叠加趋势下,应尽快启动延迟退休年龄改革,缩小退休年龄与平均预期寿命之间的差值。三是提升个人积累型养老保险计划的比重。在人口负增长趋势下,中国以现收现付为主体的养老金制度因缴费人口和受益人口逐渐逆转会出现替代率下降的问题。对此,应在保证养老保险体系第一支柱——基本养老保险的基础上,大力发展养老保险体系的第二支柱,即强制缴费型年金计划,并通过政府补贴等形式鼓励自愿性的私人养老金计划,进一步完善多层次养老保障体系建设以应对未来可能出现的替代率下降风险。

3.前瞻性政策:劳动力负增长挤压下的社会保险关系变革

在人口负增长趋势下,稳定就业的自动化替代以及大量就业挤入新就业形态给传统劳动与社会保险关系带来挑战。基于传统的制度建构方式,难以适应未来社会的风险保障需求。为调适与就业形态关联的社会保险关系,需要前瞻性地调整从属性劳动关系与社会保障权益的捆绑,塑造更具包容性和可持续发展性的劳动与社会保险关系。为此,可以拓宽对就业关联型社会保险的界定,增强社会保险计划的包容性。就业关联的社会保险制度受传统雇佣关系的制约,而在人口负增长时代背景下可以基于劳动而非雇佣劳动关系的思路调整劳动与社会保险参保计划的关系。平台经济和与之相应的新就业形态的关系本质依然是劳动与资本的结合,社会保险筹资机制上的劳资分责和管理体制上的劳资协同参与,不会因平台经济在资本和劳动的结合方式上有所差异而发生本质上的改变[18]。同时,还可以弱化参保对象在工资收入、工作时长等方面的参保门槛,将以工资为基础核定社会保险缴费基数改为以收入为基础,并清晰界定新就业形态从业人员社会保险筹资中的劳资责任分担机制,从而真正把正规就业人群和非正规就业人群都纳入社会保险制度中。

4.均衡性政策:提升社会保障制度的区域均衡度

在人口负增长趋势下,制度缴费人口将进一步向人口依然正增长的区域中心城市和经济发达地区集聚,而弱势人群则进一步向弱势地区集聚,进而放大原有的社会保障区域差异问题。为防止社会保障制度因区域失衡而引发整体性失衡,需要从三个方面着力:一是从人口和就业方面入手,促进人口流动均衡,减缓欠发达地区人口流失。在政策层面,要优化产业布局,改善营商环境,促进人口负增长弱势地区经济发展,提升劳动力收入和公共服务供给水平,吸引劳动力回流,以此增加制度缴费群体,夯实人口负增长地区社会保障制度长效发展的人口基础。二是在社会保障资源配置层面,强化对人口负增长弱势地区的扶持政策,提高这类地区的社会保障补贴比例,同时中央预算投资内的各类养老服务项目以及中央政府在划拨国有资产充实社会保障基金时可加大向人口负增长弱势累积地区的倾斜力度。三是提升社会保障各险种的统筹层次,建设全国统一规范的社会保障制度体系。基本社会保障是典型的中央事权,提高统筹层次是社会保障制度不可动摇的发展方向[19]。在推进基本养老保险基金统收统支的全国统筹之后,进一步提升医疗保险、工伤和失业保险的统筹层次,形成全体国民共享的社会保障基础平台,不仅可以增强区域公平,破解人口向经济发达地区集聚而社会风险向人口负增长弱势地区集聚的现实困境,而且可以消解因人口流动产生的社会保障权益损失,保障回流农民工的社会保障权益公平,促进社会保障资源的配置更加公平。

注释

①②③这些数据来源于国家统计局编:《中国统计年鉴》,中国统计出版社,2000—2022年版。④⑤⑥这些数据来源于国家统计局编:《中国统计年鉴》,中国统计出版社,1990—2022年版。⑦⑧⑨参见人力资源和社会保障部:《如何看待我国就业形势》,《工会信息》2020年第2期。