后疫情时代中小微企业纾困解难地方立法建议

李芷妍 徐芳

摘 要：自新冠肺炎疫情暴发以来，中小微企业受疫情影响间歇性停工停产，面临成本上升和市场低迷的双重压力。广州市政府为应对经济下行的压力，出台了多项政策为中小微企业纾困解难，然而中小微企业想要恢复元气、经济复苏仍然需要不少时间，目前广州市中小微企业的发展仍然存在融资难、融资贵、数字化转型落后等困难。在后疫情时代，我国应通过高效的地方立法方式加大中小微企业融资支持力度、协助数字化转型、完善歇业备案机制。

关键词：中小微企业；困境；帮扶政策局限；地方立法建议

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.20.006

0 引言

中小微企业虽然经营规模相对较小，但其是稳住我国经济基本盘的重要基础。自2020年新冠肺炎疫情暴发以来，广州市实施了诸多惠企政策，着力支持中小微企业的发展。随着疫情防控措施的优化，我国迎来了后疫情时代。后疫情时代并不是指疫情的完全消失，而是指我国进入疫情起伏不定，随时可能小规模暴发的时代。在此时代，亟须通过出台针对性的立法，助力我国中小微企业的复苏。因此，未来该如何帮扶中小微企业亟须深入地分析和研究，为此本文拟通过梳理广州市新冠肺炎疫情以来针对中小微企业出台的帮扶政策，分析后疫情时代中小微企业仍面临的困境并探寻此前政策失效的原因，为广州市中小微企业经济复苏提出一些立法方面的建议。

1 新冠肺炎疫情期间广州市帮扶中小微企业政策梳理

疫情期间，广州市政府出台了诸多“暖企”政策，围绕着税收负担、运营成本等方面多管齐下。现对疫情发生以来广州市针对中小微企业出台的帮扶政策分三个阶段进行梳理。

1.1 第一阶段：疫情初期（2020年2月-2020年12月）

此阶段是疫情发生的初期。在此阶段，广州市相继发布了《关于支持中小微企业在打赢疫情防控阻击战中健康发展的十五条措施》（下文简称“暖企政策15条”）以及《关于应对疫情影响进一步支持中小微企业健康发展的若干措施》（下文简称“暖企政策2.0版”）。通过以上两项帮扶政策的落实，截至同年7月底，广州中小微企业复苏明显，市场主体共有248.9万户，同比增长12.5%，其中实有私营企业127.1万户，同比增长20.05%，总增幅均超过了全国的水平。

帮扶政策主要包括四种类型：劳动力政策、税费延期政策、金融政策以及结构性政策。劳动力政策是指缩短工作时间、提供工资补贴等相关措施。税费延期政策是指为应对流动性约束困境采取的减免税费等措施。金融政策则是指通过简化贷款担保，鼓励银行机构加大对中小微企业的融资等措施。结构性政策是指帮助中小微企业采取新的技术和方法，找寻新的市场等相关措施。“暖企政策15条”中大部分属于税费延期政策以及金融政策，结构性政策仅有一项，劳动力政策在此阶段暂未实施。减免税费、降低房租是疫情初期广州市政府采取的短期有效政策。但是相较于欧美国家而言，此阶段我国各地采取的惠企政策不够多元，广州市采取的政策主要是从减轻成本考虑，因此出台税费延期政策较多，而劳动力政策、金融政策则相对较少。

3个月后广州市政府出台的“暖企政策2.0版”，是对“暖企政策15条”的升级，因为此时随着疫情防控的局势出现了新的转变，中小微企业的经营形势也发生了新的变化。特别是广州外贸业、服务业领域的中小微企业面临更难的困境，例如资金紧张、成本加重等。因此，针对此变化，广州市政府出台的“暖企政策2.0版”主要包括以下内容：延长租金减免时间的税费延期政策、强化金融支持的金融政策、加大政府采购支持的结构性政策以及针对制造业、商贸服务业以及外贸业3个特困行业的额外支持与帮扶。

1.2 第二阶段：疫情反复期（2021年5月-2021年12月）

2021年5月，广州市出现新一轮的本土疫情，广州进入了疫情反复期，在此期间广州市政府及时出台《关于积极应对新冠肺炎疫情影响着力为企业纾困减负的若干措施》（下文简称“纾困9条”）以及《关于更好统筹疫情防控和经济社会发展坚定不移推动高质量发展若干措施》（下文简称“双统筹46条”）政策措施。

“纾困9条”主要是在4个方面帮助中小微企业应对疫情冲击：一是减轻社保缴费负担；二是减免或延期缴纳税金；三是减免房租；四是金融政策，包括落实中小微企业贷款延期还本付息等。“双统筹46条”则是广州市政府为了更好弥补疫情导致的损失、加速经济发展，在“纾困9条”推出后间隔不到一个月发布的。该政策文件除了明确要严格落实“纾困9条”的措施以外，其他的针对中小微企业实现惠企政策的精准推送、加大对外贸企业的帮扶等措施都为受困的中小微企业提供不少的助力。

在这些帮扶政策当中，减税降费、减免租金等直接性惠企政策对广州市中小微企业的发展起到了重要的作用。有学者研究发现，减免社保政策在众多政策中效果最佳，因為社保的减免有助于企业员工数量的维持甚至增加且对企业主的经济预期有所改善。但是金融政策的效果仍然有待提升。根据银保监会数据表明，截至2021年10月，民营中小微企业贷款仍以短期贷款为主，且融资难、融资贵问题依然十分突出。原因可能在于得到金融政策支持的企业并不是广州市内所有经营困难的中小微企业，更多属于营收保持增长抑或有资产可供抵押但是暂时遭遇困难的中小微企业，因此金融政策的覆盖面积相对狭窄。

1.3 第三阶段：疫情防控常态化时期（2022年6月-2022年12月）

2022年6月10日，广州市政府发布了《广州市进一步支持中小企业和个体工商户纾困发展十条措施》（下文简称“纾困十条”）。“纾困十条”是疫情防控常态化时期广州市政府帮助中小微企业渡过难关的良好利器，其在内容上面延续了之前部分强有力措施。此阶段的政策已然较为全面以及多元，还考虑到中小微企业需求端和成本端两个方面的困境而制定了相应的措施。

随后6月24日，广州市政府出台了《广州市贯彻落实国务院〈扎实稳住经济的一揽子政策措施〉实施方案》（下文简称“方案”）。“方案”中除细化落实《纾困十条》中已有相关措施外，还规定对民航等受疫情影响较大的企业采取特殊的帮扶政策。笔者认为，这两份政策文件对于减税降费、金融货币以及保障用工等方面规定得较为细致，但是对于帮助中小微企业加速数字化转型的规定不多或者是规定得过于宽泛，应当在数字化转型和贸易电子化方面制定更加具体细致的措施。

2 后疫情时代广州中小微企业仍面临困境

虽然自新冠肺炎疫情暴发以来广州市政府出台了相应政策帮扶中小微企业，但如前文所述，广州市中小微企业的发展仍然举步维艰。目前我国迎来了后疫情时代，但广州市中小微企业依然可能面临不少发展困境，具体分析如下。

2.1 融资难问题依旧突出，企业难以大展宏图

中国小微经营者调查2023年一季度显示，受调查中63%的小微经营者具有融资需求，主要用于日常经营的资金流动需求以及未来扩大经营规模、购置新资产。然而融资流程的阻力对于中小微企业而言仍然不可小觑，一方面是源于间接渠道的融资审核越发严格，另一方面则是中小微企业自身的经营管理不规范。对于中小微企业而言，融资需要企业具备良好的评定等级以及资金背景，所以目前中小微企业的融资仍以向银行贷款为主。然而作为中小微企业主要的融资渠道，银行贷款渠道的审核十分严格，这其中不外乎以下原因：首先是监管机构对于银行各项业务保持强监管的高压态势，导致银行需要接受频繁的审计检查；其次是3年疫情使得经济不稳定，银行受此影响，贷款逾期以及欠息的情况非常严重，迫使其必须严格审核贷款业务，以免银行出现较大亏损的情况。因此，在后疫情时代，银行业务的复苏亦无法一蹴而就，而银行自身的盈利导向将会体现在对于抗风险能力差、收益能力差的中小微企业贷款审核越发严格，融资困难导致中小微企业难以扩大规模、大展宏图。

2.2 数字化转型落后，电商发展有待监管

目前广州市乃至整个广东地区数字化转型的进程较为落后，大部分中小微企业的设备普遍没有联网，也没有使用物联网技术进行数据采集。原因可能在以下几个方面：一是转型的动力不足，大部分中小微企业对于是否立即开始数字化转型犹豫不决，对于如何进行数字化转型更是没有清晰的认知；二是数字化转型的机制不够完善，虽然广州市出台了《广州市数字经济促进条例》，但是目前中小微企业进行数字化转型主要还是依赖于政府的力量以及政策的扶持；三是数字化转型的资金不足，数字化转型是一个经年累月的工程，资金投入量大且成果难以预料，中小微企业对于数字化转型望而却步。作为企业数字化的一部分，电商在疫情期间发展迅猛。据数据统计显示，2021年广州市实物商品网上零售额2209.07亿元，占社零额比重从2019年13.9%提高到2021年的21.8%。这表明广州市电商在市场需求扩大和政策的扶持下快速发展。电商对于规模较小的中小微企业作用更大。不仅如此，后疫情时代跨境电商等数字贸易新业态的形成和发展也加速了中小微企业进出口业务的发展，促进了互联网与外贸行业的紧密结合。中小微企业通过提升各项线上经营水平，跨境电商业务得到快速发展。后疫情时代如何使广州市更多的中小微企业深度参与电商以及如何更好监管其线上经营让其良性发展成为后续值得思考的问题。

2.3 缺乏健全的歇业备案机制，企业急需休养生息

通过前述帮扶政策的梳理可以发现，广州市政府出台的政策里面缺乏中小微企业受负面影响后可有效采取的救济以及退出机制。部分中小微企业在遭遇经营困难时亟须一个缓冲机制，因为其实际上并未丧失市场竞争力，只需等待一定时间的休整缓解就可恢复营业。此时对于这些企业而言，歇业备案方为最佳选择，因为这可以节省日后需要重新经营的注册登记成本。2022年3月1日正式实施的《中华人民共和国市场主體登记管理条例》（下文简称“条例”）新设了市场主体歇业备案制度，广州市黄埔区、花都区市场监管部门此后不久即办理了首宗歇业备案的业务。但截至2022年11月30日，广州市办理歇业备案企业仅有108宗，可见歇业备案制度在实践中并未得到有效使用，原因主要在于“条例”中的歇业备案规定较为简洁，在申请歇业备案的情形、主体、程序等方面没有根据具体情况进行细化，导致此项能让中小微企业休养生息的良好制度未尽到实效。

3 后疫情时代中小微企业纾困解难立法建议

笔者认为，当前如果要让中小微企业摆脱困境，通过“小切口”“小快灵”等地方立法的形式为中小微企业提供法治保障是更佳的选择。就未来可能制定的广州中小微企业纾困解难方面的立法内容，笔者提出如下具体建议。

3.1 加大融资支持力度，破解中小微企业融资困境

想要破解中小微企业的融资困境，需要多方主体合力完成，其中，立法可以明确相关政府部门为中小微企业提供融资管理以及财务管理的培训，定期开展大中小微企业的交流分享活动，鼓励大企业财务人员分享专业的融资知识以及运作经验。此前政策中提到的创新融资产品的规定也应当上升为立法，因为银行传统的抵押类以及保证类贷款并不适用于中小微企业自身的情况。因此，立法应当鼓励银行等金融机构大力发展商业保险、信用贷款等新型融资方式。2022年金融机构尝试的供应链金融即是在应收账款质押以及保理基础上的拓展。

3.2 帮扶中小微企业数字化转型，发展电商经济

在数字化转型的道路上既需要政府的引导，也需要市场的主导，立法上除了应当落实加强通信网络、数据中心、移动支付系统等数字化基础建设，还应当对作为数字化时代弱势群体的中小微企业提供一些额外的服务支持，如管理技能培训、经营技能培训等，帮助中小微企业更好地融入数字化时代。此外，通过线上的电商平台交易也是帮助中小微企业恢复元气最好的选择。一方面，立法上应鼓励广州市中小微企业为拓宽销售渠道采用电商直播等新兴模式；另一方面，立法上建立完善的电子商务法律监管框架，对电子交易可能引发的假冒伪劣问题进行监管，并通过立法保障中小微企业线上的良性竞争。

3.3 完善中小微企业歇业备案机制，助力企业停机保号

歇业备案制度使得广州市中小微企业在一段时间内能够停机保号，因此未来的广州市立法应当鼓励有需要且仍有市场竞争力的中小微企业申请办理歇业手续，而不是轻易选择注销程序。由于“条例”中关于歇业备案制度的规定较为简洁，该项制度还存在很大的优化空间，因此广州市应当在立法层面将其进一步细化。首先，“条例”中对于歇业的事由限制过于严格，可以增加申请歇业的法定事由，使得市场主体既可以根据客观原因歇业，也可以根据主观原因歇业。其次，“条例”对于申请歇业主体的规定不甚明晰。事实上部分市场主体因为自身具有较强的公共服务性可能不适合申请歇业，因此立法可以排除部分市场主体申请歇业以维持公共生活秩序。最后，对于市场主体在歇业期间的权利义务也应当明确。立法可以规定企业在歇业期间税务申报、会计核算等各项义务的减免事项，从而降低企业成本。

4 结语

后疫情时代广州市应通过更加稳定高效的立法形式改变中小微企业困局，助力企业的经济复苏。前文所述的立法措施有望让广州市中小微企业尽快恢复元气。如若得到推广施行，全国各地的中小微企业亦会将疫情挑战化为发展机遇，我国经济也由此将更快实现复苏和增长。

参考文献

［1］“暖企15条”成效显现！廣州前七月市场主体同比增长12.5%[EB/OL].（20200909）.http：//www.gd.gov.cn/gdywdt/dsdt/content/post_3081343.html.

[2]应对疫情冲击，建议延2020年初社保减免政策[EB/OL].（20220414）.https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1730049708985745383&wfr=spider&for=pc.

[3]中国中小微企业经营现状研究2021[EB/OL].（20211231）.http：//zq.fzg360.com/index.php/news/view/id/18775.html.

[4]中国小微经营者调查2022年四季度报告暨2023年一季度中国小微经营者信心指数报告[EB/OL].[2023/02/26].https：//www.sohu.com/a/646167046_121503203.

[5]禇甜甜，王月.中小制造企业成本管理中存在的问题及对策[J].对外经贸，2014，（02）：138139.