社区居家养老服务标准化现状及对策研究——以泉州市为例

曾勇惠

（仰恩大学 福建泉州 362014）

一、引言

第七次人口普查数据显示，2020 年我国60 岁以上人口达2.6 亿人，相关数据预测在“十四五”时期这一数字将突破3 亿，我国将步入中度老龄化社会。人口老龄化程度的加深与现代家庭的小规模化发展加重了家庭的养老负担，社会养老服务逐渐成为老年人晚年生活质量、减轻家庭养老压力的重要机制。针对老年人和家庭的养老服务需求，我国在不断完善“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。然而，我国当前养老服务发展相对滞后，具体表现为养老服务发展不平衡不充分、供需结构失衡、服务质量不高等特点。

养老服务发展的重点是服务和管理，做好服务和管理的基础是标准和规范。通过制定和实施养老服务标准，可以提高养老服务的规范化程度。但与养老服务质量不高这一现状相对应，我国养老服务标准化建设也存在很多不足，具体表现为标准内容不全面、标准分布不均衡、标准执行效果不佳等问题。本文以泉州市为例，分析泉州市社区居家养老服务标准化现状及问题，探讨推进其社区居家养老服务标准化建设的有效路径。

二、泉州市人口老龄化的发展特点

泉州市人口老龄化日益严峻。如(表1)，截至2022年底，泉州户籍人口中60 岁以上的老年人为773.8 万人，占全市户籍总人口的15.44%。根据国际标准，当一个国家或地区60 岁以上老年人口占其总人口的比重达到10%，或者65 岁以上老年人口占比达到7%，就意味着这个国家或地区进入了老龄化社会。从表1 的数据可看出，泉州早在2010 年就步入了老龄化社会；从2010年到2022 年，泉州60 岁以上人口增加了44.03 万人，60 岁以上人口占户籍总人口的比重增长了4.5%。预计到2030 年老年人口将达200 多万人，并呈现增速快、高龄化、失能化等特点。

表1：泉州市老年人口数据

与人口老龄化日益严峻相对应的是，泉州市的家庭结构也倾向于小规模化。七普数据显示，2020 年全市平均每个家庭户的人口为2.74 人，与10 年前相比少了0.32人。家庭小规模化弱化了传统的家庭养老功能，因而泉州市的养老服务需求也在逐年上升。为此，泉州市积极实施社区和居家养老服务等“贴心工程”，加强社区居家养老服务标准化建设。

三、泉州市社区居家养老服务标准化建设现状及问题

（一）社区居家养老服务标准化的政策环境

2013 年，泉州市印发《关于加快社会养老服务体系建设和支持社会力量兴办养老服务机构实施意见的任务分工》，提出要建立居家养老服务的标准化评估体系；2017 年，《加快推进居家社区养老服务实施意见》中指出要规范居家养老服务设施的建设标准，同年11 月强调要推动养老服务规范化管理；2021 年12 月，《泉州市养老领域惠民生补短板专项行动方案（2021-2025）》中提出，要贯彻落实养老服务领域的国家标准；次年12 月，泉州市提出衔接实施全国统一的老年人能力和照护需求评估标准，全面开展老年人综合能力评估；在今年印发的《2023年泉州市养老服务工作要点》中，提出要按照省级地方标准推进养老服务设施提档升级。

综合上述政策演进可看出，为积极应对人口老龄化带来的挑战，泉州市政府出台了各项相关的政策来强化社区居家养老服务的标准化建设，为提高社区居家养老服务质量奠定了扎实的基础。

（二）社区居家养老服务标准化的实践工作

社区居家养老服务标准化的实践主要从两个方面进行：一是政府层面，衡量政府为推进社区居家养老服务标准化建设所开展的标准化试点、标准化评估等工作；二是养老服务设施层面，衡量养老服务机构在设施配置、服务内容提供、服务质量评估等工作是否按照相关标准进行。

1.社区居家养老服务标准化的试点及评估

在标准化试点层面，泉州市在开展试点建设及政府购买服务方面取得了一定成效。首先是试点建设，在2017 年，泉州市通过按照省级地方标准培育城乡居家社区养老服务设施作为示范站点；2019 年，泉州市成为第四批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，并在次年被评为优秀试点城市；2023 年，泉州市将已有的城乡居家养老服务站按省级地方标准的四星级及以上标准提升为示范点，同时积极总结全省首创“物业+养老”试点经验。其次是政府购买服务，目前泉州市已连续8 年开展政府购买居家社区养老服务，并纳入为民办实事项目，从供给侧解决标准化难题。

在标准化评估层面，各级政府高度重视。2013 年民政部出台了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，要求建立起统一、规范的养老服务评估制度。泉州市的社区居家养老服务评估制度是按照省级的政策文件进行，如按照《福建省社区居家养老服务照料中心星级评定标准（试行）》（闽民福〔2017〕66 号）开展四星级社区居家养老服务照料中心评定工作，按照《居家社区养老服务第三方评估规范》（DB35/T 2060-2022）开展对居家社区养老服务的评估工作。

2.社区居家养老服务的标准化实践

2012 年泉州市已经实现了社区居家养老服务站全覆盖；到2022 年底共建设74 家社区居家养老服务照料中心，覆盖了所有的街道和重点乡镇，其中鲤城区9 家、丰泽区11 家、洛江区2 家、泉港区4 家、晋江市13 家，为老年人提供生活照料、长托、短托、陪伴护理等个性化养老服务。通过走访部分社区居家养老服务中心（以下简称“照料中心”），发现其在运营的过程中有以下三个特点：

在养老服务设施配置方面，不同照料中心的配置达标情况不同，导致其运营成效也存在较大差异。有的照料中心按照省级五星级标准进行配置，因而运营成效很好，保持着较高的入住率、稳定的服务人数，比如鲤城区开元街道居家社区养老服务照料中心（梅山社区）是由福建尚善养老管理有限公司运营，功能区域齐全，配有医护人员20 多名，目前已入住40 余名老年人，其中近半数是失能老年人；有的照料中心则因消防资质不达标、场地面积不达标等原因被叫停。

在养老服务质量管理方面，养老护理员的持证率、培训率和签约率较低，养老服务队伍专业化水平较低。一方面，康复护理、营养餐食、助浴等服务需要专业的养老机构才能提供，但由于运营成本高、回本周期长等特点，社区难以引入专业的机构，导致专业机构紧缺；另一方面，护理人员主要来源于进城务工人员、老年人群体，其服务水平参差不齐，流失率很高。

在养老服务提供方面，大部分的照料中心都配备了基础性的养老服务和上门服务，但在服务递送的过程中出现了瓶颈。通过走访可以发现，机构的入住率偏低，如晋江市紫帽镇居家社区养老服务照料中心有24 个床位但只入住了6 位老人，开元街道居家社区养老服务照料中心（梅山社区）的入住率也只有36.37%。这使得养老机构难以在短期内盈利。

（三）社区居家养老服务标准化建设存在的问题

综合分析泉州市社区居家养老服务标准化的政策环境、标准化实践情况可以发现，泉州市的社区居家养老服务体系得到了一定的发展，但与当前老龄化、高龄化、失能化的人口发展趋势带来的养老服务需求相比，依旧存在较大的差距，具体表现为不同照料中心养老服务设施的配置参差不齐、养老服务队伍专业化水平较低、养老机构入住率较低等等。而这些差距形成的最根本的原因就是泉州市的社区居家养老服务标准化建设不完善，具体表现为：

1.标准研制落后

从前文的政策环境分析可以看出，泉州市一直在推动社区居家养老服务标准化建设，围绕“标准化评估体系的建立、养老服务设施的建设标准、养老服务的规范化管理、老年人需求的评估”等内容都出台了相关的政策和文件。但是，在地方标准的研制方面，远远落后于其他省市。比如，江苏省早在2001 年制定了《社区服务养老服务规范》（DB32/T 482-2001），在2010 年制定了《居家养老服务规范》（DB32/T 1644-2010）；上海市也在2009 年制定了《社区居家养老服务规范》（DB31/T 461-2009）。与江苏省相比，福建省《城市社区居家养老服务规范》（DB35/T 1518-2015）的出台落后了十多年。此外，近五年以来，江苏省各地级市陆续出台市级的地方性标准，如《扬州市社区养老服务中心服务与管理规范》（DB3210/T 1011-2018）、《南通市居家养老服务规范》（DB3206/T 1008-2020）、《南京市养老服务热线服务规范》（DB3201/T 1033—2021）等，标准内容涵盖了养老服务设施的管理、服务质量、服务提供等多个维度，而泉州市目前没有形成市级层面的养老服务标准化政策文件。

2.标准实施不到位

在标准化试点方面，有积极组织各社区居家养老服务设施开展“提升工程”，但存在一个问题：没有对其他地区的社区居家养老服务设施进行有效评估，从而无法将示范点的经验进行有效的推广。示范点的经验有时是部分养老服务设施难以借鉴的，比如大型养老服务机构的入驻、优越的地理位置、较高的养老服务需求等等，这会导致示范点发挥不了实效。

在标准化评估方面，存在两个问题：一是没有结合泉州的实际情况制定出符合本地特点的评定标准细则，比如厦门市就有出台《厦门市四星级养老服务设施评定标准细则》（厦民〔2019〕188 号），对星级评定工作更有针对性，从而能够提高评估的准确性；二是没有将评估结果做到有效转化，开展的相关督查结果信息透明度不高，无法让社会大众了解各社区居家养老服务中心运营过程中存在的实际问题；开展的星级评定工作中，对那些未成功申请四星级的养老服务设施存在的问题的整改情况没有进行及时的跟踪，从而无法有效地督促其养老服务质量的提升。

3.缺乏掌握标准化知识的复合型养老服务人才

一方面，泉州市各级行政管理部门缺乏专门的标准化技术人才，另一方面养老服务机构也缺乏既懂专业又懂标准化的复合型人才。尤其是养老护理员，对于康复护理、医疗保健等养老服务需求，需要专业化、标准化的复合型养老护理员才能完成。然而当前大多数的社区居家养老服务中心都存在这样的问题：养老护理员队伍质量不高。有的是由进城务工人员组成，他们的专业护理知识不足；有的是由上了年纪的老年人组成，他们的体能素质不够。

四、推进泉州市社区居家养老服务标准化建设的对策

（一）建立健全泉州市养老服务标准体系

在对国内已经发布的国家、行业标准进行全面梳理的基础上，结合泉州市养老服务的发展布局和需求，构建结构科学、重点突出的泉州市社区居家养老服务标准体系框架。按照《服务业组织标准化工作指南》（GB/T 24421—2009），养老服务标准体系包括通用基础、服务提供、支撑保障三个子体系。其中，基础通用标准子体系包括标准化导则、术语与缩略语、符号与标志、分类、老年人能力评估等5 项标准；按照福建省地方标准《城市社区居家养老服务规范》（DB35/T 1518-2015），服务提供标准子体系包括生活照料、家政服务、医疗保健、康复护理、法律维权、精神慰藉、文体娱乐、建档、回访服务等9 项标准；参照天津市《养老服务标准体系建设指南》（DB12T+978—2020），支撑保障标准子体系包括服务提供者、管理、信息化、建筑及设施设备、环境安全与卫生标准等5 项标准（图1）。

图1：泉州市社区居家养老服务标准体系结构图

（二）加强养老服务重点领域标准修订及研制工作

针对社区居家养老服务标准研制落后的问题，依据泉州市社区居家养老服务标准体系框架，逐步强化养老服务重点领域标准修订、研制工作。一方面，要精准识别老年人的养老服务需求，通过开展老年人养老服务的标准化需求调查，将老年人需求最强烈的服务项目、服务流程制定成“关键标准制定清单”，并将其纳入该年度的养老服务重点工作。另一方面，要及时跟进养老服务领域发展趋势，积极探索“互助式养老”的标准化建设，利用已经搭建起来的禾康智慧养老服务信息平台，积极探索“互联网+养老”的标准化建设，同时将泉州市首创的“物业+养老”经验转化成标准化成果，促进相关标准政策文件的出台。

（三）强化对养老服务标准实施的监督反馈机制

针对社区居家养老服务标准实施不到位的问题，可以通过强化标准实施的监督反馈机制来解决，具体而言是两个维度：第一个维度是要继续强化对社区居家养老服务领域的督查工作，提高督查结果的透明度，并进行针对性的整改提升方案；第二个维度是建立起养老服务标准实施的评估机制，实行“过程性评估+结果性评估”相结合，其中结果性评估可以通过细化四星级养老服务设施评定办法来实现，而过程性评估是与督查工作相结合，将上一次的整改方案要点作为评估指标，计入到星级评定细则当中去，以实现对社区居家养老服务中心的全方位考核。

（四）加强养老服务标准化人才队伍建设

养老服务标准化人才队伍的建设需要从教育、培训、行业发展三个层面进行推动。第一，在教育层面，要继续强化中高职院校对养老服务人员的培养，适当扩大养老服务相关专业的招生指标、拓宽毕业生的就业信息渠道，同时积极引导在校大学生的志愿组织参与到社区居家养老服务中心的活动；第二，在培训层面，主要是针对在职养老服务人员的培训，一方面要继续发挥泉州市养老服务组织孵化基地的培训功能，提高入驻组织中管理型人才的标准化水平；另一方面要对养老护理员形成常规性、系统化的培训，尤其是对那些刚刚步入工作领域的新一代的养老护理专业毕业生，要作为重点培训对象。第三，在行业发展层面，要继续将政府购买养老服务纳入市级为民办实事项目，鼓励更多的社会资本进入社区居家养老服务行业；同时继续提高养老服务从业人员的工资待遇，吸引更多的人才流入社区居家养老服务行业。