职业院校毕业生就业公共服务政策的演进过程、趋势特征与创新展望

于凌云 莫欣悦

［摘要］系统探究职业院校毕业生就业公共服务政策，对当前就业优先战略的实施具有重要意义。梳理我国1980—2023年职业院校毕业生就业公共服务政策文本发现，这一时期职业院校毕业生就业公共服务政策的演进经历了统包统分末期、双向选择政策期、自主择业期、“双创”期和强化就业优先期，发展趋势从计划导向转向市场导向、从经济优先转向就业优先、从单一权威转向协同参与，形成了职业院校毕业生就业公共服务政策体系，但协调措施、管理机制、反馈机制等仍亟待完善。因此，打造更加公平、更加充分的就业公共服务体系，提高就业服务质量，应优化就业公共服务政策的协同性、加强就业公共服务政策的适应性、提升就业公共服务政策的运行效率。

［关键词］职业院校毕业生；就业公共服务政策；职业培训；高质量就业

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）20-0048-06

作为国家就业公共服务政策的一个重要组成部分，毕业生就业政策工具是党和国家选择确立毕业生就业公共服务的有效手段，也是推动就业工作发展、实现就业预期目标的重要途径。研究公共政策变迁，在政策研究领域占据重要位置，它不仅能展现某一政策领域的历史过程，也有助于在政策变迁历程中把握公共政策演进逻辑，推进国家治理体系和治理能力现代化。职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，发展职业教育已经成为世界各国应对经济、社会、人口、环境、就业等方面挑战，实现可持续发展的重要战略选择。“十四五”时期，按照党的二十大精神和党中央关于职业教育改革发展的决策部署，我国进一步完善了职业教育政策法律体系。同时，各地区有关部门在创新驱动发展战略和就业优先战略的指导下做了大量扎实细致的工作。但是，结构性就业矛盾依然突出，职业院校毕业生就业公共服务政策仍无法有效解决就业问题。因此，系统探究职业院校毕业生就业公共服务政策显得尤为重要。因为只有了解其演进过程、趋势特征，才能更好地实现政策优化、就业公共服务政策体系的完善，有效推进就业优先战略的贯彻实施，促进职业院校毕业生顺利就业。

一、1980—2023年职业院校毕业生就业公共服务政策的演进过程

（一）统包统分末期（1980—1985年）：计划为主，强调公平

1978—1980年，数千万知青返乡就业，以及大中专应届高校毕业生和新生劳动力的数量逐年递增，就业形势严峻，国家统一进行调配的就业模式已无法有效解决当前的就业问题。因此，1980年以党中央为核心的政策主体提出“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的促进劳动就业“三结合”的方针。这一方针的提出，扩大了就业门路，改变了单纯依靠国有企业等用工单位招工安排就业的情况，成为我国就业市场化改革的先声。1981年，《国务院批转国家计委等部门关于一九八一年度毕业研究生和大专毕业生分配问题报告的通知》发布，提出了“抽成调剂，分级安排”的办法，用于加强重点、调剂质量，以缓解当时劳动力市场上供过于求的就业矛盾和国民经济调整造成的经济发展失调问题。为进一步扩大就业自主权，1983年出台的《劳动人事部关于改革技工学校毕业生分配制度等问题的意见》明确指出，对1983年以后招收的技工学校毕业生实行“三结合”就业方针，择优分配。在计划统筹安排下，允许一部分毕业生的合理流动，有效促进了人才的培养和科学事业的发展。

统包统分就业制度通过集聚人才、统一调配的方式在恢复国民经济、保障生产发展中发挥了重要作用，但随着经济体制的改变和生产力水平的发展，这一分配方式暴露了抑制劳动者工作积极性、因循守旧、生产效率低下等问题。因此，我国政府适时提出了改革，在统包统分末期，就业公共服务政策开始从低谷期进入恢复和發展阶段，但该阶段的政策工具总体上仍以计划经济时期指令性计划调配为基础，强调公平。

（二）双向选择期（1985—1992年）：国家调控，兼有市场

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，拉开了毕业生就业公共服务政策由国家分配向双向选择转变的序幕。该政策提出要改革职业院校毕业生分配制度，减少政府对学校统得过多的管理体制，标志着职业院校毕业生就业制度改革从计划导向转向市场导向。1988年，国家教委发布了《普通高等学校定向招生、定向就业暂行规定》，明确了定向毕业生就业实施细则和权责分配，进一步推动了双向选择就业分配制度的贯彻落实。1989年，《国务院批转国家教委关于改革高等学校毕业生分配制度报告的通知》发布，正式提出双向选择的就业制度，我国进入了新的政策发展时期。

双向选择期职业院校毕业生就业公共服务政策主要受政策制定主体的影响，辅之以多种政策工具强化该时期的政策目标。相比于统包统分末期的就业公共服务政策，国家开始采用院校负责向社会推荐职业院校毕业生就业的方式，适当运用政策法规、计划指导、经济吸引、思想教育等政策工具，一定程度上赋予了职业院校毕业生与用人单位就业选择权，确定了国家对职业院校毕业生就业采取宏观调控的政策目标。但在实际政策体系运行过程中，仍以政府为主导，强调通过搞好人才需求预测、安排好年度招生计划，尽量保证社会的总供给与总需求大体协调和适应各方面的实际需要。该时期最突出之处在于兼有计划分配模式和人才市场的双重特性。

（三）自主择业期（1992—2014年）：市场导向，自主选择

1992年，党的十四大提出要建立起社会主义市场经济体制，以市场为主导的就业制度分配方式是该时期的工作重点和主要任务。在市场化机制发生作用的政策背景下，与之相适应的就业公共服务政策必将陆续出台。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》、1994年出台的《中华人民共和国劳动法》和1996年出台的《中华人民共和国职业教育法》，标志着自主选择初期就业制度改革正式铺开。1999年，十五届四中全会明确提出了市场化导向的新时期就业方针，形成了“以市场为导向，政府调控、学校推荐，学生与用人单位双向选择”的就业机制。

随着市场经济体制的建立、科技的进步和产业结构的调整以及劳动力市场的变化，我国的就业形势更为严峻。当下职业教育的现状不能适应培养高素质劳动者和中高级专门人才的需要，也满足不了人民群众日益增长的多样化职业教育需求。在此背景下，党和政府将政策注意力更多地分配到职业院校毕业生就业问题上。2002年出台了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》《劳动和社会保障部、教育部、人事部关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》，2004年出台了《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》。这些政策文件促进了职业资格证书制度和就业准入制度落地，积极推动了职业教育从计划培养向市场驱动的转变、从政府直接管理向宏观引导的转变，从传统升学导向向就业导向的转变。在各级政府和相关部门的共同努力下，以就业为导向改革与发展职业教育的思想逐步成为社会共识，职业院校毕业生就业和创业服务体系也得到了完善与发展，就业公共服务政策框架初步形成。

2007年开始，就业公共服务政策的服务性特征愈加明显，政府围绕就业网络联盟组建、就业政策咨询和信息服务、就业困难学生的帮扶、维护毕业生合法权益等内容开展工作，着力提高就业公共服务水平。2008年，《就业服务与就业管理规定》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动合同法》出台，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》发布，进一步推动了就业工作具体化、制度化和法制化的进程，极大地拓展了我国就业制度的政策框架。同时，受全球性金融危机的影响，职业院校毕业生面临着前所未有的就业危机，这意味着职业院校毕业生就业问題发生了质的变化。2009年，《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》发布，提出了“保增长、保民生、保稳定”的重大决策，实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，进一步改善民生。这一政策有效解决了职业院校毕业生就业危机，稳定了社会局势。2011年，为了促进经济发展与扩大就业相协调，促进社会和谐稳定，人力资源社会保障部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、财政部、农业部、商务部制定了《促进就业规划（2011—2015年）》。

自主择业期是职业院校毕业生就业公共服务政策框架建立健全并不断发展的重要时期，政策注意力、各方政策主体的关注以及由此形成的政策目标在长达二十余年的政策变迁中发挥了主要作用。经济危机的影响和就业形势的变化促使政策制定主体注意力逐步转向毕业生就业，从“重点发展”到“经济与就业共同发展”再到“优先发展”，职业院校毕业生就业问题被提升到优先发展的战略地位。在“市场导向、政府调控、学校推荐和学生与用人单位自主选择”的就业方针指导下，多部政策相继出台，推动了大学生就业公共服务政策的演进和发展。

（四）“双创”期（2014—2020年）：政策协同，注重质量

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继续坚持市场导向的就业公共服务政策改革，使就业制度呈现出市场化、体系化、成熟化的特征，同时创业作为一种新兴就业形态被提上了政策议程。在2014年夏季达沃斯论坛上，李克强总理首次提出“大众创业、万众创新”。2015年，“双创”被写入《政府工作报告》。同年，《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》发布，进一步将“双创”就业公共服务政策贯彻落实，我国正式进入自主探索的“大众创业，万众创新”新时期。

随着我国职业院校毕业生数量呈爆发式增长，结构性就业矛盾日益凸显，推进“大众创业、万众创新”成为解决当前就业问题、开创就业创业新时代的必由之路。2017年的《政府工作报告》指出，在延续先前就业公共服务政策的同时，对职业院校毕业生实施就业促进、创业引领、基层成长等计划，多渠道促进就业创业。同年发布的《“十三五”就业促进规划》更加注重就业公共服务政策与宏观经济政策的协调统一。高质量就业和充分就业作为“十三五”时期的政策导向标，有利于培育经济发展新增长点、实现产业升级转型，并在后续几年的政策文件中得到强化。此外，我国对职业院校毕业生群体采取大规模职业技能培训和全方位就业公共服务的措施，旨在建立起覆盖全体、贯穿终身的培训体系，从而使更加公平、更加充分的就业成为经济社会发展的突出亮点。

“双创”期，职业院校毕业生就业公共服务政策目标、政策主体发生了一些变化。政策目标从原先的扩大雇佣就业规模转变为鼓励创业、高质量就业，同时更加注重就业、财税、金融各类政策的协调统一。而各类政策的协调管理又离不开财政部、教育部和人社部等多部门的统筹联动，这意味着原先以国务院和人社部为主要参与者的决策班子扩大为国家各级职能部门的共同参与，政策制定主体进一步扩大。在政策内容和政策工具的使用上，该时期就业工作中更加强调职业院校毕业生这一关键群体，在就业优先战略和就业发展战略引领下，贯彻实施行业人力资源需求预测和就业状况定期发布制度、就业和用人的保障政策以及职业培训补贴等优惠政策，采用职业技能培训，运用“互联网+”模式等“自愿性”政策工具着力推动“大众创业，万众创新”，进而提高全方位就业公共服务水平。

（五）强化就业优先期（2020年至今）：重视民生，就业为本

2019年末开始的新冠感染给就业市场造成了前所未有的冲击，对职业院校毕业生、企业和其他社会公众都产生了深刻影响，并将新一轮就业问题推向风口浪尖，引发了社会各界的广泛关注。党和国家审时度势，在2020年和2021年的《政府工作报告》中都强调高质量发展离不开就业优先战略的贯彻落实，事关经济社会发展和宏观经济政策的平稳运行。国家采用贷款贴息、就业津贴、政策引导等多项混合型政策工具帮助受疫情影响的职业院校毕业生渡过难关。2021年，《“十四五”就业促进规划》着重强调了就业优先战略对于实现高质量发展和促进就业扩容提质的重要意义。2022年，由教育部发布的《中国职业教育发展白皮书》指出，职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，我国政府把职业教育摆在了经济社会发展和教育改革创新更加突出的位置，在贯彻落实就业优先战略的同时为中国式现代化道路注入了强劲的职教力量。

强化就业优先期，政府重新审视现行就业公共服务政策，结合多方就业市场主体的反馈和当前的就业形势，提出“稳就业保民生”的政策目标，在宏观政策的指导下出台一系列就业帮扶政策，多渠道解决就业难题，如打造就业良性循环、建立政策实施追踪机制、构建就业公共服务体系等，有利于打造就业服务质量工程，扎实推进共同富裕。

二、职业院校毕业生就业公共服务政策的趋势特征

（一）政策目标从计划导向转向市场导向

改革开放以来，我国经济体制发生了翻天覆地的变化，职业院校毕业生的就业政策目标也随之改变。在劳动力市场发生供需变化和突发事件触发下，原先三个“统一”的计划分配模式造成了生产效率低下、劳动者消极怠工等问题。为了适应社会主义市场经济体制下劳动力和其他要素的自由流动，我国开始转向国家调控、市场导向的就业模式。在此过程中，就业市场被逐步打开，就业选择权下放给劳动力供需双方，就业制度得到了充分发展。在各时期政策目标的指导下，我国职业院校毕业生就业公共服务政策体系趋于成熟，政策框架更为完善，为“稳就业保民生”提供了坚实的政策保障。强化就业优先期，就业公共服务政策在突出市场导向的基础上更加强调高质量就业，在努力解决就业缺口的同时，充分利用国家重大战略布局和现代化产业体系为实现更加公平、更加充分的就业目标提供政策支持，从而更好地挖掘毕业生的社会价值。

（二）政策注意力从经济优先转向就业优先

在职业院校毕业生就业公共服务政策的各个阶段，政策主体的注意力分配有所不同，会不同程度地受到社会背景和突发事件的影响。改革开放初期，我国统包统分的就业体制开始暴露弊端，为解决劳动力市场上供过于求的就业矛盾，促进生产力发展，我国开始着手就业制度改革。随着市场化机制的建立和劳动力市场的进一步完善，我国在大力发展社会主义市场经济、不断完善市场体系的同时，对职业院校毕业生就业制度也进行了配套改革，并将就业公共服务政策纳入宏观政策体系中，把扩大就业放在经济发展的重要位置。面对罕见的历史冲击，我国更是将就业置于前所未有的高度，从“六稳”工作到“六保”任务，再到当前“十四五”时期强化就业优先政策的贯彻落实，为提高劳动力质量、妥善解决结构性就业矛盾构建了社会化、市场化的就业渠道。今后很长一段时间，职业院校毕业生会面临各种复杂因素交织的就业环境和不确定性挑战，我们需要抓住科技革命和产业变革带来的发展机遇，化解就业风险，增强就业公共服务政策适应性。

（三）政策主体从单一权威转向协同参与

在统包统分阶段，政策制定主体是以计划分配模式为基础的政府进行统一管理，包括职业院校毕业生、学校以及企业在内的就业主体被排除在外，就业政策主要反映党和国家的意志，忽视了对就业个体的关注。进入双向选择和自主择业阶段后，劳动力供需双方不仅被赋予就业选择权，在就业选择和就业诉求上也拥有了相当话语权，各部委也不同程度地参与到就业政策的制定与执行当中。迈入“双创”阶段后，职业院校毕业生成为重要的政策参与主体之一。政府在政策演变过程中的角色从掌舵者向服务者转变，回应毕业生的多元化政策需求和解决结构性就业矛盾成为其主要任务。进入“稳就业保民生”的关键时期，各级政府部门、职能部门、职业院校毕业生以及新闻媒体等多个社会主体在其中发挥着不同的作用。在政策制定上，主要以国务院、人社部为主，教育部、财政部、发改委等多部门协同参与制定为辅；在政策执行上，学校、职业院校毕业生和用工单位成为关键参与主体，政府以提供多样化的就业公共服务为主；在政策监督上，以监督部门主导、社会公众参与的政策评估和追踪体系正在逐步建立，最终形成一个多元化的政策主体协同治理模式。但从政策协同深度和协同效果来看，当前就业公共服务政策体系的协同机制权责分配不够明确，各部门发文仍存在碎片化、分散化倾向，需要进一步优化政策管理机制，提高运行效率。

三、职业院校毕业生就业公共服务政策的创新展望

（一）优化就业公共服务政策协同性

在全面开启建设社会主义现代化国家的新发展征程上，结合我国已处于高质量发展阶段的国情，我们要继续坚持以稳定和扩大就业为优先目标，深入贯彻就业优先战略和积极的就业政策，重点关注职业院校毕业生就业问题。在政策的顶层设计层面，要进一步加强政策制定部门间的协同参与，明确中央政府各级部门之间的具体职责，统筹财政、金融、教育和就业等各类政策，建立起由国务院统一指挥、人社部具体实施、其他部门协同配合的管理机制，旨在改善当前管理分散化、碎片化现象，保障就业公共服务政策的合理运行。此外，国家需要健全政策执行部门间的沟通协调机制，完善校内校外资源协同共享的职业院校毕业生就业公共服务体系，通过提供常态化信息服务、加强各级政府部门之间政策服务协同等措施，实现就业公共服务政策管理和运行全过程的连贯性、系统性。

（二）加强就业公共服务政策适应性

面对世界百年未有之大变局，在数字经济驱动职业场景变化、岗位需求升级的新形势下，我们要全面加强技能人才队伍建设，进一步推动就业公共服务政策与经济社会发展相融合，深入实施技能中国行动。具体而言，我们要健全技能人才政策制度体系，完善技能人才培养、使用、评价、激励机制。一方面，我们要开展高质量职业技能培训，贯彻落实“十四五”职业技能培训规划。健全终身职业技能培训制度，进一步优化培训供给和结构，加强标准化建设，提升培训的针对性和有效性，如加强企业职工岗位技能提升培训、新型学徒制培训以及农村转移劳动力等各类重点群体就业技能培训，不断培养高素质技术技能人才。另一方面，我们要充分发挥就业公共服务政策的保障功能，以法律形式保障职业院校毕业生在就业、职业发展过程中应享有的平等待遇。在具体实施过程中，直接补贴是更能提升劳动者就业质量的补贴方式。因此，应当采取政府—企业、政府—个人的双重补贴通道，加快破除各种不合理的限制。此外，政府和各部委要构建动态性技能人才培养、使用、评价、激励机制，共建共享一批公共实训基地，增强技能人才创新创造活力，着力培养新时代高素质技术技能人才。

（三）提升就业公共服务政策运行效率

就业公共服务政策体系的合理运行不仅需要坚持市场化、社会化就业与政府帮扶相结合的方式，还需要健全政策执行反馈机制，进而提升政策服务水平和运行效率。一方面，要实现公共就业服务标准体系在全国范围内的统一，在政策层面进一步完善设施设备配置、人员配置等指导性标准，同时推动公共就业服务智慧化转型升级，实现以人工智能服务模式为基础的就业公共服务一体化进程。如建立就业平台动态云数据服务、建立“五位一体”的就业工作机制，以市场为导向，营造多元化、多角度的就业环境，着力提高就业公共服务水平。另一方面，政策评价是政策运行的关键环节，应突出就业导向，把受教育者的职业道德、技术技能水平、就业质量作为重要指标，建立以品德和能力为导向、以岗位需求为目标的人才使用机制，引导职业学校培养高素质技术技能人才。在此环节，人社部会同其他部门应加强技能人才评价监督管理，清理规范各类职业技能证书，营造公开、公平、公正的评价环境，进一步完善新时代就业公共服务政策体系。

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