关于街道管理体制机制改革的调查和思考

刘淑萍

党中央高度重视基层治理工作。2021年4月，党中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，就完善党全面领导基层治理制度、增强基层政权治理能力等作出全面部署安排。中央编委要求持续深化乡镇（街道）改革，推动构建常态化管理和应急管理动态衔接、简约高效、富有活力的基层治理体系。为积极稳妥推进街道管理体制机制改革，焦作市委编办抽调专人组成工作组，通过实地走访、调研座谈、查阅资料、发放调查问卷等方式，对街道职能定位、机构设置、综合执法、机制运行、资源保障等情况和存在问题进行调查研究，摸清实情，提出意见和建议。

一、焦作市街道基本情况

（一） 职能定位

《中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅关于进一步深化乡镇和街道机构改革的意见》（豫办〔2019〕10号）对街道职能进行了明确：根据县（市、区）党委、政府授权，街道依法履行辖区内党的建设、公共服务、城市管理、社会治理、安全稳定等综合管理职能，统筹协调辖区地区性、社会性、群众性工作。

（二） 街道分布

焦作市共有街道55个（修武县未设置），其中，五县（市）（沁阳市、孟州市、武陟县、温县、博爱县）18个，五城区（解放区、山阳区、中站区、马村区和城乡一体化示范区）37个。涉农街道共35个，占总数的63.6%（见图1）。

图1 焦作市各县（市、区）街道分布情况

（三） 街道规模分类

参照乡镇分类标准，以常住人口为主要指标对街道进行规模分类，规模较小［2万人（含）以下］、中等规模（2万～7万人）和规模较大［7万人（含）以上］。焦作市55个街道中规模较小街道13个，其中有5个街道人口仅1000～3000人，中等规模街道32个，规模较大街道10个（见图2）。

图2 焦作市不同规模街道数量对比

（四） 机构设置

按照豫办〔2019〕10号文件精神，55个街道党政机构和事业单位机构限额为10个，除省定的党建工作办公室、党政综合便民服务中心、退役军人服务站、社会治安综合治理中心、综合行政执法大队5个必设机构外，各县（市、区）根据街道经济社会发展水平，在规定的限额内因地制宜设置了经济发展办公室、社会事务办公室、社区建设管理办公室、农业农村服务中心、文化旅游服务中心等5个机构。

二、存在的问题

（一） 职责权限方面

一是街道职责不够明晰。2019年乡镇和街道机构改革，对街道承担的职责界定总体上比较宏观和宽泛，未进行详细表述。从调研情况来看，在实际工作中只要是上级职能部门指派的工作，街道都要无条件落实，干了很多主责主业之外的事情。如壮大市场主体、城乡居民医保扩面、招商引资等工作，本应是县（市、区）职能部门的职责，却摊派给街道负责落实，并以检查督导、通报排名作为推动工作的主要方式，占据了街道工作人员的很大精力。

二是街道权责不够对等。2019年乡镇和街道机构改革重点向街道下放了五个方面的权力：对县（市、区）职能部门派驻机构综合执法的指挥调度权，多部门协同解决的综合性事项统筹协调和考核督办权，职能部门派驻街道机构负责人的任免前征求意见权，工作情况考核评价参与权，下沉资金、人员的统筹管理和自主支配权。但在实际工作中，由于缺乏可操作性的规定，街道的这些权力形同虚设，县直部门实质上将街道作为基层的工作责任落实主体，“权力向上集中、责任向下集中”的现象较为明显。比如，有街道反映，上级在安排涉及自然资源、生态环境、城乡建设、应急管理等领域的工作时，更多强调街道的属地管理责任，却将项目资金及执法权力掌握在自己手中，“放责不放权”。

三是街道综合行政执法体制机制不健全。各街道虽设置了综合行政执法大队，但大队指挥调度的作用未充分发挥，只是作为事业人员晋升副科身份的一个“通道”。同时存在“有机构有编制无队伍”的现象，如解放区王禇街道综合执法大队核定编制20名，实有在编人员17人，但在岗人员仅2人，其他人员均抽调在其他科室工作。省政府赋予焦作市街道29项行政执法权，权力下放后街道面临“接不住、用不好”的难题，街道缺乏专业执法人员，存在无人执法、不会执法的问题，承接运用上难度很大，部分未实质性开展执法。

四是街道与派驻机构协调配合不顺畅。各县（市、区）设置在街道的派驻机构数量不等，统一设置的有公安派出所、司法所、市场监管所等，有些根据工作需要还设置有城管中队。从调研的情况看，街道对派驻机构的统筹管理和协调机制尚未建立，平时大多靠感情来维系协调工作，不能有效统筹使用派驻机构人员力量。

（二）机构编制、人员力量配备方面

一是街道编制分配不够科学。目前，各街道编制数的核定未根据不同街道的规模、特点、任务量科学核算，街道之间的差异性没有得到体现。如王褚街道常住人口12.3万，编制总数68名，而河 雍街道常住人口3.5万，编制总数78名（见表1、图3）。

表1 焦作市部分街道规模和编制情况

图3 焦作市部分街道常住人口规模和编制对比情况

二是街道空编相对较多。整体上看，55个街道平均空编14名，空编率达到20%。中心城区街道空编现象更为突出（见表2），比如解放区上白作街道、焦南街道、焦西街道、焦北街道、民生街道、七百间街道、新华街道7个街道空编均在20名以上，平均空编率超39%。据街道反映，由于财政预算所限，街道每年上报的用编计划很难获批，导致“有编不能用”，人员紧缺。

表2 焦作市各县（市、区）平均空编率

三是街道混编混岗现象较为普遍。由于街道行政编制少，普遍存在借调事业编制人员在行政内设科室任职现象。混编混岗问题在市辖区街道更为突出。如中站区月山街道行政编制仅7名，甚至不能满足领导班子配备需要，行政内设科室无编可用，只能抽调综合行政执法大队、党政综合便民服务中心等事业机构的人员开展工作。

（三） 资源保障方面

一是街道事业身份干部晋升通道亟待拓宽。从调研情况来看，街道所属事业机构只有综合行政执法大队为副科级，而焦作市各街道事业身份人员占工作人员总数的三分之二以上，受身份限制事业编干部晋升通道狭窄。如何进一步拓宽街道事业身份干部晋升通道，调动街道事业身份干部工作积极性、激励基层干部主动作为，是当前改革需要解决的重要问题。

二是街道工作人员待遇有待提升。与县（市、区）直工作人员相比，街道工作人员承担的任务量大，工作环境比较艰苦，常态化加班的情况普遍存在；街道的工作性质决定需要经常进村入户，日常交通成本较高；加之车改政策方面的差别，事业身份干部比行政编公务员福利待遇低，心理落差大，一定程度上影响工作开展。

三是工作经费得不到保障。部分街道办公经费直接与财税任务完成比例挂钩，完不成财税任务上级不划拨经费，经费得不到保障街道开展日常工作就更加困难。

消费者取下耳环或其他饰品，戴黑色发带和穿黑色反穿衣，正坐于固定位置椅子上，后背贴紧椅背，面部放松无表情，被评估时先平视正前方再左右转动一下头部。

四是街道获得县级以上表彰机会少，荣誉感不强。日常工作中，街道承担了很多职能部门分派的工作任务，同时县（市、区）党委、政府每半年要组织职能部门参与对街道的集中考核，但是各职能部门设置的年度集体、个人表彰、奖励等很少考虑街道层面，未向基层倾斜。

（四）日常工作机制方面

街道在完成上级安排的工作时，往往需要提供大量文字档案资料。据街道干部反映，在集中推进某些节点性工作时，往往由县级分管领导主持召开动员会，下发任务清单，建立微信工作群，通过微信群上报工作进度、上传相关材料。在上级部门督导检查时，也是采取听汇报、查资料的形式进行，检查、考核指标多数体现在汇报材料、数字表格等纸质资料上，存在重材料轻实效的情况。

三、下步改革的几点思考和建议

（一）进一步明晰街道职责权限

一是细化街道职责任务。参考省级层面制定的《街道职责参考目录》，指导各县（市、区）编制公布街道职责清单，将原则性的规定细化为条目式工作职责，逐条明晰街道应履行的职能任务，确保街道能够依法依规履职尽责。

二是编制公布属地管理事项清单。指导各县（市、区）编制公布《街道属地管理主体责任和配合责任清单》，作为县（市、区）、街道两级履职、监管和问责责任界定的重要依据，凡不在街道权责范围内的事项，县（市、区）职能部门不能以属地管理之名，随意纳入巡察、审计、监督问责范围。

三是建立健全街道职责准入制度。督促各县（市、区）对2019年街道职责准入制度进行修订完善，应明确：未经街道同意、未按程序批准，县级职能部门不准以签订责任书、分解下达指标、考核验收等方式，把工作责任和任务转嫁给街道；确需由街道承办的阶段性工作任务，应按照“权随责走”“费随事转”的原则，为街道提供相应的经费保障和人员支持。

四是加强综合行政执法体制机制建设。实体化建设街道综合行政执法队伍，配齐配足执法人员。在此基础上，建立街道与县（市、区）直部门的行政执法配合联动机制，实行“街道吹哨、部门报到”的工作模式，赋予街道对辖区内需要多部门协同解决事项的相应协调权和督办权，切实发挥街道综合行政执法大队综合调度、统一指挥的作用。

五是规范各类派驻机构设置。除公安、司法以外，县级职能部门设在街道的市场监管所等派驻机构统一下放街道，实行属地管理，理顺条块关系，并通过“连人带编”方式转隶工作人员，确保工作衔接。下放后的派驻机构可根据实际情况与街道机构进行整合，业务接受上级部门指导；对继续实行派驻体制的，派驻机构工作人员党组织关系实行属地管理，同时，由街道负责评优评先和年度考核，并将结果上报县级相关职能部门党组（党委），派驻机构负责人任免前需书面征求街道意见，街道可根据实际提出派驻机构负责人调整的意见；有条件的县（市、区）可探索将派驻人员的工资、津补贴、考核性奖励以及各类福利待遇等经费由县级财政直接预算并拨付给派驻的街道，由街道管理、考核和发放，县级主管部门只负责派驻人员的业务培训和进出调配。

（二）进一步优化机构设置和编制配备

一是分类核定街道编制。根据管理服务人口、管辖面积将街道划分为大、中、小三类，合理确定编制配备标准，重新核定街道编制。省、市两级按照一定比例下沉街道专项编制，不搞“平均主义”，结合各个街道空编状况，精准下沉街道专项编制，确保改革后的编制资源匹配街道实际发展需要。

三是规范提升“减县补乡”工作。2023年事业单位重塑性改革期间，县（市、区）直部门将经费形式不同的事业单位进行了整合，改革后，县（市、区）直差额或者自收自支性质的事业单位人员大多数希望通过“减县补乡”下沉街道转为全供事业编制。同时，空编较多的街道也普遍希望县（市、区）直部门下沉人员加强工作力量。县（市、区）可以采取公开选调等方式，将县（市、区）直差额或者自收自支事业单位中有经验、素质高的人员下沉到街道，着重为街道补充急需的专业技术人员，下沉人员的服务年限不低于3年。

（三）进一步强化对街道的支持保障措施

一是拓宽街道事业机构人员晋升通道。街道综合行政执法大队、党政综合便民服务中心可设为副科级事业机构，进一步拓宽街道事业编制人员晋升通道。各县（市、区）提出设置标准，明确考核条件，经检查评估后，按机构编制管理规定和权限报批。

二是充分保证街道办公经费。通过综合考量街道编制人数和辖区工作任务，保障街道工作经费。

三是在政治待遇、奖励考核、工作津贴等方面向街道干部倾斜。适当提高街道年度考核优秀等次比例，优化街道事业单位专业技术岗位管理；综合考虑街道干部任职的地理位置、工作性质、服务年限等因素，有针对性地设立基层工作津贴，提高街道干部的工资待遇。

四是研究制定街道行政和事业人员同工同酬的办法。结合各街道实际情况，对辖区内距离中心城区较远的包村事业身份干部，可参照公务员标准发放事业人员交通补贴。

（四）进一步健全为街道减负长效机制

建立健全为街道减负的长效工作机制。参照乡镇机构改革为基层减负“10个不得”的经验做法，在贯彻落实省委深化街道改革意见时，将为基层减负的工作举措融入街道管理体制机制改革实施方案，并明确任务分工和责任单位，切实为基层减负。