两个全国十强县的文明治理“三堂课”

章梦晗

郡县治民，从制则天下安，重视县域社会治理一直是我国的悠久传统。“县”处在承上启下的关键环节，是我国最完整的基层单位，也是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。县域城市的治理既能体现一地的人文、政治特性，也能在某些方面反映当下治理体系的基本路径与治理逻辑。有人说，县域兴则国家强，县域文明则国家文明，在当下中国各地县域的发展过程中，有的还在城镇化道路中不断摸索，有的已经从过去的经验中走出一条具有借鉴意义的路子。

？国庆长假到来前，廉政瞭望·官察室记者前往浙江与江苏两地，先后走访慈溪市与江阴市两个位列中国百强县前十的县级市，对话当地政府部门、企业与群众，探寻县域城市的文明治理经验与思路转变。？

城乡一体化中的“社区课”

“在‘县域城镇化这一表述中，县域并不是城镇化的主语，而是城镇化的定语，是城镇化的空间单元，指的是在县域范围内的城镇化。按我国目前的规定，县域内的城镇包括县城区以及县城以外的建制镇。”在浙江大学中国新型城镇化研究院发表的对县域城镇化的辨析中，县域范围内的建制镇也纳入讨论范围之内。“因此会发现像江阴长江村这样的‘村级单元，其居民生活水平极高，往往这类村发展超前，已经基本完成农业村落向城市社区形态的转型。”来自南京理工大学从事县级城市化发展研究的博士王洪认为，随着县域城市城乡一体化进程的加速，县域城市村、社区的文明治理更能成为一种典型示范。

长江村位于江阴市夏港街道，从村口经过的双向两车道笔直宽敞，直接穿过长江村联排别墅区。记者看到，村口屹立着几米高的石牌坊，上面写着“中国长江村”。而一旁是一片数百平方米的荷塘。秋日到来，在微凉的秋风与阳光的映射下，荷叶微动，浮光掠影，而长江村一排排整齐规划的别墅周边，点缀着不少这样的亮面工程，有小公园、小雕塑、活动区等等，这里的一切显得平静、有序却生动。

“腰包鼓了，但是精神也要富。”李美林是土生土长的长江村人，她回忆，在过去，长江村也经历过尘土飞扬、四处杂乱的景象，那时村民们还忙着拼命挣钱，但村干部们已经开始为村民生活条件的改善做打算。“文明是什么，我觉得从个人来说就是活得有尊严。有尊严首先就是过好日子，要整洁，要体面，然后才是精神富足。”李美林说，从上世纪90年代起，村党委就从企业积累中拿出经费给村民们改善居住条件，“我们的别墅都是村上统一修建，修了十多年，现在我们村民全部住在别墅里。四周整洁干净，这是干部牵头改造、村民自觉协作的结果。”

据了解，长江村新村拥有6公里主干道。在一万两千多米的区间通道路面实施硬化、亮化、绿化、美化，别墅区屋前屋后全面绿化，并在村区建设480亩生态林。长江村在江阴市率先实现了居住集中化、村容整洁化、饮水清洁化、垃圾袋装化、粪便处理无害化、治理队伍化，建成了江蘇省卫生村、江苏省生态村。

从宁波栎社机场往西北方向出发，走高速大约1小时便可到达慈溪市。这个位于东海之滨，邻近上海，坐落于杭州湾一角的县级市，是浙江省在2023年全国百强县中排名最靠前的，位于全国第六名。在过去三十多年中，“中国小家电之都”的名号在国内家电市场中一直屹立不倒，企业的发展也带来了外来人口、农民工向城市的聚集。

慈溪浒山街道的金桥社区就反映了城乡一体化进程中的另一面。记者了解到，金桥社区多为拆迁安置小区，还有4个开放式老小区，常住人口3120人，外来人口2272人。对于这样一个人员杂乱、治理难的社区，以慈溪金桥社区党委书记施群霞为主的干部们，通过大大小小的微信群，实现户户有联系。建立党员、群主、户主、租户的上下联通机制，推动社区法治、德治、自治、智治融合，打造出了文明、和谐的社区环境。

“慈溪外来务工人员多，金桥作为拆迁安置小区，许多房屋被户主分割成多个隔间出租，人员混乱，治理难度大，社区内街面容貌杂乱，电线牵拉杂乱，车辆出入困难，这对里面的居民生活来说极其不便。”小林是一个在金桥社区工作的社工，同时也是金桥社区的党员联络志愿者，小林说，施群霞书记来之前，这里治理粗放，居民几乎没有社区共建意识。

慈溪市上林坊仿古街区南入口，夜幕降临，热闹刚刚开始。

“我认为的文明治理，不只是干部们的一厢情愿，还得是大家一起来建设管理自己的家园，因此干部示范后，培养引导居民共同维护居住环境才能实现一个社区真正的文明治理。”施群霞说，文明治理是一个综合庞杂的议题，应当从过去粗放的治理理念，转变为干部服务型社区，不断细化干部群众沟通内容，完善计划生育、人民调解、综合治理、安全、信访、环境卫生、低保、老龄、工青妇等各项工作，让居民从方方面面都能够体会到生活的改善。而社区作为基层单位，社区干部更应增强服务意识，提高服务水平。

有专家认为，从实践来看，在一些县级市的市中区，其对“文明城市”的实践规划，也能从这些村落、社区受到启示。江阴在近年来修建大小公园，打造城市公共休闲区域，部分村落已经率先完成建设。而随着县域城市城乡一体化进程的加速，村一级文明治理成果必然能够惠及更多民众。

干部队伍转变的“思想课”

长江村、金桥社区的干部治理思维并不形成于一朝一夕。随着经济发展，这些地方的文明治理思维正在不断经受着群众的实践与考验。

1972年，长江村村民在长江村原党委书记李良宝的带领下开始创业，先后办起了小五金厂、砖瓦厂、钢管公司等企业。进入新世纪，长江村陆续建起了钢铁冶炼、螺纹钢、中厚板、无缝钢管等钢产品轧制企业，村级经济实体净资产超300亿元。“给村民发黄金”让外界看到了长江村的经济富裕。但对于村民、村干部们来说这并不是幸福的终点。现在，在长江村村民的口中，物质条件的变化已经是过去式。“以前送别墅、送股份还有送黄金是让我们在物质上得到满足，现在是送保障、送健康、送文化，让我们精神富裕。”

在走访中，记者遇到一名长江村村干部。国庆大假即将到来，这名干部说，从2017年开始，村上就组织免费旅游。“我们也是有主题的，有香港回归游港澳，还有当时庆祝改革开放40周年，我们还组织去了北京。除了文娱，我们每年还组织免费体检，还成立‘爱心互助基金。可能过去我们对文明治理的看法就是让村民住得舒服、让村子看起来优美有序，但现在我们更多是想丰富村民的精神生活，让他们的精神需求得到满足。物质和精神双重的积极向上才能叫做文明嘛。”

在慈溪市综合行政执法大队浒山中队队长姚毅看来，文明治理重点是要让执法人员在法治与群众实际需求之间把握好尺度，文明的治理于干部来说，首先要转变思想，“特别是城管执法，在过去的导向中，执法人员必须保证‘一点不留，不只是结果维度上，也是在执法手段、情面的维度上。但现在我们推崇柔性执法，要从具体街道、具体区域的功能性、群众的生活便利性综合考虑，这也考验着执法人员的应变能力——在面对复杂情况时要思考如何柔性应对，过去简单粗暴的方式其实是懒于应变的表现。执法不是按照规章制度走就完事儿了。”

浒山街道位于慈溪中心老城，居民庞杂。姚毅以菜市场周边举例，这里居民众多，道路狭窄，周边还有学校，早晨出行的时间点，一旦有摊贩不让位就会出现大堵车。“过去是一点都不让摆，但是这些农民也需要卖菜吃饭，有的居民也喜欢买这些便宜新鲜的菜。因此我们就划定了时间，在时间范围内我们允许在道路边自由摆摊。到了时间不撤摊造成拥堵我们就会前去劝离，态度好一点，有时候周围的群众看到也会帮我们劝。”

江阴长江村村口的石牌坊，别墅区沿大路两侧依次排列。（章梦晗/摄）

而在浒山街道，这样聚集群众的热闹地点不止早上存在。记者在浒山街道上林坊商业区看到，这里的商贩足足塞满三个街区，人多而热闹，但一切却井然有序。浒山街道办干部介绍，这些摊贩在过去并未接受统一治理，而是在周边小区、广场随意设点，影响居民使用广场、道路。上林坊街区建成后，街道引导这些摊贩到指定区域摆摊设点，而不是简单将其赶走，反而形成了夜市经济的聚集效应，促进了当地的夜生活经济消费。“从执法角度来看，城市的文明治理就是把握好执法与群众之间的关系尺度。要从生硬的一刀切，转变为注重事前介入，主动服务，并且强化事中指导，包容审慎科学执法，最后还要突出事后保障，做到精准治理。”姚毅说。

“干部的治理思维也不是一成不变的，由粗到细，从硬到柔，文明治理思路转变离不开最核心的一点，就是服务型政府的姿态。”慈溪浒山街道的一位社区干部认为，对于基层来说，更多的是对执行力的考验，而对上层领导来说，肯放手让基层根据实际情况灵活应变、大胆实践，在高处能把握住红线，踩得准政策也是基层干部能够发挥治理思维的关键。

一名在慈溪退休多年的老干部回忆，在20世纪80年代的一次工作会议上，就有老领导说“你不要去扯红线，但是你要打擦边球”，“我认为这对文明治理也有借鉴意义，好的治理是灵活的，从实际出发的，根本的出发点就是想人民所想。”

县域发展升级的“人文课”

在几天的走访、采访中，记者发现，县域城市的文明治理理念与方式在近几年发生着巨大转变，其中有文明治理中走弯路后总结的经验，也有多方人员碰撞后产生的，治理者与市民心照不宣的“尺度”。而其中让人感受最深的是文明治理的评价体系从经济好、道路净、门面齐转变为人文美。

在慈溪市明月湖畔，高楼林立，建筑物倒映在湖水之中，影影绰绰。这里聚集着大剧院、博物馆、文化馆、科技馆、青少年宫等文化空间。慈溪市委宣传部副部长、文明办主任王雪峰介绍，今年，慈溪统筹文明创建、文明培育、文明实践，努力构建布局合理、便利可及、群众有感的“文明实践圈”，而明月湖就是其中的重要一环。“现在各类文艺活动时常在这举行，市民可以在优美的景色下闲庭散步、感受文化，这也是慈溪实施优美环境提升工程的一个缩影。”

王雪峰说，文明城市创建已开展多年，今年，针对文明城市创建中的薄弱环节，慈溪大力推进了公共设施的改造提升，持续开展社区小区的整治、停车场新建改造等群众期盼的“关键小事”。

20世纪80年代，一些心思活泛的人依托老厂技术与生产基础，从小订单做起，逐渐迈入家电领域，一个个厂房如雨后春笋般在慈溪周巷镇、长河镇等地出现，逐渐形成产业聚集地。这些地方的交通、食宿等基础设施也渐渐丰富，随着时间的流逝一步步打破城镇边界。而慈溪的产业聚集，也吸引了许多来自外省的务工人员，城市治理成了企业和政府的共同议题。

据慈溪市委宣传部有关干部介绍，在过去，靠海临港的慈溪在浙江人眼中与富裕并不搭边，文明管理更不是大家在意的议题，如何富裕才是大家思考的重点，人文关怀更是要靠后站，但随着经济的发展，大家纷纷开始思考如何让市民生活得更幸福。

在长河鎮务工的阳春是当地一家工厂的流水线工人。阳春来自河南信阳，2013年，二十多岁的阳春经人介绍，带上自己的妻子，告别孩子和父母来到慈溪，开始了打工生活，而妻子则在离工厂不远的一家餐馆打工。2016年，阳春看到本地慈溪一家上市公司工厂招工，公司的员工福利让他倍感兴趣，于是他选择应聘。

“其实最吸引我的不是工资，而是公司对于家属的安排和福利让我觉得很温暖，弥补了我们这些外地打工人员的一些遗憾。”阳春说，那时他的孩子开始上小学，之前两年多，他只有过年见过孩子，感觉对孩子陪伴太少。而新工厂所在的公司，允许员工在寒暑假将孩子接到慈溪，并且为员工提供亲子活动空间，还以公司名义开设夏令营，让孩子有机会参加活动，拓宽视野。

记者在走访时看到，阳春所在的工厂员工宿舍房顶上的标语并不是生产目标，而是五伦、五常、四维、八德。此外，四处都有家文化的故事、标语，在员工宿舍操场前，摆设的是一个孔子塑像。

该公司党支部书记胡列年曾是一名教育工作者，退休后受到自己学生的邀请，来到该公司从事党建、文化建设等工作。胡列年告诉记者，在慈溪，有许多规模企业越来越重视文化建设，对员工人文的关怀越来越浓。由于慈溪工业发展，这里的人口流动性大，出于对工人的治理与关怀，当地在推进城市化进程中，将工人生活的幸福感作为重要评价尺度。胡列年认为，一个城市的文明治理，必然是以人为本的，一个城市的文明建设必然是充满人文气息的，而这需要覆盖到在这里生活的每一个人。

慈溪市综合行政执法大队浒山中队在上林坊内检查摊位燃气安全。

如今走在长河镇街头，通往工厂的路面干净整洁，工厂周边秩序井然。其中既有政府规划，也有当地企业的助力。而两者的“合作”，随着物质文明建设与精神文明建设的并行发展也越来越紧密。

“我们从2014年开始就对本地和员工家中80岁以上老人定期慰问，一开始只是我们一家企业，随着越来越多的企业加入进来，慰老敬老逐渐成风。除了关怀慰问，我们还一起宣传长寿老人的生活方式。这样的风气也影响到了周边街道，形成了以传统文化为引领的正面导向。”胡列年认为，城建随着经济发展越来越靓丽、整洁是“能看见的”文明，而真正的文明一定也包括居民生活幸福感这样“看不见的”精神层面。

据国家统计局统计，截至2021年底我国农民工人数有2.93亿人，虽然农民工中多数已被算入城镇常住人口，但其接受的公共服务或有继续扩面和改善的空间。当地一名干部认为，县域城市文明治理过程中，像农民工这样的流动人口是不可忽略的重要方面。在跨省区的人口流动趋缓、返乡农民工回流的驱使下，推进以县城为重要载体的城市文明建设显得尤为重要。而与企业的联系、合作，可以更好地帮助政府与流动人口建立紧密联系，推动城市文明治理的全面覆盖。（应受访者要求，本文部分姓名为化名）