数字政府建设思路及运营模式分析

方雅雯

（上海邮电设计咨询研究院有限公司，上海 200092)

0 引言

各地政府城市运行管理智能化发展大体经过四个阶段，即计算智能、感知智能、认知智能和决策智能。第一阶段计算智能阶段，实现政务业务系统上云，通过建设大量的云计算中心和大数据中心，可实现初步的计算智能。第二阶段感知智能阶段，通过在城市中安装各种摄像头、物联传感设备等数据采集系统，可以获取城市运行的海量信息，有助于直观、准确了解城市运行情况。第三阶段认知智能阶段，基于采集到的海量数据和信息，综合使用人工智能算力、算法和模型工具，让城市中的各类场景因技术的应用而变得更加智能，让城市变得更会思考。第四个阶段是决策智能，基于城市已有的数据，通过数据知识图谱化和深度关联、融合分析，对城市中可能发生的事情提供智能预判，为城市管理者提供决策辅助支持，创造更多价值。

按照以上四个阶段来看，目前大部分城市在智慧城市建设后，取得一定成果，已进入感知智能阶段，经过数字政府的建设，能够加快推动城市运行管理和社会治理实现从感知智能向认知智能阶段的发展，通过在百万级感知终端的数据采集上传，结合AI算法、算力等支持，能够将数字政府的应用场景落地，驱动城市事部件管理、事件发现及处置等融入更多智能化的元素，管理和处置的效率得到显著提升。

在未来，结合智能化技术的进一步发展，能够深度挖掘各类城市运行数据的关联关系，对城市中可能发生的事情提供更加智能和精准的预判，推动数字政府的智能化水平从认知智能阶段向决策智能阶段的发展。

1 数字政府建设思路

1.1 数字政府建设现状分析

目前各个城市数字政府建设仍然存在问题。在效率方面，人工发现问题的占比仍然很高，通过智能发现城市各类事件的效率亟待提高；在效果方面，按“一件事”为核心的事件处置流程机制不健全，事件处置效果需要进一步提高；在融合方面，各自为战，条线烟囱问题明显，缺少有效的网格划分和末梢治理能力整合，亟需横向拉通，融合形成新的更有价值的应用场景。

1.2 主要建设思路

数字政府建设以城市运行监测和决策支持为核心，实现城市体征的全面综合监测、运行常态的多领域业务协同、城市管理的数字化辅助决策，以及平战结合的联动指挥调度。

1)城市运行态势感知与体征监测

城市是生命体、有机体，把握城市的生命体征，是实现数字政府治理现代化的前提，城市生命体征指标体系包括城市基础、城市环境、城市交通、城市保障、城市安全、城市活力等多个维度，需完善城市运行基本体征指标体系，对城市的视频监控、产业促进、能源使用、环境监测、民生活动等关键基础信息进行综合监控和分析，根据城市运行的不同需求，形成相关指标，呈现出具有多角度、多层级的城市运行指标视图，实现城市生命体征全量、实时掌握，服务于城市精细化治理。

2)加强数据资源整合、开放共享和深化利用

政府内各个委办拥有丰富的数据资源，受限于分割的管理体制，不同类型的政务信息资源仍处于分散状态，再加上部分地方统一的数据资源平台未建设完善，影响了政务数据资源的有效整合。因此需加强基础承载能力建设，加强数据整合、归集，为数据共享开发打下坚实基础。

大部分城市已有的信息资源共享管理办法粒度较粗，数据量大但更新较慢，在数据采集、共享、处理等过程中，没有统一的实施标准，数据开放工作尚未实质性开展，需加强数据开放共享和深化利用，将大量沉淀的政务数据资源提供给社会力量进行增值开发和利用，充分释放数据资源的潜在价值，充分满足社会公众的数据开发利用需求。

3)推进业务协同及联动指挥

依托智能化平台和高效网格划分，连通各大业务系统，畅通各级指挥体系，为跨部门、跨区域、跨层级的联勤联动、高效处置提供快速响应，围绕城市生命体、有机体的特点，着力发现和培育基层可复制、可推广、可联动的智能化创新应用，形成全方位、广覆盖、立体化的数字政府智慧治理风景。

在常态下将采集到的在城市建设过程中产生的交通、经济、安全、环保、能源、人口、气象、水利等各领域城市运行相关信息资源进行汇总，协助建立跨条线、跨部门的城市管理模式，实现运行常态业务协同。基于大数据应用进行专题分析，如城市产业促进状况分析、资源配置适宜分析、重点产业经济景气指数分析、重点项目进度分析等，实现城市管理辅助决策。在常态以及应急状态下，为领导提供更科学、更全面的决策支撑信息，城市突发事件处理过程形成统一指挥、多部门联合调度的模式，实现平战结合联动指挥[1]。

4)AI算法赋能

为了解决各业务部门知识数据格式不统一、来源多样、缺乏有效归集的问题，需要抽离出稳定通用的政策法规及案例等相关数据形成一套标准的知识库，提供对案例及政策法规的智能解析，智能推荐、智能搜索等功能，使各个业务部门有统一的知识查询入口，能快速定位自己需要的知识内容，达到根据知识库内容能快速进行相关决策，减少人工的经验依赖。通过提炼出政府应用中通用的业务场景和业务逻辑，形成知识图谱、智能标签、各种画像等业务能力，以服务的形式提供给各部门使用，为各部门的态势监测、智能预测、多目标决策提供决策支撑，提高工作效率，改善政府业务服务能力。

5)整合系统与统一门户

现有各部门的政务信息系统存在分散、独立、交叉的情况，为落实《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39 号）的要求，应加快推进跨部门系统和平台建设，整合为互联互通、信息共享、业务协同的大系统，形成集约化的发展格局。

6)一体化运维服务

数字政府的相关系统一般由多个厂商参与建设，售后服务分散，容易形成技术孤岛。各系统厂家遇到系统边界问题时，容易发生相互推诿责任，影响系统整体运行的问题。当遇到紧急重大故障时，可能无法得到及时的恢复服务。为保障系统的长久稳定运行，需要整合运维团队，由专人牵头，为云服务器、网络、视频、设备到软件系统提供全线运维服务，并运用智能化信息化手段，将运维从人工工作向自动化的转变，提升整体系统的运维管理能力。

7)建立三级组织架构体系

围绕数字政府建设目标，需明确城市运行管理中心组织架构，建议按照建立市、区、街道/乡镇三级城运中心架构体系考虑，以城市管理委员会办公室为市级城运中心的运行载体，建立市城运中心和市大数据中心，形成“双中心一体化”组织体系。

在智能运营方面，实行双中心的运行管理机制。市城市运行管理委员会办公室作为市城运中心的临时管理机构，重在“抓总体”，具体负责“一网统管”的日常管理使用、事件分拨、考核评价、组织体系建设等工作，指导下级城运中心日常运行。市大数据中心作为项目技术单位，重在“数据赋能”，具体负责数据的采集治理分析和平台的技术维护，提供数据和平台支撑。

市、区、街道/乡镇三级城运中心职责分工建议如下：

①市级：重在‘抓总体’，统筹城运系统战略规划、组织建设、管理维护、考核评价，指导下级城运中心日常运行。不包揽、不替代部门和区工作。

②区县：重在“联和管”，向上打通市级，向下联通街道/乡镇，发挥系统枢纽作用，打造智能权威的城市运行管理综合指挥中心。

③街道/乡镇：重在“处置”，完善网格划分标准，实现城运、警务、综治等网格的“多格合一”，全面整合各乡镇现有公安、城管执法、网格管理、综合治理、市场监管等站所管理力量，形成基层综合执法和联勤联动的新机制，推动高效处置一件事。

城运中心入驻单位分为整体进驻、常态派驻、临时派驻三种类型。

①整体进驻是指相关委办局或部门整建制进驻市城运中心办公，日常业务独立运行，协同市城运中心开展联勤联动和值班值守工作。整体进驻单位为市城管指挥中心，今后视情况增加。

②常态派驻是指相关委办局选派固定的、具有一定专业能力和级别的工作人员到市城运中心驻场办公，在指挥长统一指挥下，结合各自部门职责开展工单派遣、联勤联动、重大突发事件先期指挥等工作。常态派驻单位可包括市市监局、市住建局、市交通局等，并可视情况调整。

③临时派驻是指在重要节日、重大活动或发生重大突发事件时，相关委办局选派具有一定级别和专业能力的领导或工作人员，到市城运中心开展联席指挥。临时派驻单位根据实际工作需要和相关方案预案确定。

2 数字政府运营模式

2.1 体制机制创新

一是各地积极建立“一把手”机制，统筹领导数字政府运营建设。数字政府建设是一项涉及面广、统筹性强的系统性工程，大多数数字政府建设是在“一把手”机制下，由专门管理机构统筹推进。

二是新成立大数据局等专门机构负责数字政府建设。很多城市设立了以数据资源管理、智慧城市长效运营为核心功能的大数据主管部门，成为城市运行管理建设运营的责任机构。

三是成立城市数字政府实体进行具体业务协调。济南智慧泉城、浙江杭州城市大脑、上海浦东新区城运中心等各地区均建设城市一网统管城市运行管理指挥中心。指挥中心根据城市治理需要进行整体性的协作协调，将各行业领域已有的运营中心、监控中心或指挥调运营公司度中心逐步对接与整合。指挥中心下设城市治理部、应急指挥部、监督考核部，并对智慧城市建设运营有限公司进行业务指导。

2.2 长效运营维护

数字政府建设是一项复杂的系统性工程，投资规模大且回收周期长，单纯依赖政府投资建设的运营模式不可持续。伴随着新型智慧城市建设的深入推进，基于属地化机构的长效运营模式应运而生，助力城市一网统管更好、更快建设。主要分为以下三大类：

一是以成都市数字城市运营管理有限公司、黄石市大数据信息发展有限公司为代表的本地国有企业。地方政府与本地国有企业深度合作，发挥“顶梁柱”作用，通过成立本地全国资平台公司承担城市运行管理建设和运营。

二是以中国电子系统公司、浪潮集团、中科曙光等代表的大型央企、国企。地方政府通过引入大型央企、国企落地本地子公司，构建形成数字政府运营生态圈。

三是以数字郑州科技有限公司、数字青岛有限公司为代表的政企合作类运营商，通过引入专业化公司成立政企合资企业。该模式市场化程度较高，充分调动社会资本投入数字政府建设。

2.3 盈利模式探索

数字政府是整合公共安全、应急管理、城市管理等领域信息系统和数据资源，深化政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，支撑城市日常高效运行和战时快速智能响应的智慧城市中枢，未来发展呈现从数据汇聚向算法赋能转变、从纵强横弱向横向一体转变、从政府输血向自我造血转变态势。数字城市盈利模式主要分为四大类：

一是基于数据的商业化运营。伴随数据驱动的价值化加速推进，数据作为关键生产要素，对提高生产效率、赋能城市治理和惠民服务的乘数效应愈加凸显。随着数据确权、数据定价、数据交易等数据要素市场化、流通机制设计不断完善，基于数据的商业化创新将会越来越多丰富。通过有偿开放城市的非涉密公共数据资源，政府可获得运维资金。企业通过对数据资源进行进一步挖掘，可形成新的商机，支撑数字政府的建设运营，形成良性循环[2]。

二是基于业务的商业化运营。数字政府在建设过程中，可在政策上适当放宽市场监管，实现业务的商业化运营创新，进而实现市场化盈利[3-8]。

三是基于设施的商业化运营。通过综合运用信息技术手段，加大公共设施、智能设施、科创平台等公共资源高效化配置和灵活利用，从而提升公共资源配置效率，拓展市场化盈利空间。部分项目建设中可由原来政府投资改为企业投资，政府通过购买服务支付弥补企业部分成本，企业可以通过不同形式获取更多收益。

四是基于用户的商业化运营。在智慧停车、智慧旅游等项目服务过程中，企业可获取大量的用户，通过流量变现的方式，实现盈利。

3 结论

数字政府建设应加强统筹规划，综合考虑城市发展全局，整体推进。在国家及地方总体思想的指导下，构建符合本地特色的建设运营模式，实现数字政府的可持续发展，重塑治理体系，全面提升治理能力。