行政事业单位财政资金绩效评价的研究

陈莎

水环境综合治理是近年来我国生态污染防治的重要内容，吸引了大规模的财政投入。通过对相关项目绩效水平的研究和评价，深化金融体制改革，优化金融资源配置。同时也为下一步财政投入指明了方向，有助于进一步提高水环境治理效率，增强水环境治理效果，使水环境治理更持久。在阐述财政资金水环境综合治理绩效评价的研究背景、目的和意义的基础上，梳理了绩效评价领域的相关理论和研究现状，明确了研究思路。基于政府环境会计的视角，以A省C湖综合治理项目为研究对象，根据C湖综合治理项目的治理目标和项目财政资金的使用情况，提出了相应的建议。

近年来，在全球变暖和人类生产生活方式共同作用下，我国生态环境恶化加剧，尤其是水的生态环境问题，水资源短缺、水污染严重化、水资源严重流失等等。部分江河湖泊环境污染严重，生态功能退化严重。由于河流、湖泊等水环境具有明显的公共产品特征，水环境管理通常由政府拨付财政资金完成管理任务。水环境治理不仅要治理水体本身，还要建立流域排水、周边环境、污染源等综合治理方案。这就意味着需要大量财政资金来支持。以A省为例，“十三五”期间，重点水域财政支出近百亿元。因此，巨额的水环境治理财政支出如何成为全社会关注的重要问题。为了确定其绩效水平，做出科学合理的研判，需要采用相应的研究方法，运用一些分析工具进行绩效评价研究。本文基于政府环境会计的视角，以A省C湖为例，根据C湖综合治理项目的治理目标和项目财政资金的使用情况，提出了相应的建议——可以采用更明确有效的绩效管理方法，充分利用水环境综合治理项目的财政资金，规范财政项目的资金支出。

C湖水环境综合治理项目概况

由于原规划设定的水质目标没有充分考虑C湖的历史、现状和未来发展趋势，缺乏目标可达性分析。随着原规划的实施，湖区及周边地区发生了各种变化，城市化进程、产业结构调整、污染源结构与原预测不一致，在一定程度上影响了C湖综合治理项目的进度。为此，A省根据相关法律法规、规章规范，明确了各污染源及其合理治理措施，在此基础上确立了“污染源污染防治、生态补水、资源利用”管理原则，明确了全湖水质稳定的地表水治理目标。

现阶段C湖水环境项目财政资金绩效的问题分析

一、资金管理缺乏有效统筹

C湖综合治理是一项系统工程，涉及财政、发改、水利、住建等多个职能部门，区域和流域项目也会涉及很多地区。虽然业内有细化的资金管理办法，但由于各主管部门对财政资金的分散使用，各自有独立的资金管理办法，尚未形成资金整合或整合效果不明显。C湖综合治理缺乏统一的财政资金管理办法，地方各级政府和有关部门之间的支出责任划分也不明确。科学合理的划分机制有待完善，导致资金使用和审计受限。

二、预算与绩效管理一体化尚未实现

预算与绩效管理的整合可以理解为两个部分。第一部分是以績效为导向的预算安排，如在预算编制与绩效目标协调下提高匹配度，评价结果对未来预算安排的影响等。第二部分是预算受绩效的限制，预算管理要充分利用绩效信息，从而达到在绩效管理过程中提高预算管理水平的目的。但在C湖综合治理过程中，各部门未能及时报送绩效监测和绩效评价结果，导致各地区财政部门整体绩效评价工作无法开展。资金预算调整不及时，主要原因是财政部门与主管部门之间的信息不对称，绩效评价结果反馈机制不完善，绩效评价全过程管理制度不健全。

三、治理效果可持续性保障不足

C湖综合治理成效显著，水质有所改善，湖区相对稳定，生物多样性有所提高，但治理效果的可持续性有待提高。地方财政、商务等有关部门都关注到了这个问题，并根据实际情况进行了相关测算。但由于资金压力，现有保障能力有限。结合实际情况进行测算，预计保障期大致为2-3年，后续运维变得未知，资金需求略急。

四、融资渠道相对单一

C湖综合治理虽然通过政府购买服务、发行地方债券等方式进行融资，但主要以污水处理等有稳定收益的项目为主。根据C湖水资源综合治理资金分析，财政资金与非财政资金比例为3：1，地方债最终是财政责任，并没有完全解决资金问题。因此，其融资渠道仍然较为单一，财政资金无法吸引社会资本参与长期稳定的项目投资机制，多元化的投资模式尚未建立，导致政府、企业、公众的协同参与动力不足。究其原因，生态治理的公益性特征会导致投资回报周期长、收益低，产业发展受到一定限制，资金回笼存在风险，资金链容易断裂，作为“理性经济人”，企业对生态治理项目的投资持相对悲观的态度，主动参与意愿不强。

提高C湖水环境综合治理财政资金绩效水平的对策建议

一、细化预算编制，推进项目运营与维护

做好项目前期的论证和决策工作。项目既要体现当地的发展需求，又要具有前瞻性，充分考虑未来的发展预期。对项目实际情况做出公正、客观评价的管理单位，根据不同项目的差异细化项目预算编制，明确项目资金去向和支出金额，核实预算申报的真实性和准确性。项目完成后，督促业务管理人员及时开展项目报账工作，并对专项管理资金使用情况进行分析，形成专项决算，明确预算差异原因，准确向有关部门报告专项管理资金使用情况。推动建立项目运营长效机制，积极吸引社会资本投资环保设施建设和运营维护。政府有关部门还应当研究确定运维资金来源和政府承担水平，在编制项目预算时予以综合考虑。

二、确定资金管理统一办法，加强部门间协作

从项目一开始，就要重视信息传递过程。C湖综合治理工程专项资金应有具体预算安排。同时，要将预算和执行计划紧密结合，实时了解每个项目的预算执行情况。在资金监管的全过程中，对财政资金的预算、执行和使用的效率进行多方面的控制，涵盖财政专项资金使用中的所有风险点。政府财务人员和项目负责人的作用不仅仅是参与，还要在全过程中做出监管决策，从而有效控制资金管理的风险。对于资金流向和监管要实时匹配，财务人员要及时了解项目进展，有效开展业务，保证管理专项资金的高效使用。因此，需要整合财政专项资金，完善部门统筹协调机制，确定统一的资金使用和管理标准，促进资金的规模效应，避免各部门资金使用的重叠，更好地共享生态管理信息，提高C湖综合治理项目财政资金的绩效水平。

三、加强绩效评价结果应用，构建资金预算与绩效评价联动机制

推进C湖综合治理财政资金绩效评价全方位、全过程、全覆盖，将绩效理念融入预算管理全过程，建立“预算决策有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理机制，实现预算与绩效管理一体化。所有项目均设置量化指标的绩效目标，加强第三方评价，进一步发挥审计等外部监督的作用，提高绩效评价的质量和公信力。完善评价结果使用机制，适当选择包括领导干部评价在内的调整预算安排、开展监督问责等方式，提高绩效评价的作用。同时，研究建立项目短期评价与生态环境长期评价的衔接机制，定期进行跟踪问效。

四、优化项目建设，提高施策靶向性

根据综合治理绩效评价结果，合理调整优化“十四五”期间项目建设内容，准确把握C湖综合治理项目发现的治理问题及原因，加大对治理问题的重视和整治力度，继续分类治理，使点源、面源、内源等诸多问题得到有效控制。深入分析污染源，提高综合治理措施的系统性、针对性和有效性，利用现有大数据平台的监测能力，实现污染源实时分析观测，提高动态分析能力。广泛开展各种合理治理，根据客观规律充分结合治理方法和现有数据经验，将行业和领域的科技成果充分应用到下一步建设中，推动生态治理领域新业态、新技术、新设备的研发成果，为后续综合治理提供技术支撑。

五、创新融资模式，撬动社会资本

借助“财政+金融”的工具，建设社会资本参与的资金池，构建多渠道资金来源，以政府财政投入为杠杆，带动全社会资金投入量的增加，增强政府财政资金的投资效果，快速推进C湖治理工程的实施。首先，需要在公共部門的引导下发展适宜的营商投资环境，使市场更加有序和公平；其次，市场调节资源配置的作用不容忽视。市场的调节需要各种市场机制的共同参与，如价格、供求等。在增强社会资本参与生态治理项目的主动性的前提下，可以让更多的企业更快速地发展，从而参与到C湖综合治理等生态项目中来。

“绿水青山就是金山银山”的生态理念日益深入人心，作为财政资金支持的生态治理项目之一，水环境综合治理工程日益成为我国政府和公众关注的焦点。为了确保财政资金的使用效率能够稳步提高，管理效果能够达到甚至远超预期，有必要对项目资金的绩效水平进行科学合理的分析和评价。因此，在国家越来越重视对财政资金绩效水平的严格监管和生态环境治理形势严峻的背景下，本文通过对相关文献的梳理和判断，结合财政部发布的绩效评价指导文件，建立了水环境综合治理项目财政资金绩效评价体系，并对A省C湖综合治理项目财政资金绩效水平进行了分析，以期推动财政资金绩效评价的研究。（作者单位：厦门市财政信息中心）