完善金融监督体系 确保金融行业稳健运行

王晓健

(中信集团 北京 100020)

近年来经济全球化、国际贸易持续深入发展，金融行业获得了前所未有的发展机遇。面对日益开放、复杂的国内国际金融环境，维持金融行业稳定健康发展、防范化解金融风险，都需要完善的监督体系保障其实现。根据我国金融行业发展现状及不足，应对金融行业各行为主体在中央银行等国家监管部门行业监管的基础上加强监督管理，适时调整完善监督体系，以促进金融行业的健康稳定发展。

1 金融监督体系的内涵

根据《金融大辞典》，金融监督，广义上指国家用金融手段对一切经济活动进行的监察督促，狭义上指中国人民银行委托国家各类专业银行代行金融行政监督管理职能，通过流动资金管理、结算管理和现金管理等手段对国民经济各部门、各单位的经济活动所进行的一种专业监督。金融监督体系由金融稽核、金融检查、金融监察和金融审计等诸多金融监督形式组成。金融监管则是通过中央银行等国家监管机构限制或规定金融主体的活动，本质上是基于一种特定内涵与特征的政府行为。金融监管可以分为金融管理与金融监督两个维度，但更侧重于专业性行业监管。本文研究的金融监督是在结合现有金融监管部门履行行业监管的基础上，综合运用合规检查、稽核审计、巡视巡察等多种监督手段对金融行业各行为主体落实中央及国家战略部署，深化金融改革、防范化解风险、服务实体经济等方面的成效进行监督。

1.1 监督管理市场准入

在金融监督体系中，监督管理市场准入是至关重要的内容，通过对金融机构设立、筹建以及经营等环节进行监督，为金融市场的健康运营设立符合标准的门槛。在金融监督体系中，对市场准入进行监督，审核金融机构的资质，检验金融行业现有规模、结构，分析其是否会对金融市场带来不良影响，保障金融行业的健康发展。通过监督市场准入，将会直接决定金融机构的命运，因此在金融监督体系中，应将监督市场准入作为核心要求，注重对金融机构进入金融市场的资质进行严格审查并定期复核，从源头上消除风险因素，确保金融行业健康运行。

1.2 监督管理金融业务

金融业务作为金融行业中金融机构的主要活动，需加以高标准、严要求的监督管理。监督金融业务，主要是针对金融机构所负责的经营范围、经营种类、经营合规性等方面开展监督。通过中央银行、国家金融监管管理总局等监管机构进行行业监管，稽核审计、纪检监察等机构对金融业务进行事后监督，社会公众作为金融消费者进行社会监督，行业协会等自律组织进行辅助监督，促进各金融行为主体进一步规范自身行为，树立合规意识，从而维护金融行业健康发展，避免造成金融市场混乱，影响正常的金融秩序。

1.3 监督管理金融风险

在金融体系发展过程中，由于受外界环境的影响，促使金融机构不断创新，在金融工具不断创新且金融业务范围逐步扩张的背景下，金融行业迎来了全新的发展机遇，同时也面临着更为复杂多样的金融风险。在经济日益全球化、金融市场日益全球化的背景下，国内国际各种风险间的联系与影响变得更加紧密且复杂，风险传导速度进一步加快，风险的破坏力进一步加强。保障金融行业健康发展，有必要对各种金融风险加以监督管理，及时构建全面的风险防控体系，对金融机构防范化解重大金融风险，守住确保不发生系统性金融风险的底线，进行重点监督。

1.4 监督管理市场退出

除了监督市场准入外，金融机构退出金融行业，出现变更、兼并或破产倒闭等行为都需要受到金融监管当局的监督管理，从而形成了市场退出监督。金融行业本身所具有的负外部性，造就了金融机构无法自身随意变更、关闭、停业或兼并等，都需要申报审批，确认无任何遗留问题后才能准许退出。通过严格监督金融机构市场退出行为，能够确保金融市场更规范，以更严肃的原则禁止随意进出金融市场，增强震慑作用，从而最大程度减少违规操作的发生。

2 完善金融监督体系的必要性

党的十八大以来，面对近年来纷繁复杂的国际政治经济形势，我国经济进入新发展阶段，中央经济工作会议、全国金融会议、国务院金融委会议等都对金融工作发展提出了更高的要求。新时代加强党对经济工作的全面领导，是我国经济发展的根本保证。由于受到中美贸易摩擦、新冠疫情爆发、俄乌冲突持续不断等内外部因素影响，防范化解金融风险、加强金融安全与稳定，对于保障我国国民经济安全、维护国家安全具有重要意义。走中国特色金融发展之路，强化党对金融工作的集中统一领导，践行党的二十大强调的加强斗争精神、树立底线思维，也需要进一步完善金融监督。

2.1 维护金融安全稳定

完善的金融监督体系，对于维护我国金融行业安全稳定具有重要意义。随着近年来网络经济、电子商务的快速发展，互联网与金融日益结合，诞生了全新的互联网金融模式，社会民众广泛受到互联网金融的影响与吸引，形成全新的金融消费结构，使金融行业获得了快速发展。当前日新月异的互联网金融，都逐步纳入中央银行等国家监管部门进行统一监督管理，对包含互联网金融在内的金融行业进行有效监督，有利于维护金融安全稳定，使金融行业处于风险可控、稳步运行的良好状态。构筑完善的监督体系，有利于促使金融市场负责人时刻紧盯风险、始终审慎经营，减少社会整体或个体金融参与者盲目借贷、违规交易甚至金融诈骗等违法犯罪行为，促进金融机构稳步运行，稳定金融市场秩序。

2.2 防范化解金融风险

从2008年美国次贷危机引发的全球金融危机来看，世界各主要金融市场之间的关联日益紧密，迅速传染的金融风险极易引发市场整体失灵，从而引发金融危机。金融市场一旦缺乏监管、过度自由，不仅容易导致风险聚集，而且难以保障金融消费者的权益，这是基于古典经济学与行为经济学中共同提到的内容。因此金融市场必须受到政府专业部门的监管及必要的监督，通过监管部门的有效管控，矫正金融市场中出现的信息不对称、外部风险及金融垄断等问题，从而有效防范化解金融风险。全面提升中央银行等金融监管部门的金融风险防范能力，也可以对互联网金融等金融创新下可能产生的风险进行精准防范。

2.3 完善国家监督体系

完善金融监督体系，是完善国家监督体系中的重要一环。金融领域作为连结社会各界、关乎国计民生的重要领域，完善金融监督体系对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。通过不断优化监督方式，丰富监督手段，健全监督机制，提高监督效能，构筑完善的金融监督体系，对于促进金融高质量发展、打击金融领域违法犯罪、保护金融消费者合法权益、维护社会公平正义、更好地服务实体经济都具有重要意义。

3 我国金融监督体系的现状及问题

3.1 分业监管向混业监管迈进

改革开放以来，随着我国经济从计划经济向市场经济变轨，整个国家金融行业、金融监管都随之发生巨大变化。20世纪90年代以来，社会主义市场经济体制改革步伐加快，证监会、保监会、银监会陆续成立，我国金融监管逐步走向分业监管。随着银监会2003年挂牌成立，人民银行不再肩负具体的金融监管职责，其最重要的使命变成了维护金融稳定。至此，形成了由人民银行负责货币政策，银监会、证监会、保监会实施分业监管的“一行三会”格局。而这种“四位一体”的分业监管模式下，难以建立完善有效的监管协调机制，各监管机构因监管目标不同，出现了难以协调配合等问题。多头监管并存且存在行业监管隔离，往往陷入部分监管真空或监管重复的困局，因而无法共享金融监管成果，也无法开展有效且精准的监管。

近年来，面对我国金融日趋混业经营的发展态势，2023年国家在银保监会的基础上组建了国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，着重加强对金融控股公司、综合金融企业集团的监管监督，更好地防范化解金融风险，维护金融稳定，确保不发生系统性金融风险，向着混业监管方向迈出坚实的一步，为完善金融监督体系打下坚实基础。

3.2 监管法治较为缺失

近年来我国金融监管法律体系虽日益完善，但仍然 存在着不够健全、不够完备的问题，且“政出多门”不具备较强的系统性。现有的金融监管法律体系中，包含了由国务院及中央银行、行业协会等部门制定的法律规章制度、管理条例等众多内容，具有代表性的有《中国人民银行法》《反洗钱法》《银行业监督管理法》《保险法》《证券投资基金法》《消费者权益保护法》等，门类众多、数量庞杂。现有金融法律规章体系仍然存在着一些问题：

一方面，在现有监管法律中，并没有针对金融行业出现危机而设计有效的应急处理法律，对于保险以及存款等方面也存在着一定的法律空白。尤其是在当今金融领域运行过程中已经大量出现的互联网金融产品，尚未出台相关的法律跟进监管，对于金融领域网络化发展尚缺乏健全的法律制度，同时也未制定严格的规章制度对其展开强有力的规范管理，对互联网金融还无法实施严格的监管工作。

另一方面，除了不完善的法律规章体系外，既有的法律法规在执行过程中，面对金融行业日趋混业经营及互联网金融迅猛的发展态势，存在着可操作性不强的问题。基于我国现有的金融监管法制体系而言，尽管已涵盖市场准入、退出、稽查及谨慎要求等内容，但制度往往流于宏观的原则性规定，对实际的操作细则指引不够明确，导致在实际执行中存在解释空间，缺乏可操作性。包括在应急处理金融危机、征信机构及金融市场自律组织管理等方面的法制规定缺失，对金融监督体系的有效性产生了不良影响。

3.3 金融创新下的监管滞后

以移动互联网、大数据与云计算等技术为代表的信息化时代，更加强大的科技水平促使金融行业获得了飞速发展，形成了与传统金融不同的互联网金融，涌现出了更多的新兴金融产品，包括互联网支付、网络借贷、信托基金及互联网保险等。金融业务电子化与网络化程度日益提升，但监管手段与方式仍较为落后，以中央银行等为代表的政府监管部门在规范金融机构行为、紧盯行业数据指标的日常监管行为中对互联网金融业务的监管滞后愈发明显，无法进行及时监督，尤其在互联网金融日益兴起后，监管效率偏低。如2023年7月，国家金融监督管理总局发布对蚂蚁集团的处罚决定(国家金融监督管理总局行政处罚信息公开表(金罚决字〔2023〕1号)，2023-07-07)；中国人民银行也发布消息对蚂蚁集团过往年度在公司治理、金融消费者保护、参与银行保险机构业务活动、从事支付结算业务、履行反洗钱义务和开展基金销售业务等方面存在的违法违规行为，金融管理部门对其处以罚款(含没收违法所得)71.23亿元，并要求其依法补偿消费者利益。传统的宏观调控等监管手段难以实时跟进互联网金融市场行为，及时研判采取适当操作。互联网金融时代，监管的滞后性与不适应，一定程度上造成金融监督效率与成效均出现下滑。

4 完善金融监督体系的有效举措

4.1 完善金融监管制度

随着我国广泛深入参与经济全球化，以银行业、证券业、保险业等为代表，分业经营的金融行业已快速发展成为混业经营模式，而既有的分业监管已难以满足当前金融混业发展现状的监管需求。结合我国金融日趋混业经营的实际，选择与金融环境相适配的监管模式，解决我国当前金融监管不足的问题，避免出现监管真空或监管重复的现象，需要对现有监管制度体系加以改革，加快转变分业监管模式，向统一金融监管转变。

互联网金融的日益创新发展为金融市场提供了深化发展的突破口，在不断涌现的创新模式背景下，金融业与非金融业、银行业与非银行金融业之间的界限逐渐变得模糊，开放的金融市场以及混业经营模式成为今后金融市场发展的主要趋势。尤其是在经济全球化背景下，互联网金融的突起，使得传统的分业监管难以适应全新的金融创新发展。基于长远发展角度而言，为了促进金融行业的稳健发展，关键在于创建完善统一的监管模式，从而以维护金融体系稳定为基准，基于有效监管作为目标导向，对监管力量加以整合，确保监管部门能以更高的监管效力做好监管工作，更好地对跨细分行业的金融产业进行统一监管。通过一致性监管模式对金融机构提出规范要求，促使其均能够按照标准原则经营，促进金融市场稳定，从而更好地防范化解系统性金融风险。

4.2 健全监管立法司法

党的十八大以来，面对防范化解金融风险、服务实体经济、深化金融改革“三大任务”，健全完善金融监管立法司法，是有效完善金融监督体系的关键所在。立法上，需要全国人大相关专业委员会、国家相关监管部门在广泛调研的基础上，为日益创新变化的金融产品、金融服务制定相应的法律制度，为监管制度的制定和实施提供明确细则，确保法律制度具有较强的可操作性，从而进一步解决在实施监管过程中无法可依或有法难依的问题。

司法上做到执法必严、违法必究，提升执法力度和有效性。国家各级金融监管部门在履行监管职责的同时，加强执法建设，强化监督意识，注重执法管理，强化监督的有效性与严肃性。首先需要金融监管部门充分发挥监管作用，对未能严格执行金融法律法规的相关机构严肃处理。构建适应我国国情的非现场检查监督制度，加强规范化制度化建设，精细化管理，明确非现场监管审查指标，使监管人员及被监管单位均能充分明确自身责任与义务，保障监管成效。定期公布监督结果，对金融机构风险等级加以评定，形成透明化的信息披露工作。国家司法机关要以更强有力的执法力度对金融犯罪行为进行打击，有效发挥司法的震慑作用，维护金融秩序，促使金融机构稳健运行。同时，要求各金融机构加强对自身业务开展情况的稽核审查，并通过定期开展合规审计、巡视巡察等多种监督方式，增强约束金融机构行为的监管实效。对存在监管疏忽或监管问题的单位严肃处理，对问题的主要负责人严肃追责问责。

4.3 完善互联网金融监管

完善互联网金融监管，是适应金融创新发展趋势的必然要求。做好对互联网金融的监管与监督，需要平衡好管理与创新之间的关系，建立符合互联网金融自身特点、维护金融稳定的有效调控方式，防范基于互联网环境下的各类金融风险。金融监管部门需着眼于信息技术的升级优化，布局、更新重要的金融基础设施，做到与时俱进，充分完善互联网金融监管技术手段。

基于互联网时代金融的跨国联系及发展趋势，积极借鉴、吸纳国际上互联网金融监管的经验教训，加强与成熟金融市场国家金融监管部门的跨国协作与交流研讨，并结合我国经济发展的特点，创建符合我国国情的互联网金融监管法律体系。借助多种社会信息媒介平台，强化监管信息与大数据的协同，促使社会监督与政府监管相互结合，全面提升监督效率，从而更好地满足基于信息时代的金融监督需求。

4.4 提升监管队伍素养

建设强有力的金融监管队伍，注重提升监管人员的素质，创建精干、高效且具有较强适应力的监管队伍，需要做好人才的引进与培养，吸纳高素质的专业人才，立足实际对监管人员展开培训工作，强化监管队伍，才能更好地开展监管工作。加强对现有人员的培训管理，建立轮训制度，不断更新监管知识，通过学习研讨，提升监管应用能力。完善资质认证考核制度以及任职管理制度，建立适应行业发展变化的考核机制，确保人员能力资质符合岗位要求。

同时，为了保证严肃的行业监管与监督效果，避免职务腐败，需要完善奖惩机制、交流机制。对重要岗位实施定期轮岗交流，对同一岗位任职年限加以限制，避免人员长久居于一个岗位出现职务腐败或消极怠工问题。对于防范化解重大风险、挽回重大损失的优秀人员给予适当奖励，对失职人员及时予以惩戒并取消其监管资格。

5 结语

综上所述，强化金融稳定保障体系、加强和完善现代金融监管，对于完善金融监督体系、推动金融行业稳健运行起到了重要作用。通过完善金融监管制度、健全监管立法司法、强化互联网金融监管、提升监管队伍素养等方式，促使金融监督体系更健全，促进金融工作更好地践行政治性、人民性与专业性，为金融行业的发展建设提供强大的管理支撑，促进金融行业良好健康地发展。