关于农村集体经济组织立法的几个问题

◎刘振伟 中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员

农村集体经济是集体成员在集体共有资源基础上实现共同发展的一种经济形态。农村集体经济组织是集体所有权的行使主体，集体资产的管理主体，乡村治理的组织载体（本文指社区性集体经济组织）。农村集体经济有多种实现形式，组织形态上有社区性合作社、股份合作社、经济联合社等，实行统分结合的双层经营体制。作为市场经济活动的主体，不少集体经济组织兴办或投资设立了有限责任公司、股份有限公司或其他企业，扩大集体经济资本积累，增加集体经济组织成员收入。当前，农村集体经济组织立法已提上日程，人们对出台一部符合国情、农情的农村集体经济组织法律制度十分期待，以期依法推动解决农村双层经营体制“统”的层次偏弱、不少地方集体经济薄弱、治理结构不规范等问题。

农村集体经济组织法是乡村振兴法律制度体系的支架性法律，有几个问题需要明确：明确农村集体经济组织市场主体地位，为融入和对接市场经济奠定制度基础；明确农村集体组织与集体成员的财产权范围及权利，构建产权清晰、保护严格、流转有序的中国特色农村集体经济产权制度，保障集体和成员的财产权益不受侵犯；明确农村集体经济组织特别法人治理结构，建立规范有序、管理民主、充满活力、治理有效的运行机制；尊重农村集体经济多种实现形式，保障自主经营权；构建公平与效率协调统一，实现共同富裕的组织平台，壮大集体经济实力，推进乡村振兴，筑牢社会主义经济制度的根基。

农村集体经济定义

《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》，2016 年印发）提出，“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。追溯历史渊源，在马列主义文献及我国法律、政策性文件中，集体所有制经济、集体经济、合作经济、合作社是交替使用的。马列主义文献将集体经济表述为集体所有制经济，是作为向社会所有制过渡的手段设计的。我国法律和政策性文件，凡涉及所有制性质一般使用集体所有制经济，凡涉及经济形态一般使用集体经济，涉及劳动组织形式一般使用合作经济或合作社，尽管不同历史时期的提法有所不同，但指向是清晰的。

农村集体经济组织的市场主体地位

市场经济是法治经济，市场主体必然具有法律属性。目前，《民法典》及有关法律未对市场主体内涵和外延做出明确界定，但对民事法律关系主体作了界定，包括自然人、法人和非法人组织三类。《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》），列举了六类需要在市场监管部门登记的市场主体，包括中华人民共和国境内以营利为目的从事经营活动的自然人、法人及非法人组织等。按照逻辑关系，《条例》规定的市场主体属于《民法典》规定的民事主体。

从广义的市场经济构成要素看，针对各种商品、技术、服务的购买和出售等交易行为，是基本的市场行为，实施这种市场交易行为的当事人理所当然属于市场主体。作为民法典中规定的各类民事主体，必然成为市场交易行为提供者或需求者中的一方当事人，无论自然人（不满8 周岁的未成年人作为无民事行为能力人除外）、事业单位、社会团体等非营利法人、机关法人，抑或是不具有法人资格的专业服务机构等非法人组织，都会因自身经济利益需求而具有市场交易、技术服务等市场行为。从这个意义上讲，《民法典》规定的民事主体即市场主体，是广义的市场主体。

《条例》关于市场主体的界定，是针对符合“以营利为目的”和“从事经营活动”两个条件的市场主体，这与商法中关于商事主体的特征属性基本一致。商法是民法的特别法，在商法理论中，并非所有的民事主体都是适格的商事主体，不能说自然人都是商人，机关法人尽管有市场活动中的交易行为，但不是以营利为目的从事经营活动的商法人。我国实行民商合一立法模式，民法典未区分民事主体与商事主体，因此，那些具有商事主体特征、符合法律规制要求的民事主体即为市场主体，这是狭义的市场主体，与《条例》中的市场主体是对应的。

2015 年《中共中央办公厅关于深化农村改革综合性实施方案》提出，“赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位，保证其依法公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。2016 年的中央有关文件提出，“明确农村集体经济组织市场主体地位”。是否具有独立的财产权和独立的自主经营权，是判断市场主体的两条重要标准，从实践看，农村集体经济组织是符合的。综上，《民法典》明确了农村集体经济组织的民事主体和特别法人地位，党中央、国务院文件明确了农村集体经济组织的市场主体地位，专门的法律制度需要衔接好。

农村集体经济组织特别法人

农村集体经济组织作为特别法人，与一般法人相比，在职能、行为能力、组织成员、产权关系、股权设置、可实现责任财产等方面，具有一定的特殊性：一是职能多重性。在现阶段，绝大多数农村集体经济组织与村委会合二而一，共同履行经济职能、公共事务管理与服务、社会保障等职能，立法要认可这个现实。但是，从长期趋势看，农村集体经济组织与村民自治组织分离将是必然的，尽管各地经济发展水平、组织发育程度不同，分离过程差异性较大且是渐进过程，法律需对两者的职能范围作出原则性界定并给地方实践留出空间。二是土地专属性。农村集体经济组织是地域性组织，地域内土地资源除国家征收征用等法定情形外，所有权不被转移，不可分割。三是收益分配机制的特殊性。集体经济收益实行按资分配与按劳分配相结合的方式，兼顾效率与公平。四是决策机制的民主性。农村集体经济组织的决策机制，主要实行一人一票或一户一票，民主管理，或者采用成员权与股权相结合的决策表决方式，或者赋予资本一定的附加表决权。五是现阶段不适用破产清算制度。农村集体经济组织出现因所在的村区划调整、移民整体搬迁、土地被全部征收改为城镇居委会等情形，可以合并、分立。为了化解债务风险，可以成为破产和解、破产重整的适格主体，但现阶段还不能成为破产清算适格主体。六是享受扶持政策。农村集体经济组织在增值税、企业所得税、契税等税收减免、财政资金扶持、金融信贷支持等方面享受政府的优惠政策。七是依特别法设立。农村集体经济组织法是市场主体特别法，特别法没有规范的事项，受其他法律规范，如《民法典》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等。

农村集体经济组织特别法人特征具有中国特色，随着农村经济社会发展而发展，与时俱进，不会是僵化不变的。立法时，对不同地区、不同发展水平的农村集体经济组织治理结构，尽可能给地方实践留出空间。

农村集体经济组织破产问题

我国采取的是由法律规定破产主体资格的方式，农村集体经济组织是否能够进入破产程序，本质是立法在权衡利弊基础上作出的一种制度性选择，即要不要通过立法赋予农村集体经济组织适用破产程序的资格。在明确农村集体经济组织具有市场经济主体地位的前提下，推动其更好融入市场经济发展，将不可避免地面临市场经营风险。通过立法赋予农村集体经济组织破产资格，给予与其交往的其他市场主体（如金融机构等）稳定的心理预期和可遵循的制度保障，尽可能减少债务风险是必要的。

在通过立法赋予农村集体经济组织破产主体资格的同时，需要明确农村集体经济组织作为债务人，具有的承担债务责任的财产范围，这是农村集体经济组织是否具备破产能力的关键。考虑到对外承担民事责任的责任财产必须具有可执行性（财产及财产性权利可转移），集体所有的土地等资源性资产应当排除在集体经济组织的责任财产范围（这里指的是资源性资产的所有权，而在资源性资产上设立的用益物权，比如集体所有土地经营权则可以作为责任财产）；非经营性资产具有公益性，关系集体成员的生活保障，也不应作为农村集体经济组织的责任财产；除前述之外的经营性资产是符合农村集体经济组织对外承担民事责任要求的。综上，农村集体经济组织经营管理的经营性资产和资源性资产使用权，是其责任财产，以上述财产独立承担民事责任。

赋予农村集体经济组织破产主体资格与农村集体经济组织因破产而终止不能完全划等号。从《企业破产法》的制度设计看，狭义的破产仅指破产清算程序，广义的破产程序则包括破产清算、破产重整、破产和解。当农村集体经济组织不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显丧失清偿能力时，可以规定适用《企业破产法》规定的重整、和解等破产程序，但不适用破产清算。

农村集体经济组织成员资格

成员权利来源于成员资格，有资格才有权利，资格锁定权利。确认集体经济组织成员资格需要制定统一的原则及程序。实践中，引起集体经济组织成员资格变化的法律事实非常复杂，除新出生人口是原始取得，结婚迁入迁出、政策性移民、收养等是依法取得，还有在读大学生、现役军人、外嫁女未转户口、进城务工常住人口人户分离、离异妇女迁回原村居住等各种情形。鉴于集体经济组织成员资格的复杂性，立法确认认定原则需要有包容性，户籍关系、土地承包关系、劳动贡献、资本贡献、不同时期的国家政策、历史沿革、当地风俗习惯等，都是考量因素，同时给省级人大细化立法留出空间，具体个案则由农民集体经济组织自主确认。

集体经济组织成员资格是封闭还是有限开放、动态调整的，事关农村集体经济组织未来发展走向。事实上，农村集体经济组织成员资格的封闭格局正在被突破，目前9亿农村集体经济组织成员中，有1亿多是从农村到城镇务工或落户的城镇常住人口（可定义为与原集体经济组织有历史渊源的非农村户籍人口），城乡人口流动使农村集体经济组织成员资格已向非农村社区人员开放。人口城乡流动、城乡融合是必然趋势，以后登记为城镇常住人口的农村人口会越来越多。如果农村集体经济组织长期封闭性管理，可能会抑制农村社会发展生机，立法时留出一定空间，允许地方探索创新，当然探索要稳妥，不能操之过急，不改变农村集体经济组织基本特征是底线。

农村集体经济组织经营范围

关于经营范围，2016 年的《意见》列举了五个方面：一是利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；二是利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；三是可在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业；四是为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务；五是整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等形式发展集体经济。

在村集体经济实力较强的地方，应当允许其通过一二三产业融合等方式，拓展非农产业发展路径。《宪法》赋予了农村集体经济组织发展经济的自主经营权，专门立法需要衔接。

农村集体经济组织产权制度

发展新型农村集体经济，明晰产权关系十分重要。

法人财产权与集体所有权。农村集体所有的生产资料属农民集体所有，集体成员作为所有权主体，享有收益、决策、选择管理者等权利。农村集体产权制度改革完成后，集体经济组织取得法人资格从事民事活动，拥有了独立的法人财产权。法人财产权与集体所有权是包容关系，还是重叠嵌套关系，权利行使上有什么联系和区别，需要研究清楚，避免实践中产生混乱。

村与组两级法人财产权。村、组两级集体经济组织是两级法人，还是一级法人？村、组如作为一个整体登记为一级法人，股权关系如何确定？如何防止产权“大锅饭”或“平调”？国家投资形成的水利工程、基础设施、脱贫攻坚形成的集体产权如何在村、组间明晰？产权“组有村治”如何管理协调？诸如此类，都是需要研究清楚的问题。目前，全国有39 万个组级集体经济组织已在农业农村部门登记，主要集中在经济发达地方及省情特殊的地方。有些登记为组级集体经济特别法人，有其历史延续性，但目前全国不具备条件的很多，没有必要一刀切登记为一级法人。

股权结构。集体产权制度改革，经营性资产被量化为成员股份，为普通股。有些地方为扩大融资，吸收社会个人或法人股份，为投资股。普通股、投资股、集体股、法人股的股权结构及股权权能需要统一规定。

股权确认。集体成员股权是否固化，是农村集体经济组织产权制度改革中的热点，争议较大。实践中，股份按人或户量化后，是长期固化不变，生不增、死不减？还是设置期限，期满后可以进行动态调整？或者大稳定、小调整？立法机构、管理部门、专家学者及农村集体经济组织成员对此认识差异很大，实践中出现的“去世的人分红，在世的人不分红”等现实问题，需要深入研究后审慎规定。

股权流转。包括继承、买卖、赠予、退出、质押等方面。成员股权能不能向本集体经济组织外流转？非集体经济组织成员的家庭成员能不能继承？股份流转、退出后能否再赎回等？这些都需要立法回答。

运行机制。坚持把宪法规定的农村集体所有制作为底线，把《民法典》规定的特别法人治理作为基本遵循，规范股东会、理事会、监事会运作及治理。改革后的集体经济组织的正常运转，必须建立在有效的治理结构和运行机制上，靠“人治”解决不了普遍性问题。

赋予农民更加充分的财产权益。确权、赋权是为了活权，让股权保值增值。党的二十大报告指出，“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”发展农村集体经济，最大的优势是集体拥有土地等资源性资产。下一步农村土地制度改革的重点，是集体经营性建设用地制度和宅基地使用制度。农村集体产权制度改革如何释放出制度红利，解决改革后的发展问题，核心是要在如何搞活土地资源上做文章，真正赋予农民更充分的财产权益。农村集体经济组织立法应紧紧抓住这个关键，理清思路，做出可行的制度安排。农村集体经济发展的内生动力源问题解决好了，就有了发展的可持续性。

农村集体经济组织与基层党组织、村委会的关系

我国的乡村治理，是在基层党组织的领导下进行的，在整个组织体系中党组织是领导核心，同时，要依法保障村委会的自治功能、村集体经济组织的经济治理功能。

村党支部是党在农村的最基层的组织，是本村各种组织和各项工作的领导核心。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，反映村民意见、要求并提出改进工作的建议。20 世纪80 年代后期，农村实行“政社分设”改革，乡镇及村两级出现“三驾马车”，职责不清，加重农民负担，不得不作出调整。这次改革注意到了这个问题，2020 年底，村党组织书记通过法定程序担任村集体经济组织负责人的比例为85.1%。农村集体经济组织法需要把成功的改革探索确认下来。与此同时，要对村干部“亦官亦商”的情况进行规范管理，避免村集体经济演化为“干部经济”，杜绝村干部侵占集体成员利益。

农村集体经济组织法是乡村振兴法律制度体系中的支架性法律，是经济组织专门法、市场主体法。借实施乡村振兴战略的东风，把农村集体经济组织架构、产权制度、发展路径、治理结构、农民权益保障等制度设计好，立一部经得起历史检验和农民群众认可的法律，是光荣艰巨的任务。新中国成立后的生产资料所有制社会主义改造，奠定了农村集体所有制经济的基础；40 年前的农村家庭承包责任制，成功探索出农村土地集体所有制的经营方式，激活了农村生产力；40 年后农村生产力的再次大释放，可能要从农民组织化程度提高和农村集体经济组织融入市场经济发端，这是农村集体所有制经济有效实现形式的又一次重大探索。