国有企业混合所有制改革思考

□文/姜帆

（江苏科技大学经济管理学院 江苏·镇江）

［提要］混合所有制改革是我国优化国有企业运营机制的一项重要举措。上一轮混合所有制改革在取得阶段性成果的同时，也留下许多亟待解决的问题。本文梳理混合所有制改革在我国的发展历程，在总结本轮混合所有制改革发展现状基础上，对仍然存在的问题及对策进行研究，以期为国有企业混合所有制改革提供思路。

改革开放以来，我国在渐进式探索国有企业改革的过程中，不仅实现了国有企业与民营企业之间的良性互动，也为社会主义国家发展模式的转型升级提供了非常有意义的参考范本。经过阶段性调整后，党的十八届三中全会拉开了新一轮国有企业改革的序幕，并为改革工作确立了积极发展混合所有制经济的重要方向。此后，几轮混合所有制改革试点工作相继展开，而在试点工作推进的同时，国有企业所面临的内外部环境也在急剧变化。新形势下，国有企业想要站稳脚跟，就必须加强混改工作的顶层设计，促使改革思路从混资本向改机制的转换，也就是从企业体制、运行机制、管理模式等制约改革深入的实际问题入手，理清其中缘由，破解其中难题，推动混合所有制改革工作顺利实施。

一、国有企业混合所有制改革的内涵与途径

国有企业混合所有制改革是指将国有资本以外的其他资本引入到国有独资以及国有控股企业中，让民营企业参与国有企业的经营决策，通过让渡部分决策权利，吸收民营企业的公司治理理念，从而完善国有企业治理结构，转换国有企业经营机制，提高国有资本运行效率，实现不同所有制资本间有效制衡，最终达到国有资产保值增值的目的。

在实践过程中，我国的国有企业主要通过员工持股计划、整体上市以及引入战略投资者这三种方式来实现混合所有制改革。员工持股计划是指企业内部员工通过出资认购本公司股权的形式实现身份从劳动者向股东转变。企业在制定员工持股计划的方案时，根据员工对企业所作贡献的大小来确定持股员工范围和持股比例，这既是对优秀员工所作贡献的肯定，也是对其他员工的正向引导，此外员工持股计划实施后，持股员工与企业形成利益共同体，对企业的归属感和认同感得到增强，会更加积极地参与企业的管理，从而对企业的行为起到一定的监督作用。

整体上市的本质是将国有资产证券化，即将流动性较弱的国有资产转化为流动性较强的市场证券。整体上市后，国有企业可以借助证券的流动性有效提高国有资产的流动效率，证券市场的各种规则和程序也有利于加强国有企业公司治理的透明度，此外不同投资主体的进入还可以解决长期困扰国有企业发展的产权不明问题。

引入战略投资者是指国有企业接受和自身有着共同发展方向，能在经营管理上发挥优势的优质企业投资。战略投资者和财务投资者的不同之处在于财务投资者更关注公司的短期绩效，对企业的经营管理参与较少，而战略投资者则会较多地参与混改企业的战略规划和经营管理，更注重企业的长远发展。引入战略投资者成功与否的关键在于对战略投资者的甄别和挑选，国有企业在开展混合所有制改革前应从契合度、各自优势、综合实力等角度出发，找到最适合自己的战略投资者。

二、国有企业混合所有制改革发展历程

国有企业混合所有制改革至今共经历了四个发展阶段，这四个阶段对国有企业转变运营机制的影响不断深入，增强了国有企业的综合实力，并对我国经济的发展产生了积极的推动作用。

1978～1992年为混合所有制改革的萌芽阶段。1978年党的十一届三中全会为我国制定了改革开放的基本政策，我国经济体制由此实现了从“计划经济”向“市场经济”的转变。此时国内企业绝大多数属于国有，由于长期缺乏市场竞争，经营决策以政府为主导，导致企业无论是管理人员还是基层员工，在日常工作中都缺乏主动性与创造性。此时国家对国有企业采取的改革策略是“放权让利”，“放权”的重点在于保留“所有权”的基础上将企业的“经营权”交给企业，让企业根据市场需求自主决定企业的生产经营，以此激发企业活力，自此国有企业的自主经营权开始得到改善，“让利”则是开始承认私有经济地位的合法性，让私有经济参与到国家经济的建设中来，为我国民营企业的发展提供机会，丰富我国经济体制的组成部分。

1993～2003年为混合所有制改革的成长阶段。从1993年开始，国有企业开始进入现代企业制度建设发展时期，“财产混合所有”的构想也是在这一阶段被首次提出，在这一构想的指引下国有企业开始进行以股份制为特点的混合所有制改革，改革的重点在于通过资本融合加强国有企业对于市场竞争环境的适应能力。此次改革后，我国的国有企业正式转变为自主经营、自负盈亏的全新发展模式。

2004～2013年为混合所有制改革的调整阶段。在此期间党中央进一步强调了民营经济在我国经济发展中的重要作用，民营企业实力的壮大为其更多地参与到国有企业的改革中提供了基础。同时，针对前期混合所有制改革快速发展所出现的国有资产流失问题，国家将对混合所有制改革的关注重点转变为促进监管体系构建，调整混改思路，推动混改从早期的资本融合转向更高层次的产权融合。

2013年至今为混合所有制改革的深化阶段。党的十八届三中全会召开后，国有企业改革进入攻坚时期，解决前期遗留难题，促进改革深化成为本阶段混改的工作重点。在实现国有企业与民营企业间机制融合，国有企业与民营企业优势互补的目标指引下，国企混改工作开始注重对参与混改的民营企业的所属行业、企业特点进行考察，以此找到最佳的混改参与方，提高参与方与实施混改国有企业的契合度，最大限度提高资源利用效率，实现混改各方共同治理的协同效应。

三、本轮国有企业混合所有制改革现状

党的十八届三中全会以来，党中央、国务院对于新一轮国有企业混合所有制改革工作多次做出重要部署。整体而言，混合所有制改革经过几年探索，已经实现了从路线规划到实际操作、从部分试点到全面行动的转变。至今，国资委共进行了四批试点工作，前两批试点为涉及19家中央企业的小范围试点，这两批试点重点在于为后续混合所有制改革的大范围开展积累经验。第三批试点范围有所扩大，共涉及31家中央企业和地方国企。第四批试点涉及包括107家中央企业和53家地方国企在内的共160家国有企业，试点也不再局限于电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重要领域，试点的范围和领域明显扩大，国有企业混合所有制改革工作进入全面综合改革的试点阶段。进入“十四五”期间，随着国有企业混合所有制改革三年行动的顺利收官，国有企业公司制改革全面完成，改革工作向着规范化和高效化迈出坚实的一步。

四、本轮国有企业混合所有制改革需要解决的问题

尽管普遍认为国有企业混合所有制改革一定程度上改变了国有企业活力不足的局面，提高了国有资本的运营效率，但许多深层次的矛盾依然存在。随着改革的深入，这些深层次的问题也逐步显现，成为国有企业更高效发展的阻碍，现阶段混改工作所面临的问题包括以下几个方面：

（一）企业经营受行政化干预问题依然存在。国有企业混改后，虽然股权结构发生了变化，但企业管理受行政化影响的问题仍然存在。首先体现在政府对国有企业人事任免的影响，民营企业的管理人员一般通过市场化的方式选聘，由董事会任命，并对董事会负责，在国有企业中，由谁担任企业的管理人员很大程度上会受到政府的影响，同时国有企业还存在管理人员的职务与各种行政级别挂钩的现象，导致国有企业管理人员职责不清晰。其次，部分国有企业管理人员在企业任职结束后还会进入行政单位担任政府官员，致使国有企业管理人员出于个人职业发展的考虑，在管理企业的过程中更热衷于完成政府的行政目标，而不是把企业效益放在首位，影响企业正常发展。

（二）责任划分不清晰，对各方的保护不到位。保护机制不到位既体现在对国有企业的保护上，也体现在对民营企业的保护上。国有企业层面，自国有企业开始改革以来，就时常有关于改革导致国有资产流失的声音，一旦造成国有资产流失，改革方案的具体实施人员很可能会被追究责任，然而目前在制度上并没有针对这一问题的容错机制，对于何种情况下会被追责，何种情况下可以予以免责，并没有详细的规定，导致相关人员为了避免出现失误而被追究责任，宁愿保持现状。民营企业更多地则是担忧参与混改后能否实际参与到混改企业的经营决策中去。从过往经验来看，国有企业长期得到政策、融资等方面的支持，大多并不缺乏资金，导致在混改过程中民营企业更容易成为弱势一方，加上国有企业经营易受政府干预的固有形象，民营企业对参与国有企业混改存在顾虑。此外，国有资产转让程序复杂，需要层层审批，进入容易、退出难成为民营企业参与混改的阻力。

（三）股权结构的设计仍需研究调整。混合所有制改革的另一个重要问题是股权结构的安排。在混改企业中国有资本与民间资本各占多少股份，由谁来控股是混改参与各方关注的重点。一方面民间资本方担心所占股权比例较低，在混改企业中话语权太小，即使出资也无法实际参与混改企业的经营；另一方面国有资本方也担心因放弃控股地位而失去对混改企业的控制，从而失去混改的主导权，因此混改过程中如何设置股权结构以达到各方利益的平衡仍需深入研究。

（四）薪酬制度仍有优化空间，没有充分调动员工积极性。首先，国有企业管理人员的薪酬水平总体偏低，与民营企业相差较大。把管理人员薪酬控制在较低水平虽然一定程度上为企业节约了开支，但也带来了一些其他问题，例如人才流失，较低的薪酬会降低企业对优秀人才的吸引力，使得部分人才选择加入薪酬更丰厚的民营企业。其次，国有企业往往给予管理人员固定年薪，且很少对管理人员进行股权激励，这样的制度导致国有企业管理人员能获得多少报酬很难与企业实际效益产生联系，无法调动管理人员的积极性，长此以往管理人员容易产生消极懈怠的情绪，经过前几轮的改革后这一情况虽有所改善，但与同行业民营企业相比仍有差距。

（五）企业文化差异较大，短期融合存在困难。由于发展模式的巨大差异，国有企业与民营企业之间形成截然不同的两种企业文化，国有企业的文化优势主要体现在系统、全面和规范等方面，民营企业的文化优势主要体现在灵活、高效和创新等方面，混改双方各自的优点又互为对方的缺点，混改过程中如何促进两种文化的有效融合、实现取长补短是一大难题。

五、对策建议

解决上文提到的现阶段混合所有制改革所存在的深层次问题，需要从内部调整和外部支持两个维度寻找答案，及时回应各方关切，落实保障措施，本文提出的对策建议如下：

（一）完善高管选聘机制，明确行政管理界限。要想降低行政因素对混改企业经营的影响，首先需要将国有企业管理人员从模糊的身份定位中解放，给予企业自主选择管理人员权利，让企业管理人员专注于提高企业绩效。例如，在混改企业中建立职业经理人制度，将选聘企业管理人员的权利交给公司董事会，允许各股东依据持股比例，表决由谁担任公司的管理人员。同时，企业能够根据管理人员的实际表现决定其去留，实现企业管理人员能上能下，解决原来国有企业用人机制僵化的问题，提高企业管理人员的专业性。

（二）健全保护机制，激发各方参与混改的动力。在现有相关文件的基础上，对改革方案的指导进行具体细化，填补政策空白，为混合所有制改革创造友好的环境。例如，构建国有资产流失预防机制，提前请审计部门和法律部门介入混改方案的制定，提升混改方案的可行性和科学性。对于混改过程中可能出现的问题，应区分是客观因素造成的还是主观因素造成的，对于主观故意造成改革失败、国有资产流失的相关人员要及时追责，而对于客观因素导致改革出现问题的相关人员也应予以免责，消除混改措施具体制定人员以及实施人员的顾虑。同时，还应理清政府与混改企业的关系，明确政府干预混改企业经营的界限，尊重混改企业将市场化作为经营导向，尊重民营企业对混改企业经营发展的建议，在混改前向民营企业详细说明相关政策，给予参与改革的民营企业合理的保障。此外，还需要认识到的一点是民营企业参与国企混改的主要目的在于获得良好的投资回报，因此制定混改措施时需要兼顾国有企业与民营企业的利益。

（三）依据相关政策，结合混改企业特点合理调整股权结构。国有企业需要在制定具体混改措施时，认真研究相关政策文件，结合所处行业的特点来判断究竟是采取国有资本控股还是国有资本参股的形式来实行混合所有制改革。对于充分竞争的行业适时退出或采取国有资本参股的形式来实现国有资产的增值保值，对于国有资本控股企业，在必要时可以适当降低国有资本在混改企业中的持股比例，从而实现股权结构的多元化，为民营资本在混改企业中获得话语权提供基础。

（四）适当提高管理人员薪酬水平，构建合理绩效评价体系。薪酬方面，应区别于国有独资企业，减少对管理人员薪酬做出限制，适当提高管理人员的薪酬，使混改企业管理人员薪酬水平与民营企业相比不至于差距过大，从而留住人才。与此同时，构建一套合理的激励体系对企业管理人员进行中长期激励十分重要，良好的激励体系有利于提高管理人员提升企业绩效的积极性，使管理人员的利益与公司利益趋于一致，降低代理成本，例如适时对公司管理人员采取包括股票期权、限制性股票等在内的股权激励政策。当然激励措施要想起到良好的效果也需要运用能够真实反映企业发展水平的指标对管理人员的绩效进行考核，准确评估管理人员对企业发展所做出的贡献。

（五）保障各方权益，营造相互尊重氛围。促进国有企业文化与民营企业文化相互融合的关键在于对各方话语权与核心利益的保障。只有在混改企业法人治理机制有效运行的基础上，各方本着相互尊重、相互制约、平等交流、相互学习的初心，才能形成吸收双方文化优势，摒弃双方文化劣势，两种文化优势互补的良好局面。

综上，从前几轮的改革过程来看，改革每进入一个新的阶段都需要我们及时总结改革中所获取的经验以及出现的问题，制订解决方案，最终优化相关政策。国企改革本身就是一项十分复杂的工程，改革过程中遇到各种各样的困难实属自然，克服困难没有捷径可走，需要我们循序渐进地不断探索。只要我们以正确的思想看待困难，坚定改革信念迎难而上，最终一定能打造多种经济所有制合作共赢的局面，实现国民经济的高质量发展。