商洛农业项目管理工作中存在的问题及对策研究

邵 鹏 ， 叶丹宁 ， 刘 阳 ， 王 俭 ， 余莉莎 ， 张春香，5

（1.商洛市乡村发展服务中心，陕西 商洛 726000；2.商洛市种子管理站，陕西 商洛 726000；3.商洛市农业科学研究所，陕西 商洛 726000；4商洛市农业技术推广站，陕西 商洛 726000；5泰安市泰山林业科学研究院，山东 泰安 271000）

商洛市位于陕西省东南部，被誉为“秦楚咽喉”，自古便是长安通往东南诸地和其他中原地区的交通要道，属半湿润山地气候，资源丰富，适宜农业发展，荣获“中国特色农产品优势区”等称号[1-4]。近年来，在巩固脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴的大背景下，商洛市凭借优越的自然条件和区域优势，争取到的中省农业项目投资额不断增长，为商洛农业的发展注入了更多的活力[5]。将中省农业项目财政资金应用到具体的农业建设项目当中，推动商洛市菌果药畜等特色产业强势崛起，香菇、肉鸡、冷水鱼等产业规模位居全省第一[6]。商洛取得的成绩固然可喜，但问题也不能忽视，在项目建设和管理过程中，部分项目存在管理不规范、管理人员素质不高等问题，影响了农业项目管理工作的质量，一定程度上也降低了农业项目投资的收益。因此，需要采取专门的对策和措施来强化管理，保障农业项目收益。

1 农业项目管理工作本质及发展趋势

1.1 农业项目管理工作的本质

农业项目管理，从本质上讲是以相应合同为纽带，以推进现代农业和乡村振兴高质量发展为目标，为保障项目顺利开展对项目活动进行的系统化管理，具有帮助农民增产增收的作用[7]。而从农业项目的内容来看，农业项目管理工作实际上就是项目运营中的规范化管理工作，需要加强农业项目建设的系统化思维，做好农业项目监督，让农业项目从传统的粗放式管理模式中走出来，通过精细化管理切实保障各项农业资源的充分利用，实现经济效益最大化。要强化对农业项目的监督，需要多管齐下，一方面，需要政府加强对于项目的管理，建立农业项目管理责任制，实现从招投标环节开始，到项目建设至竣工的全过程管理，将监管责任落实到人，避免无人监管的情况出现；另一方面，要进一步完善相应的法律法规和项目管理规章制度，通过不定期的季度工作报告、项目座谈会、透明化管理等手段规范农业项目管理各项流程，避免出现问题“查而不改”的情况。

1.2 农业项目管理工作发展趋势

当前，中省农业项目投资管理形势在不断发生变化。项目投资越来越大，单体项目中央投资达到了千万元[8]。项目申报时限越来越紧，从接到项目申报指南到编制项目可研报告及实施方案再到将项目申报文件资料上报至省参加评审的时限只有5天左右，而且对编制的项目资料质量水平要求较高。对项目申报实施主体的资质实力要求越来越高，重点支持综合实力强、发展后劲足、运转机制活的新型主体申报项目。项目管理越来越严，要求项目申报要公开、公正；项目实施内容要与项目计划内容一致，按期完成项目内容；不允许擅自变更、调整项目；要足额、及时拨付资金，严禁滞留、截留、挪用项目资金；要按规定组织项目验收等。社会各方对项目的关注度越来越高，审计、巡视组不定期对强农惠农政策落实情况以及农业项目实施情况进行高频次审查检查，涉农领域专项整治工作已成为常态化。

2 农业项目管理工作存在的问题

虽然商洛市先后出台了《商洛市秦岭生态农业示范市建设项目管理办法》《商洛市农业科技创新项目管理办法》《商洛市产业脱贫引导资金项目管理办法》等文件来加强农业项目管理工作，但还存在不少问题，一定程度影响着农业项目建设的推进和绩效发挥。

2.1 对农业项目管理的重视程度不够

受传统农业发展观念的影响，部分单位或农业组织对于农业项目的认识存在误区，认为农业项目更多地在于“靠天吃饭”，忽视了人力在农业项目中的促进作用和推动作用，导致对于农业项目管理不够重视。这种不重视主要体现在以下几个方面：一是在农业项目管理认知方面存在一定的盲目性，对农业项目管理缺乏科学的规划和指导[9]。一些单位不重视项目前期工作，项目立项缺乏科学论证，调查研究不深入，实地考察不充分，建设内容不具体，项目延期变更，严重影响了项目实施进度和财政绩效。二是项目管理存在“头重脚轻”的现象，有一些项目建设进度迟缓，建设时限延期，重项目争取、轻项目实施监管的现象普遍存在。三是农业项目管理缺少专项小组或岗位，农业项目管理的责任人大多由相关工作人员兼任，这些工作人员本身承担着自身原岗位的工作，在精力分配上对于农业项目管理投入不够，有敷衍了事的嫌疑。

2.2 缺乏专业的农业项目管理人员

农业项目管理是一项技术性工作，需要技术水平较高的人员才能担任，也才能在农业项目运营的过程中发现并解决问题[10]。但是就商洛市农业人才队伍建设现状而言，由于商洛市土地类型的限制，传统农业发展存在一定的局限性，加上邻近西安，导致商洛市部分农业高素质人才向外辐射，涌入西安市，造成商洛市严重缺乏农业项目管理专业人员。事实上，目前商洛市从事农业项目管理的人员大多数为非专业人员，特别是部分区县项目管理人员，业务能力和综合素质参差不齐，与当前农业项目管理的要求和形势不匹配，不能充分发挥农业项目管理的作用。除此之外，商洛市部分区县基础设施以及地区发展水平的限制，导致人员流动性大，这对于农业项目管理人员培训工作是一个严重的挑战，培训投入过多，一旦人员流失，得不偿失；培训投入过少，效果不明显，项目管理不达标，流于形式，因此陷入两难境地。

2.3 农业项目管理制度执行不力

商洛市作为农业大市，农业项目众多，近些年农业每年所产生的GDP甚至超过了服务业，因此商洛市对于农业项目管理提出了一定的要求，也制定了相应的制度。但是农业项目实施单位普遍存在执行项目“四制”管理要求不严格的现象。如一些项目单位未成立领导小组，未落实项目管理责任，导致农业项目管理更多地是凭借经验展开，一旦出现问题，容易导致农业项目无序化，影响农业项目运营的稳定性；再如一些项目单位未严格遵循国家有关基本建设项目招投标程序和规范，容易让部分单位或组织出现思想偏差，滋生公权私用或以权谋私问题，影响了农业项目的公平、公正，削弱了部分主体参与农业项目竞争以及农业项目管理的积极性；再如一些项目在勘察、设计、施工、监理和设备材料采购等实施环节过程中未按要求签订规范的合同，还有个别项目监理制责任未落实，农业项目管理监督名存实亡。

2.4 农业项目管理档案资料不完善

在农业项目管理的过程中，项目档案资料是项目建设的历史记录和项目建设全过程的真实反映，也是项目成果存在和延续的核心资料，对项目监管具有很大的促进作用。唯有透过项目管理档案，才能真实客观地了解到农业项目管理过程中存在的薄弱环节与不足之处，从而采取相应的措施进行改进。但是在实际的农业项目管理过程中，部分单位和个人将农业项目管理档案视为“形象工程”，主要是为了工作留痕，未能充分认识到项目管理档案的价值和作用，导致部分项目单位建档意识薄弱，重视程度不高，存在文件材料混装混编、内容不完整等情况，档案收集制度不严格、不及时、不准确，甚至于有时为了应付检查突击“加班加点”、随意增补资料，为项目后续的监督检查和顺利竣工验收埋下隐患。另外，部分单位和个人在农业项目建设完成后，便将农业项目管理档案束之高阁，没有进一步梳理和挖掘档案中的内容、总结经验，以便更好地推动后续的农业项目管理工作，对于农业项目管理档案未做到物尽其用。

3 农业项目管理工作的对策建议

3.1 提高对农业项目管理的重视程度

各级农业农村部门要切实提高对农业项目管理的重视程度，首要一点便是要针对农业项目成立专项领导小组，将农业项目管理工作视为绩效考核的重要内容，专岗专人，落实农业项目管理各项措施，推动农业项目稳定建设、健康发展。在成立领导小组之后，还需要做好后续措施：加强项目前期管理，把好项目申报关，要深入细致地研究项目谋划与国家投资重点的有机结合，科学合理编制项目可研报告和建设方案。要围绕中省农业项目投资重点，结合地区发展实际，超前谋划示范带动作用强、能够引领产业集群发展的大项目，建立项目动态储备库，实现农业项目提前谋划、动态储备、常态申报。在项目申报过程中要严格推行项目实施条件实地考察程序，严格审查项目实施主体的经济实力、产业规模、水电设施条件，对不具备项目实施条件的项目坚决不予申报。项目申报单位要严格按照项目申报指南要求，科学、合理地确定绩效目标，认真编制项目申报书，择优推荐申报项目，对所报项目进行公示，确保公开、公平、公正。

3.2 提升农业项目管理工作人员的素质

任何管理活动的展开，都需要综合能力强的高素质人才来推动，农业项目尤其如此。农业项目管理工作人员不仅要具备较高的管理意识和能力，还要对所管理的农业项目有充足的了解和认识，如此才能在项目管理的过程中充分发挥作用。由此可见，农业项目管理人员的综合素质事关项目管理水平和项目绩效发挥，需要做好农业项目管理人员的培训和素质提升工作。首先，各级农业农村部门要把农业项目管理知识纳入农业人才培养计划和基层农技员培训，加大培训力度，定期对农业项目管理人员进行培训，同时积极组织项目管理人员参加各类培训班和专题讲座，通过各种形式的培训进一步提升项目管理人员的专业知识和管理水平。其次，要建立具有正向激励作用的“优胜劣汰”机制，在选择和任用农业项目管理人员时，择优选用；对于拥有农业项目管理工作经验的个人，在年度考评或者职位晋升方面给予一定的便利，同时对于在农业项目管理岗位上工作不称职的个人，及时调岗，保证农业项目运营的稳定性。最后，除了培训和激励制度外，也要引进具有高素质的农业项目管理人才，为商洛市农业人才队伍注入新鲜血液，提高人才队伍建设活力。

3.3 用制度夯实农业项目监管责任

项目质量事关投资效益，事关建设形象，事关管理水平。若想要从根本上保证农业项目管理质量，需要进一步完善农业项目监管制度，用“无形的手”让农业项目这架“马车”在规范的轨道上行驶。为此，各级农业农村部门在执行落实上级出台的项目管理办法的同时，也要制定出台本级相应的项目管理办法，按照“谁主管、谁负责”的原则，加强项目管理，落实监管责任。在项目申报、实地考察、竞争评审、政府审定、竣工验收等程序上，遵循自下而上、分级负责、属地管理、逐级上报的原则。同时，坚决落实项目管理法人责任制、工程招投标制、合同管理制和工程监理制“四制”要求，以制度来强监管、抓落实、促规范。建立项目全程监管制度，定期对在建项目开展全方位检查，加快项目建设进度，履行项目阶段验收程序，加速资金拨付，使项目建设有序、有效进行，确保项目绩效。此外，在项目监管过程中，也要做好透明化管理，形成项目发起方、项目建设方和项目监管方之间的权力制衡，避免监管权力过于集中而滋生腐败问题。

3.4 加强农业项目档案和绩效管理

为强化农业项目管理，应做好农业项目档案管理工作，规范各种工作记录，这样一来，既能掌握农业项目建设现状，又能起到监督作用，一举两得。做好农业项目档案管理工作，首先需要做好农业项目各项资金的记录工作。各级项目单位要坚持项目资金使用必问效、低效必问责、违规必追究原则，要建立严格的档案管理制度，及时收集、整理和归档从项目申报到竣工验收各环节的文件资料，健全项目档案。其次，要进一步加强项目绩效管理，对项目实施绩效情况进行全方位评估，研判项目实施成本与效果，为项目后续实施和投资提供一手资料，确保农业项目始终在高速发展的健康轨道上运行，保障农业项目收益。最后，要将农业项目管理档案物尽其用，让档案不仅能在农业项目建设过程中发挥作用，也能在农业项目建设完成后发挥作用，及时从档案中总结管理经验和技巧，将其应用到今后的农业项目管理工作中。

4 结语

总而言之，加强农业项目管理工作，提高农业项目管理水平和质量，能够充分释放农业项目的经济价值，为现代农业发展保驾护航。本文主要结合商洛市农业项目管理现实情况，指出农业项目管理过程中存在重视程度不够、工作人员素养不高、制度执行不力、档案资料不完善等问题，进而从 提高对农业项目管理的重视程度、加强农业项目管理工作人员能力培训、夯实农业项目监管责任、加强农业项目档案和绩效管理四个方面提出建议，旨在切实提高商洛市农业项目管理工作水平，实现为商洛市农业发展保驾护航的目标。